Проблемы местных бюджетов закрытых административно-территориальных образований, пути их решения

 

Проведены теоретические исследования обеспечения местных бюджетов закрытых административно-территориальных образований. Порядок формирования доходной части местных бюджетов закрытых административно-территориальных образований (далее по тексту — ЗАТО), его преимущества и недостатки. Предоставление и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местного бюджета ЗАТО. Даны предложения направленные на увеличение доходной части местного бюджета ЗАТО.

Ключевые слова: местный бюджет, муниципальное образование, закрытое административно-территориальное образование, бюджетное регулирование.

 

Местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа, что составляет одну из основ конституционного строя России.

В современных условиях социально-экономического развития Российской Федерации, развитие муниципальных финансов предопределяется новым форматом организации и функционирования местного самоуправления, особенностями формирования доходов и расходов местных бюджетов, новыми бюджетными процедурами, которые направлены на реализацию модели управления результатами на всех уровнях бюджетной системы. Все это призвано повысить ответственность местных органов власти в бюджетной сфере.

Статья 35 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131 — ФЗ закрепила норму формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, контроль за их исполнением. Все эти нормы осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Местные бюджеты предназначены для решения вопросов местного значения, которые могут быть решены данным муниципальным образованием самостоятельно, под свою ответственность. При этом жителям любого населенного пункта в той или иной форме должно быть представлено право на осуществление местного самоуправления.

Порядок формирования местных финансов закрытых административно-территориальных образований (далее по тексту — ЗАТО) определен Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 года № 3297–1, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентябре 1997 года № 126 — ФЗ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131 — ФЗ.

Формирование и исполнение местных бюджетов муниципальных образований, так и местных бюджетов закрытых административно-территориальных образований основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

Построенная на перераспределении финансовых ресурсов бюджетная система Российской Федерации не оставляла места для самостоятельности органам местного самоуправления. Функции местных органов власти сводились к поддержанию собственной жизнедеятельности и финансированию социальных мер за счет выделяемых из вышестоящего бюджета средств.

Такое бюджетное регулирование привило к полной зависимости местных органов власти от вышестоящих органов, в том числе и по вопросам сугубо местного характера, которые должны решаться на местах. [8.С.24]

Значительное негативное воздействие на становление местного самоуправления на местах оказывает и отсутствие необходимых экономических предпосылок для его осуществления.

О реальном местном управлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически, что в значительной мере сдерживается несовершенством законодательства в части распределения доходов между различными уровнями бюджетной системы Российской федерации.

Отсутствие экономической самостоятельности — одна из главных причин слабости и недостаточной эффективности в деятельности местных органов власти как в дореформенный период, так и в настоящее время.

Построенная на перераспределении финансовых ресурсов бюджетная система не оставила места для самостоятельности. Функции местных органов власти сводились к поддержанию собственной жизнедеятельности и финансирования социальных мероприятий за счет выделяемых из вышестоящего бюджета средств.

В целях придания экономической самостоятельности местным бюджетам Федеральный Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131 — ФЗ предусмотрел в части 1 статьи 36 перечень местных доходов, где первое место отводится местным налогам и сборам. Статья 15 Налогового кодекса Российской Федерации закрепила исчерпывающий перечень местных налогов и сборов, включив в него налоги: земельный налог и налог на имущество физических лиц. [2]

Как показывает практика формирования местных бюджетов, местные налоги и сборы, которые призваны обеспечить финансовую самостоятельность местного самоуправления, составляют лишь от 8 до 17 % доходной части местных бюджетов, формирование которых преимущественно осуществляется за счет неподконтрольным местным властям источников».

В настоящее время основу местных финансов ЗАТО составляют:

                    собственные доходы;

                    отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов;

                    ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;

                    ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;

                    ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или сокращению бюджетных доходов муниципальных образований;

                    другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты закрытых административно-территориальных образований в порядке и по нормативам, установленным федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.

Значительное негативное воздействие на становление местного самоуправления ЗАТО оказывает отсутствие необходимых материальных предпосылок для его существования.

Бюджеты закрытых административно-территориальных образований, как и бюджеты муниципальных образований являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Их роль в социально-экономическом развитии регионов возрастает в связи расширением прав местных органов ЗАТО и муниципальных образований.

Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь местных бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования» от 18 апреля 2005 года № 232, с 1 января 2006 года для них установлен новый «Порядок компенсации дополнительных расходов и (или) потери местных бюджетов закрытых административно-территориальных образований». [4]

Настоящими «Правилами» был определен порядок компенсации дополнительных расходов и (или) потерь местных бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО, который осуществляется путем предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, для предоставления межбюджетных трансфертов ЗАТО.

Формирование местных бюджетов ЗАТО до 2012 года имело свои особенности:

1.                l. B доходы местных бюджетов ЗАТО, в полном объеме направлялись все виды федеральных, региональных и местных налогов и другие поступления, аккумулируемые на его территории.
2.                При недостаточности собственных и регулируемых доходов местным бюджетам ЗАТО выделялись из федерального бюджета дотации на финансирование расходов, связанных с функционированием органов местного самоуправления. Размер дотаций утверждался федеральным законом о Федеральном бюджете Российской Федерации на очередной финансовый год.
3.                Превышение доходов над расходами местного бюджета ЗАТО не подлежало изъятию в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с новым порядком с 1 января 2013 года в силу вступили дополнения и изменения, в соответствии которыми межбюджетные трансферты бюджетам ЗАТО предоставляются только при условии соблюдения органами местного самоуправления указанных муниципальных образований бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства о налогах и сборах.

Размер дотаций ЗАТО, для выравнивание уровня бюджетной обеспеченности должен рассчитываться в соответствии с Федеральным законом «О закрытом административно-территориальном образовании»» от 22 ноября 2011 года № 333 — ФЗ, которым предписано внесение изменений в Федеральный закон «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 года № 3237–1, и вступивших в силу с 1 января 2012 года. [3]

Дополнительные льготы по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, предоставляются органами местного самоуправления соответствующих образований только по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации. [10]

В соответствии с указанными изменениями, внесенными в Федеральный закон «О закрытом административно-территориальном образовании» финансовая помощь ЗАТО, из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету ЗАТО, может быть оказана в следующих формах:

                    на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

                    субвенции на финансирование отдельных целевых расходов;

                    другие формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта российской Федерации.

Местному бюджету ЗАТО, могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта Российской Федерации на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития ЗАТО, порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местным бюджетам ЗАТО из бюджетов субъектов Российской Федерации определяются законом субъекта Российской Федерации. [3]

Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд ЗАТО из бюджета субъекта РФ определяются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законом субъекта Российской Федерации бюджете на очередной финансовый год.

Уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе провести ревизию местного бюджета, получающего финансовую помощь из бюджета субъекта Российской Федерации. Ревизию местного бюджета ЗАТО, может проводить орган финансового контроля представительной власти муниципального образования или контрольный орган субъекта Российской Федерации.

Заключение контрольного органа субъекта Российской Федерации учитывается при рассмотрении законодательным органом субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год или представительным органом при рассмотрении проекта местного бюджета на очередной финансовый период.

Если местному бюджету ЗАТО, предоставляется финансовая помощь в объеме, превышающем 30 % расходной части местного бюджета ЗАТО, финансовый орган субъекта Российской Федерации может поставить в качестве условия для предоставления муниципальному образованию финансовой помощи — предоставления ему финансовой помощи на исполнение местного бюджета ЗАТО из федерального бюджета.

Местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, а также неналоговые доходы и безвозмездные поступления в совокупности составляют собственные доходы местного бюджета ЗАТО, к которым относятся:

                    местные налоги и сборы;

                    доли федеральных и региональных налогов и сборов, законодательно закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;

                    доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, а также установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;

                    платежи за пользование землей, недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами;

                    доходы от муниципальных займов и лотерей;

                    часть прибыли рентабельных муниципальных предприятий;

                    доходы от муниципальных ценных бумаг;

                    штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с законодательством;

                    государственная пошлина, установленная федеральным законодательством;

                    другие платежи, установленные федеральными и региональными законами.

К собственным доходам местных бюджетов также относится не менее 50 % налога на имущество организаций, которые зарегистрированы территории муниципального образования. Собственные источники доходов муниципальных образований зачисляются полностью в местный бюджет

Из местных налогов и сборов наиболее крупными источниками собственных доходов являются поступления по административным штрафам и санкциям.

Отчисления от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в пользу местных бюджетов осуществляются по таким видам, как:

                    налог на доходы физических лиц;

                    единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

                    единый сельскохозяйственный налог;

                    государственная пошлина;

                    налог взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения;

                    налоговые доходы от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

                    прочие платежи (за выдачу разрешений на распространение наружной рекламы, за выдачу ордеров на квартиру, за государственную регистрацию транспортных средств и др.). [1]

Налоговым кодексом Российской Федерации число местных налогов ограничено двумя — земельным и налогом на имущество физических лиц. Их доля в налоговых доходах местных бюджетов составляет менее 10 %, а в общей сумме доходов местных бюджетов не достигает и 3 %.

Безвозмездные перечисления, передаваемые в местные бюджеты из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, включают в себя выравнивающие трансферты (субсидии) субвенции и средства по взаиморасчетам, которые передаются в местные бюджеты в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения. Местные органы власти в праве распоряжаться этими средствами по своему усмотрению.

Источники доходов, за счет которых в региональном бюджете создается фонд выравнивания, и размер этого фонда определяются решениями органов государственной власти. [5, С.221]

В местные бюджеты ЗАТО поступают ассигнования на выполнение следующих государственных полномочий:

                    осуществление финансирования отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;

                    на финансирования реализации органами местного самоуправления федеральных законом и законов субъектов Российской Федерации;

                    на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных расходов муниципальных образований.

К основным источникам неналоговых доходов местных бюджетов ЗАТО относятся доходы от использования имуществом, находящимися в муниципальной собственности, и от деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности. Эти средства являются доходами, которые местные бюджетов получают из собственных независимых источников.

Основную долю в формировании доходной части местных бюджетов

ЗАТО составляют межбюджетные трансферты в форме субвенций, субсидий и дотаций, а также отчисления от федеральных и региональных налогов, производимые по нормативам, имеющим ограниченный срок действия.

Все это порождает высокую степень зависимости ЗАТО от решений федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, лишая их финансовой самостоятельности и порождая иждивенчество.

В бюджетах муниципальных образований доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 % объема собственных доходов местных бюджетов. [9, С. 153]

В настоящее время остро стоит вопрос недостаточного обеспечения финансово — экономической самостоятельности муниципальных образований.

В значительной мере нехватку средств в местных бюджетах ЗАТО можно объяснить общим состоянием бюджетной системы страны, вызванным недостатком налоговых и других поступлений, возросшими потребностями в расходах. Сложнее дело обстоит с субъективными причинами нехватки финансовых ресурсов в местных бюджетах вообще и в местных бюджетах ЗАТО в частности.

Среди них следует выделить:

                    недостаточно экономически обоснованное распределение налогов и налоговых доходов между бюджетами разных уровней;

                    ограниченные права местных и региональных органов в управлении налогами;

                    низкий уровень заинтересованности, а также ответственности органов (региональной и муниципальной) власти за развитие налоговой базы на соответствующей территории и некоторые другие причины, ослабляющие самостоятельность региональных и местных бюджетов.

Роль местных бюджетов ЗАТО в социальном и экономическом развитии регионов может еще больше возрасти при определенных условиях. Такими условиями могут быть наделение органов местного самоуправления дополнительными полномочиями по формированию доходов местных бюджетов и их использованию.

Местные бюджеты имеют целый ряд нерешенных и существенных проблем связанных с отсутствием интереса у представителей органов местного самоуправления в формировании дополнительных доходов, так как и новые доходы от производственной деятельности зачисляются не в местные бюджеты, а в бюджеты регионов и в федеральный бюджет.

Существенных резервом увеличения поступлений данного налога является активация работы органов местного самоуправления совместно с районными инспекциями Федеральной налоговой службы по снижению недоимки.

Внедрение этих предложений и мероприятий позволит значительно улучшить формирование доходной базы местных бюджетов, в том числе и ЗАТО.

В целях увеличения доходов местного бюджета необходимо предусмотреть:

                    проведение мероприятий по выявлению собственников недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению;

                    установление экономически обоснованных ставок по местным налогам.

В целях обеспечения полноты учета налогоплательщиков представляется целесообразным проведение органами местного самоуправления работ по выявлению собственников имущества, не оформивших имущественные права.

Для сокращения и ликвидации недоимки, рекомендуется создание координационной комиссии с участие работников администрации, финансовых и налоговых органов и других заинтересованных структур. Дополнительно в целях увеличения доходной части местных бюджетов необходимо разработать комплекс мер по поступлению неналоговых доходов, так как муниципальные образования имеют реальные возможности по мобилизации их.

Одной из главных проблем местных бюджетов является отсутствие должного интереса в формировании дополнительных источников доходов. Решение это проблемы возможно лишь на законодательном уровне.

В последнее время происходит ясное осознание того, что одной из главных причин, препятствующих позитивному развитию и социально — экономическому процветанию России, является острая проблема безответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В связи этим особенно актуальными становятся вопросы организации и осуществления контроля за деятельностью (бездеятельностью) органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности. Эти вопросы является источником серьезнейших политических и экономических рисков.

 

Литература:

 

1.                Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145 — ФЗ (в ред. от 3 ноября 2015 года № 273 — ЗФ).
2.                Налоговый кодекс Российской Федерации (первая часть) от 31 июля 1998 года № 146 — ФЗ (в ред. от 23 ноября 2015 года № 317 — ФЗ).
3.                Федеральный закон «о внесении изменений в закон Российской Федерации «О закрытом административно — территориальном образовании»» от 22 ноября 2011 года № 333 — ФЗ (ред. от 2.04.2014№ 42 — ФЗ) [электронный ресурс] // СПС «Гарант».
4.                Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно — территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования» от 18 апреля 2005 года (в ред. от 22.10.2012. № 1080) № 232.
5.                Годин А. М. Максимова Н. С. Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. — 2 — е изд., испр. и доп. — М.: Издательско — торговакорпорация «Дашков и Ко» 2012. — 568 с.
6.                Дементьев Д. В. Бюджетная система РФ: учебное пособие / Д. В. Дементьев, В. А. Щербаков. — 2 — е изд. стер. — М.: Кнорус, 2009. — 256 с.
7.                Нещетой А. С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / А. С. Нешетой. — 10 — е изд., и доп. — М.: Издательско — торговая корпорация «Дашков и Ко» 2012. — 336 с.
8.                Литягин Н. Н. Финансовые проблемы местного самоуправления // Муниципальные финансы. — 2008. — № 1. — С.24
9.                Финансы: учебник для бакалавров / под ред. М. В. Романовского, проф. О. В. Врублевской. — 4-е изд. перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2013. — 559 с.
10.            http://exsolver.narod.ru/Books/Goveth/StMunFin/c 13.html (дата обращения: 15. 05.2015)