Государственная администрация в странах Южной Европы: конституционно-правовые основы деятельности



1. Конституции многих зарубежных стран содержат положения, касающиеся государственной администрации. Ниже мы рассмотрим положения конституций стран Южной Европы — Греции, Испании, Италии и Португалии. Действующие конституции этих стран были приняты в сложных условиях социально-экономического и политического переустройства общества. На их содержании сказались компромисс между различными политическими силами, выражавшими интересы тех или иных слоев общества, и стремление поставить деятельность государственной администрации в определенные правовые рамки.

Конституции рассматриваемых нами стран имеют как свои положительные стороны, так и отрицательные. Одним из несомненных преимуществ является включение в конституции стран Южной Европы норм, содержащих основы построения и деятельности государственной администрации. Как в переходный период, так и в современном сложноустроенном обществе государственная администрация играет важную роль. В сфере государственного управления большинства стран современного мира занята значительная часть их населения. От профессиональных и морально-нравственных качеств этой части зависит жизнедеятельность целых государств. Учитывая особенности пройденного нашей страной пути в течение последних трех десятилетий, тема нашего исследования представляет интерес для широких кругов и теоретиков и практиков государственного строительства.

2. Действующая Конституция Греции была принята в 1975 г. Государственные служащие в Греции назначаются и увольняются в соответствии с законом Президентом Республики, кроме определенных законом исключений (ст. 46). Правительство определяет и направляет общую политику страны в соответствии с положениями Конституции и законов. Премьер-министр обеспечивает единство Правительства и направляет действия его и государственного аппарата в целом на претворение в жизнь правительственной политики в рамках закона (ст. 82). Часть третья «Организация и деятельность государства» Конституции содержит раздел VI «Администрация» [1].

Согласно ст. 101 Конституции государственная администрация организуется на основе децентрализованной системы. Административное деление страны производится исходя из геоэкономических, социальных и коммуникационных условий. Периферийные государственные органы обладают общей решающей компетенцией в вопросах своего района, а центральные службы, кроме специальных функций, ведают общим направлением, координацией и контролем деятельности периферийных органов, как это определено законом [1].

В п. 1 ст. 103 говорится о том, что государственные служащие являются исполнителями воли государства и служат народу, сохраняя верность Конституции и преданность Родине. Необходимые для них качества и порядок их назначения определяются законом [1].

Никто не может быть назначен служащим на не утвержденную в законодательном порядке штатную должность. Особым законом могут быть предусмотрены исключения, имеющие целью покрытие непредвиденных и срочных нужд путем найма персонала на определенный срок на основе отношений частного права (п. 2 ст. 103) [1].

Штатные должности специального научного, а также технического и вспомогательного персонала могут быть заполнены персоналом, нанимаемым на основе отношений частного права. Закон определяет условия найма, а также специальные гарантии, которыми пользуется нанимаемый персонал (п. 3 ст. 103) [1].

Занимающие штатные должности государственные служащие считаются постоянными до тех пор, пока существуют эти должности. Они продвигаются по шкале заработной платы в соответствии с условиями закона, за исключением случаев ухода по возрасту и отстранения от должности во исполнение судебного решения. Они не могут быть перемещены без наличия обоснованного заключения, понижены или отстранены от должности без решения служебного совета, состоящего минимум на две трети из штатных государственных служащих. Решения этих советов могут быть опротестованы в Государственном совете, как это определено законом (п. 4 ст. 103) [1].

На основании п. 5 ст. 103 из положения о постоянной службе законом могут быть исключены высшие административные служащие, занимающие должности вне служебной иерархии, лица, назначаемые сразу же в ранге посла, сотрудники канцелярии Президента Республики, канцелярий Премьер-министра, министров и их заместителей. Это же касается и служащих Парламента, которые в прочих отношениях подчиняются Уставу Парламента, а также служащих органов местного самоуправления и прочих юридических лиц публичного права (п. 6 ст. 103) [1].

Никто из перечисленных выше служащих не может быть назначен по совместительству на вторую должность в государственном аппарате, органах местного самоуправления, прочих юридических лицах публичного права, на государственных предприятиях или в организациях, обслуживающих общественные интересы. В порядке исключения может допускаться назначение на вторую должность по совместительству на основе специального закона (п. 1 ст. 104). При этом любые дополнительные ежемесячные заработки или иные доходы указанных нами служащих не могут превышать общую сумму доходов по их штатным должностям (п. 2 ст. 104) [1].

В соответствии с п. 3 ст. 104 для предания суду государственных служащих не требуется никакого предварительного разрешения [1].

3. Конституция Испании была принята в 1978 г. Гражданских служащих в Испании назначает Король (пп. «f» ст. 62). Руководство гражданской администрацией осуществляет Правительство (ст. 97). Конституция включает в себя раздел IV «О Правительстве и администрации» [3].

Согласно ст. 103 Конституции органы публичного управления беспристрастно служат общим интересам и действуют в соответствии с принципами эффективности, соподчиненности, децентрализации, деконцентрации и координации при полном подчинении закону и праву. Органы государственной администрации создаются и управляются, осуществляют координацию в соответствии с законом. Закон устанавливает статус публичных служащих, доступ к публичной службе в соответствии с достоинствами и способностями, особые условия их права на профессиональные объединения, положения о несовместимости должностей и гарантии беспристрастности при исполнении служебных функций [3].

На основании ст. 105 закон регулирует:

a) участие граждан непосредственно или через их организации и ассоциации, признаваемые законом, при разработке административных решений, затрагивающих их интересы;

b) доступ граждан к архивам и административным регистрам, за исключением случаев, затрагивающих безопасность и оборону государства, расследование уголовных преступлений и личную жизнь людей;

c) процедуру принятия административных актов, которая гарантирует право заинтересованного гражданина быть выслушанным [3].

Суды осуществляют контроль за реализацией регламентарной власти, за законностью действий администрации, а также за подчинением ее деятельности оправдывающим ее целям (п. 1 ст. 106) [3].

Частные лица во всех случаях имеют право в рамках закона на возмещение ущерба, причиненного их имуществу или правам, когда этот ущерб является следствием деятельности публичных служб, за исключением форс-мажорных обстоятельств (п. 2 ст. 106) [3].

4. Часть II «Устройство Республики» Конституции Италии 1947 г. содержит раздел III «Правительство». Данный раздел включает в себя отдел II «Государственная администрация» [2].

В соответствии с положениями ст. 95 Конституции Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность. Он поддерживает единство политического и административного направления, поощряя и координируя деятельность министров [2].

Государственные учреждения организуются согласно положениям закона так, чтобы обеспечить правильность работы и беспристрастность администрации. В положении об учреждении определяются компетенция, функции и личная ответственность должностных лиц. Должности государственной администрации замещаются по конкурсу, кроме установленных законом случаев (ст. 97) [2].

Государственные служащие находятся исключительно на службе нации. Если они являются членами Парламента, то могут быть повышены в должности только за выслугу лет. В отношении судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консульских представителей за границей закон может установить ограничения их права состоять в политических партиях (ст. 98) [2].

В Италии действует Государственный совет, который является консультативным органом в юридической и административной области, а также органом, осуществляющим правосудие в административной сфере (ст. 100) [2].

5. Ныне действующая Конституция Португалии была принята в 1976 г. Правительство в этой стране является не только органом, руководящим общей политикой страны, но и высшим органом государственной администрации (ст. 182 «Определение»). В области осуществления административных функций в компетенцию Правительства входит:

a) разрабатывать планы на основе законов о соответствующих основных выбранных направлениях и обеспечивать их выполнение;

b) обеспечивать исполнение бюджета государства;

c) принимать регламентирующие акты, необходимые для должного выполнения законов;

d) руководить службами и деятельностью непосредственной гражданской и военной администрации государства, направлять и контролировать косвенную администрацию и осуществлять опеку над ней и над автономной администрацией;

e) осуществлять все действия, требуемые законом, относящиеся к служащим и представителям государства и других государственных юридических лиц;

f) охранять демократическую законность;

g) осуществлять все действия и принимать все необходимые меры предосторожности, способствующие социально-экономическому развитию и удовлетворению общественных потребностей (ст. 199 «Административная компетенция») [4].

Часть III «Организация политической власти» Конституции содержит раздел IX «Публичная администрация» [4].

Публичная администрация имеет целью служить общественным интересам, с уважением относиться к охраняемым законом правам и интересам граждан. Административные органы и должностные лица подчиняются Конституции и закону и должны действовать при исполнении своих функций с соблюдением принципов равенства, пропорциональности, справедливости, беспристрастности и законопослушности (ст. 266 «Основополагающие принципы») [4].

Публичная администрация строится таким образом, чтобы избежать бюрократизации, приблизить службы к населению и обеспечить участие заинтересованных лиц в эффективном управлении, в частности, при посредстве общественных ассоциаций, организаций жильцов и иных форм демократического представительства (п. 1 ст. 267 «Структура администрации»). Для осуществления этих положений закон устанавливает соответствующие формы административной децентрализации и деконцентрации при соблюдении необходимого условия обеспечения эффективности и единства действий администрации и полномочий компетентных органов по управлению, надзору и опеке (п. 2 ст. 267 «Структура администрации») [4].

Законом могут быть созданы независимые административные учреждения (п. 3 ст. 267 «Структура администрации») [4].

Общественные ассоциации могут учреждаться лишь для удовлетворения специфических интересов и не могут исполнять функции, принадлежащие профсоюзным ассоциациям. Внутренняя организация общественных ассоциаций должна основываться на соблюдении прав их членов и на демократическом порядке формирования их органов (п. 4 ст. 267 «Структура администрации») [4].

Процессуальная сторона административной деятельности регулируется особым законом, который должен обеспечить рациональное использование средств службами и участие граждан в подготовке решений или резолюций, которые их касаются (п. 5 ст. 267 «Структура администрации») [4].

Частные организации, которые осуществляют публичные полномочия, могут подлежать, согласно закону, административной проверке (п. 6 ст. 267 «Структура администрации») [4].

Граждане имеют право получать информацию от администрации всегда, когда они этого потребуют, о ходе процессов, в которых они непосредственно заинтересованы, а также об окончательных решениях, принятых по их вопросам (п. 1 ст. 268 «Права и гарантии управляемых»). Граждане имеют также право на доступ к административным реестрам и архивам, без нарушения положений закона, относящихся к внешней и внутренней безопасности, уголовному расследованию и частной жизни людей (п. 2 ст. 268 «Права и гарантии управляемых»). Для выполнения этих положений закон закрепляет максимальный срок ответа со стороны администрации (п. 6 ст. 268 «Права и гарантии управляемых») [4].

Административные акты подлежат доведению до сведения заинтересованных лиц в форме, предусмотренной законом, и нуждаются в ясно выраженном обосновании, когда затрагивают охраняемые законом интересы или права граждан (п. 3 ст. 268 «Права и гарантии управляемых») [4].

Управляемым гарантируется эффективная судебная защита их прав или интересов, охраняемых законом, в том числе, в частности, признание этих прав или интересов, оспаривание в судебном порядке любых незаконных административных актов, независимо от их формы, которые нарушают охраняемые законом интересы или права, насаждение практики совершения должных, с точки зрения законности, административных актов и принятие адекватных превентивных мер (п. 4 ст. 268 «Права и гарантии управляемых») [4].

Граждане в равной степени имеют право оспаривать административные нормы внешнего действия, нарушающие охраняемые законом интересы или права (п. 5 ст. 268 «Права и гарантии управляемых») [4].

При исполнении своих функций работники публичной администрации и иные должностные лица государства и других публичных учреждений находятся исключительно на службе государственных интересов, как это и определено, согласно закону, компетентными органами администрации (п. 1 ст. 269 «Режим государственной службы») [4].

Работники публичной администрации и иные должностные лица государства и других публичных учреждений не могут быть ущемлены в правах или извлекать выгоду вследствие осуществления каких-либо политических прав, предусмотренных Конституцией, в частности, вследствие партийной принадлежности (п. 2 ст. 269 «Режим государственной службы») [4].

В ходе дисциплинарного производства обвиняемому гарантируются слушание дела в суде и право на защиту (п. 3 ст. 269 «Режим государственной службы») [4].

Не допускается одновременно занятие нескольких государственных постов и должностей, за исключением случаев, специально разрешенных законом (п. 4 ст. 269 «Режим государственной службы»). Закон устанавливает несовместимость занятия государственных должностей и постов с другими видами деятельности (п. 5 ст. 269 «Режим государственной службы») [4].

Государственные служащие и представители государства и других публичных учреждений при исполнении своих функций несут гражданскую, уголовную и дисциплинарную ответственность за свои действия или бездействие, которые привели к нарушению прав или интересов граждан, охраняемых законом. При этом начало производства по делу или процессуальные действия на любой стадии не зависят от разрешения вышестоящих органов или должностных лиц (п. 1 ст. 271 «Ответственность государственных служащих и представителей») [4].

Не допускается привлечение к ответственности государственного служащего или представителя, который действует согласно приказам или инструкциям, исходящим от законных вышестоящих инстанций, по вопросам службы, если до их исполнения он будет протестовать или требовать их передачи или подтверждения в письменном виде (п. 2 ст. 271 «Ответственность государственных служащих и представителей») [4].

Долг подчинения может быть нарушен в любом случае, когда исполнение приказов или инструкций ведет к совершению преступления (п. 3 ст. 271 «Ответственность государственных служащих и представителей») [4].

6. Итак, мы рассмотрели интересующие нас положения конституций стран Южной Европы. Наиболее подробно деятельность государственной администрации регламентируется Конституцией Португалии 1976 г. Перечислим те положения конституций стран Южной Европы относительно деятельности государственной администрации, которые на наш взгляд представляют особый интерес. Эти положения следующие:

– государственные служащие являются исполнителями воли государства и служат народу, сохраняя верность Конституции и преданность Родине (п. 1 ст. 103 Конституции Греции 1975 г.) [1];

– для предания суду государственных служащих не требуется никакого предварительного разрешения (п. 3 ст. 104 Конституции Греции 1975 г.) [1];

– органы публичного управления беспристрастно служат общим интересам и действуют в соответствии с принципами эффективности, соподчиненности, децентрализации, деконцентрации и координации при полном подчинении закону и праву (ст. 103 Конституции Испании 1978 г.) [3];

– суды осуществляют контроль за реализацией регламентарной власти, за законностью действий администрации, а также за подчинением ее деятельности оправдывающим ее целям (п. 1 ст. 106 Конституции Испании 1978 г.) [3];

– частные лица во всех случаях имеют право в рамках закона на возмещение ущерба, причиненного их имуществу или правам, когда этот ущерб является следствием деятельности публичных служб, за исключением форс-мажорных обстоятельств (п. 2 ст. 106 Конституции Испании 1978 г.) [3];

– государственные учреждения организуются согласно положениям закона так, чтобы обеспечить правильность работы и беспристрастность администрации. Должности государственной администрации замещаются по конкурсу, кроме установленных законом случаев (ст. 97 Конституции Италии 1947 г.) [2];

– публичная администрация имеет целью служить общественным интересам, с уважением относиться к охраняемым законом правам и интересам граждан. Административные органы и должностные лица подчиняются Конституции и закону и должны действовать при исполнении своих функций с соблюдением принципов равенства, пропорциональности, справедливости, беспристрастности и законопослушности (ст. 266 «Основополагающие принципы» Конституции Португалии 1976 г.) [4];

– публичная администрация строится таким образом, чтобы избежать бюрократизации, приблизить службы к населению и обеспечить участие заинтересованных лиц в эффективном управлении, в частности, при посредстве общественных ассоциаций, организаций жильцов и иных форм демократического представительства (п. 1 ст. 267 «Структура администрации» Конституции Португалии 1976 г.) [4];

– граждане имеют право получать информацию от администрации всегда, когда они этого потребуют, о ходе процессов, в которых они непосредственно заинтересованы, а также об окончательных решениях, принятых по их вопросам (п. 1 ст. 268 «Права и гарантии управляемых» Конституции Португалии 1976 г.) [4];

– административные акты подлежат доведению до сведения заинтересованных лиц в форме, предусмотренной законом, и нуждаются в ясно выраженном обосновании, когда затрагивают охраняемые законом интересы или права граждан (п. 3 ст. 268 «Права и гарантии управляемых» Конституции Португалии 1976 г.) [4];

– долг подчинения может быть нарушен в любом случае, когда исполнение приказов или инструкций ведет к совершению преступления (п. 3 ст. 271 «Ответственность государственных служащих и представителей» Конституции Португалии 1976 г.) [4].

Данные положения могут послужить основой для подготовки соответствующих изменений в текст российской Конституции. Учитывая важность той роли, которую играет государственная администрация и в нашей стране, ее деятельность должна быть подробно урегулирована на конституционном уровне.

Литература:

1. Конституция Греции (Греческой Республики) от 11 июня 1975 г. // Конституции государств Европы. — М.: Норма, 2001. URL: http://www.constitution.garant.ru (дата обращения: 01. 02. 2010).
2. Конституция Италии // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Сост. проф. В. В. Маклаков. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Волтерс Клувер, 2003. URL: http://www.constitution.garant.ru (дата обращения: 01. 02. 2010).
3. Конституция Королевства Испании от 27 декабря 1978 г. // Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 2000. URL: http://www.constitution.garant.ru (дата обращения: 01. 02. 2010).
4. Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. // Конституции государств Европы. — М.: Норма, 2001. URL: http://www.constitution.garant.ru (дата обращения: 01. 02. 2010).