Федеральное вмешательство как гарантия национальной безопасности

Россия – федеративное государство. Федеративная форма территориального устройства предполагает некоторую самостоятельность субъектов федерации, имеющих свои конституции (уставы), законодательство и полномочия. Однако, в некоторых случаях происходит ограничение такой самостоятельности со стороны федеральных органов государственной власти. Такое ограничение принято называть федеральным вмешательством или федеральной интервенцией.

Несмотря на то, что институт федерального вмешательства находит свое выражение в нормах сразу нескольких законодательных актах, понятие «федеральное вмешательство» до настоящего времени законодательно не закреплено.

Среди ученых также отсутствует единое мнение относительно этого понятия. Так, Лучин В.О. определяет федеральное вмешательство как одну из форм конституционной ответственности субъекта Российской Федерации [1]. По мнению Синцова Г.В. и Едалова Г.В., «федеральное вмешательство – это конституционно-правовой институт, представляющий совокупность правовых норм, включающий комплекс мер направленных на стабилизацию политико-правовой ситуации, сложившейся в субъекте Российской Федерации, выражающийся в исключительных полномочиях Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации применять меры федерального воздействия, когда действия виновных субъектов выходят за рамки конституционной законности, влекут массовые нарушения прав человека и гражданина, нарушают положения Конституции Российской Федерации» [2].

Из указанных определений следует, что федеральное вмешательство относится к институту публично-правовой ответственности или конституционной ответственности.

С данной точкой зрения следует не согласиться. Конституционная ответственность представляет собой форму негативной реакции государства на противоправное деяние субъекта Российской Федерации, заключающуюся в применении мер, призванных устранить и предотвратить это деяние или его последствия. Таким образом, федеральное вмешательство отождествляется с санкцией, чего делать нельзя, поскольку понятие федерального вмешательства гораздо шире и включает в себя не только меры конституционной ответственности, но и меры по обеспечению целостности, единства и устойчивого развития государства.

Кроме того, ответственность субъекта Российской федерации предполагает реакцию центра на действия или бездействие субъекта, влекущее нарушение, то есть деликт. Однако, основанием федерального вмешательства может являться не только деликт субъекта Российской Федерации, но и другие независящие от субъекта события (стихийное бедствие, деятельность террористических организаций, экстремистская деятельность, агрессия против России и др.).

Таким образом, определение федерального вмешательства как конституционная (или публично-правовая) ответственность субъекта Российской Федерации является ошибочным, поскольку не охватывает весь перечень оснований и мер федерального вмешательства.

Филиппова Н.А. придерживается точки зрения, согласно которой «федеральное вмешательство является временным замещением конституционных полномочий субъекта Российской Федерации (органов государственной власти субъекта Федерации) полномочиями Федерации (федеральных органов государственной власти) в случаях и в порядке, установленных федеральным законодательством»[3].

Указанное определение также не совсем приемлемо, так как федеральное вмешательство не обязательно предполагает замещение полномочий субъекта Российской Федерации полномочиями Федерации, некоторые меры федерального вмешательства могут приводиться в исполнение, сохраняя полномочия субъекта Российской Федерации (например, введение чрезвычайного положения с сохранением полномочий органов власти субъектов Российской Федерации, введение военного положения, предупреждение, выносимое главе органа исполнительной власти, законодательному органу власти субъекта).

По мнению Филипповой Н.А. «федеральное вмешательство не является ни элементом (видом, формой) чрезвычайного положения, ни формой «публично-правовой ответственности субъектов Российской Федерации». Введение чрезвычайного положения, публично-правовая ответственность органов государственной власти субъектов Федерации – лишь основания для использования института федерального вмешательства»[3]. С этой точкой зрения следует не согласиться в той части, что чрезвычайное положение является видом федерального вмешательства, а не основанием.

Филиппова Н.А. также утверждает, что: «не является основанием федерального вмешательства и введение военного положения. Перечень мер, предусмотренный п. 2 ч. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», не содержит такой меры, как приостановление деятельности органов государственной власти субъектов Российской федерации с целью замещения их федеральными органами»[3].

Однако, режим военного положения по своей правовой природе является схожим с режимом чрезвычайного положения. Комплекс мер, применяемых в случае введения режима военного положения, хотя и не предусматривает замещение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но существенно ограничивает суверенитет и самостоятельность последних. В связи с этим, можно сделать вывод, что введение военного положения является также видом федерального вмешательства.

Медушевский А.Н. предлагает другое понятие федерального вмешательства: «федеральное вмешательство – использование чрезвычайных мер для обеспечения единства федеративного государства»[4]. В данном определении можно проследить взаимосвязь институтов безопасности государства и федерального вмешательства.

Аналогичной точки зрения придерживается Анненкова В.Г., которая отмечает, что: «одной из мер обеспечения территориального единства является «федеральная интервенция» в случаях угрозы территориальной целостности, исходящей от субъекта РФ»[5].

Исследование института федерального вмешательства во взаимосвязи с государственной безопасностью представляется верным, поскольку многие основания и меры федерального вмешательства непосредственно связаны с безопасностью государства.

Тем не менее, определение Медушевского А.Н. является недостаточно полным, так как единство Российской Федерации лишь одна из многих составляющих понятие безопасности.

В соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации от 05 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», безопасность – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

В этой же статье Закона РФ «О безопасности» указывается, что основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей.

В связи с этим, можно сделать вывод, что государство, являясь основным субъектом обеспечения безопасности, обладает необходимыми полномочиями, которые позволяют при возникновении угрозы обеспечивать состояние защищенности посредством правовых, организационных и иных средств, закрепленных в законодательстве. Одним из видов таких средств обеспечения безопасности следует считать федеральное вмешательство.

Неизбежность применения мер федерального вмешательства в целях обеспечения безопасности можно объяснить следующими причинами.

Согласно ст. 1 Закона РФ «О безопасности» к основным объектам безопасности относятся: личность – ее права и свободы; общество – его материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Безопасность личности, ее права и свободы, могут обеспечиваться органами государственной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев массовых нарушений прав и свобод личности, вызванных действиями самих же органов государственной власти субъекта Российской Федерации).

Но для обеспечения безопасности общества в целом, и государства, у органов государственной власти субъектов Российской федерации недостаточно правовых средств и ресурсов (поскольку полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации распространяются только на территорию этого субъекта). По этой причине при возникновении угрозы безопасности общества или государства, состояние защищенности может обеспечиваться только посредством федерального вмешательства, так как только федеральные органы государственной власти обладают необходимыми полномочиями и суверенитетом, которые позволяют ликвидировать угрозу безопасности.

Это находит свое выражение в п. «м» ст. 71 Конституции РФ, в котором закреплено, что оборона и безопасность находятся в ведении Российской Федерации.

Кроме того, применение мер федерального вмешательства в случае угрозы безопасности государства вытекает из самого понятия государственного суверенитета, поскольку: «сосредоточение всей полноты суверенитета в федеральных органах власти при необходимости позволяет осуществлять принуждение (в той или иной форме) по отношению к субъектам Федерации»[6].

Согласно п. 6 Указа Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», национальная безопасность – состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

Из указанного определения можно выделить основание федерального вмешательства, а именно – наличие угрозы безопасности.

Угроза национальной безопасности – прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства.

В данном определении можно проследить несколько оснований федерального вмешательства в зависимости от объекта, на который посягает угроза безопасности:

1. Посягательство на конституционные права, свободы достойные качество и уровень жизни граждан;

2. Посягательство на суверенитет, территориальную целостность, оборону и безопасность государства;

3. Посягательство на устойчивое развитие Российской Федерации.

Каждая из перечисленных угроз способна нанести существенный ущерб Российской Федерации в целом. В связи с этим, следует принять точку зрения Собянина С.С., что: «в указанных ситуациях федеральные органы государственной власти должны обладать определенными механизмами конституционно-правового воздействия, призванными обеспечить реализацию норм Конституции Российской Федерации о единстве экономического пространства, социальной сущности нашего государства и приоритете прав и свобод человека как высшей ценности»[6].

Каждому конкретному основанию (угрозе) применяются соответствующие меры федерального вмешательства.

1) При наличии угрозы конституционным правам, свободам достойному качеству и уровню жизни граждан - предупреждение, роспуск, приостановление действия акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Применение мер федерального вмешательства в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина обусловлено ст. 45 Конституции РФ, согласно которой, государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.

а) Так, согласно ст. 29 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Президент Российской Федерации вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также действие акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

б) Кроме того, в ч. 4 ст. 9 ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ установлено, что в случае, если законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, в результате чего были нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

в) Также, абзац 3 ч. 4 ст. 9 ФЗ № 184-ФЗ предусматривает роспуск законодательного органа государственной власти Российской Федерации, если в установленный срок не были устранены причины нарушения прав и свобод человека и гражданина. Решение о роспуске принимает Президент РФ.

2) В случае угрозы суверенитету, территориальной целостности, обороне и безопасности государства – чрезвычайное положение, военное положение, роспуск, отрешение.

а) Большая часть обстоятельств введения чрезвычайного положения, указанных в ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», представляет собой непосредственную угрозу территориальной целостности, обороне и безопасности государства.

б) Основанием введения военного положения, в соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации и ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии, что также представляет собой угрозу безопасности государства.

г) Возможность отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ Президентом РФ в связи с утратой доверия за ненадлежащее исполнение своих обязанностей предусмотрена п. «г» ч. 1 ст. 19 ФЗ № 184-ФЗ.

Данную меру федерального вмешательства как защиту от посягательства на суверенитет и территориальную целостность государства можно объяснить тем, что согласно ч. 7 ст. 18 ФЗ № 184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации. В случае, если осуществляя эти и другие полномочия, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации выходит за рамки своей компетенции, его действия могут угрожать суверенитету и целостности государства.

К примеру таких действий можно отнести наиболее типичные нарушения, выделенные Барцицем И.Н.:

• установление собственного права определять государственную политику в области экономического, социального, культурного развития, природопользования, национальных отношений;

• фактическое переподчинение себе региональных подразделений федеральных органов власти[7].

Утрата доверия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации подразумевает случаи, когда в результате деятельности высшего должностного лица субъекта РФ возникла угроза суверенитету, независимости и целостности РФ, и Президент РФ в соответствии со ст. 80 Конституции РФ принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Одной из таких мер и является отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности.

3) Устойчивое развитие – временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Понимая под устойчивым развитием государства прежде всего экономический рост и качество жизни граждан, можно выделить следующие случаи применения данной меры федерального вмешательства, закрепленные в ч. 1 ст. 26.9 ФЗ № 184-ФЗ:

б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году;

в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

Таким образом, раскрывая понятие национальной безопасности и анализируя правовые нормы, закрепляющие институт федерального вмешательства, можно делать вывод, что различные угрозы безопасности государства являются основанием для применения мер федерального вмешательства.

Анализируя институт федерального вмешательства Синцов Г.В. и Едалов Г.В. выделяют следующие функции федерального вмешательства:

• развитие и упрочнение федеративных отношений;

• обеспечение согласованного взаимодействия федерального центра и субъектов федерации;

• привлечение к ответственности субъектов федерации;

• обеспечение соответствия федеральному законодательству законодательства субъектов российской Федерации;

• обеспечение единообразного применения федерального законодательства[2].

Однако, с учетом вышеизложенного, следует добавить также функцию обеспечения безопасности государства.

В заключение можно сделать вывод, что федеральное вмешательство это комплекс мер, позволяющих обеспечить национальную безопасность при условии, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не способны своими силами и средствами в рамках своей компетенции обеспечить состояние защищенности, или действия органов государственной власти субъекта Российской Федерации непосредственно привели к угрозе безопасности. Институт федерального вмешательства следует рассматривать сквозь призму государственной безопасности. Поскольку многие основания федерального вмешательства одновременно представляют собой угрозу безопасности государства, и большинство мер федерального вмешательства направлены на защиту конституционных прав и свобод граждан, обеспечение территориальной целостности, государственного, экономического и правового единства, которые составляют понятие безопасности.

Литература:

1. Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь № 1 С. 41-49

2. Синцов Г.В., Едалов Г.В. Правовая регламентация института федерального вмешательства в законодательстве Российской Федерации. – Пенза: ГБОУ ДПО «Пензенский институт развития образования», 2011. С. 213.

3. Филлипова Н.А. «Федеральное вмешательство» и федеративный процесс» как категории конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 12-17.

4. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс Лекций. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 364

5. Анненкова В.Г. Федеральное вмешательство как способ обеспечения территориального единства государства // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. С.37-38

6. Собянин С.С. Основные способы федерального вмешательства: мировой опыт и российская практика // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 3.

7. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5 с. 21-30