Преференции как форма проявления правовых стимулов

В статье рассматриваются некоторые историко-правовые и теоретические аспекты института правовых преференций, как одной из форм проявления правовых стимулов.

Ключевые слова: государственная политика, правовой стимул, правовые преимущества, преференции.

 

Среди существующего и наиболее часто применяемого набора правостимулирующих средств обособленное место занимают правовые преимущества, в числе которых следует назвать преференции и гранты.

Критерием их объединения в названную группу, при всех прочих существующих различиях, является признак избирательности предоставления, которое осуществляется с соблюдением специальной законодательно установленной процедуры. Они не распространяются на обширный круг участников общественных отношений, а только на тех, кто соответствует определенным, законодательно установленным критериям, то есть по субъекту воздействия они ограничены в сфере применения. Следовательно, их стимулирующая роль носит сугубо адресный характер.

И те, и другие существуют в российском праве относительно недавно.

Преференциив Российском праве существуют в форме государственных и муниципальных.

Термин «государственные или муниципальные преференции» появился в 2009 году одновременно с принятием Федерального закона от 17.07.2009 № 164-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Существовавший до этого термин «государственная или муниципальная помощь» был таким образом заменен, поскольку, по мнению разработчиков закона и правоприменителей, не отражал все особенности предоставления хозяйствующему субъекту преимущества, влияющего на конкуренцию на соответствующем товарном рынке [1].

Современный экономический словарь определяет преференции (от лат. Praeferentis — предпочтение) как преимущества, льготы, предоставляемые отдельным государствам, предприятиям, организациям для поддержки определенных видов деятельности; осуществляются в форме снижения налогов, скидок с таможенных пошлин, освобождения от платежей, предоставления выгодных кредитов. Преференции предоставляются государством и носят адресный характер [16].

Практически аналогичные определения дают другие современные экономические и юридические словари и энциклопедии [3,4,12,13,14,15].

Определение, содержащееся в п.20 ст.4 Федерального закона «О защите конкуренции» звучит следующим образом: «государственные или муниципальные преференции — это предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий» [17].

Исходя только из одного определения невозможно разобраться в сути данного правового явления, его стимулирующей роли и отличии от других форм проявления правовых стимулов.

Выяснение данных вопросов, с нашей точки зрения, необходимо не столько для определения «чистоты» понятийного аппарата, сколько для правильного правоприменения, поскольку преференции имеют свои специфические особенности, игнорирование которых, в отличие от других правовых стимулов, может повлечь применение мер ответственности.

Предоставление отдельным хозяйствующим субъектам преимуществ на товарном рынке является составляющей частью их государственной поддержки.

Целью государственной поддержки в данном случае является стимулирование хозяйствующих субъектов к рациональному хозяйствованию в объективном смысле, включая реализацию всех его составляющих (производственной, инновационной, экологической и социальной) [19].

Как справедливо отмечается в юридической литературе, в современных условиях метод правового стимулирования является наиболее действенным, в связи с чем такие правовые механизмы как преференции стали приобретать особое значение. В данном случае законодатель создает режим благоприятствования для осуществления инициативной деятельности субъектов, повышая уровень их позитивной активности [9].

Государство путем оптимального предоставления преференций может побуждать субъекты осуществлять те варианты развития их деятельности, которые удовлетворяют общественным потребностям, а также создавать механизм ограничения и контроля [9].

Ввиду чего предоставление преференций взаимовыгодно как для государства, так и для хозяйствующих субъектов, которым создается режим благоприятствования.

Согласно ч.1 ст.19 ФЗ «О защите конкуренции» государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены исключительно в целях:

1)        обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

2)        развития образования и науки;

3)        проведения научных исследований;

4)        защиты окружающей среды;

5)        сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

6)        развития культуры, искусства и сохранение культурных ценностей;

7)        развития физической культуры и спорта;

8)        обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;

9)        производства сельскохозяйственной продукции;

10)    социального обеспечения населения;

11)    охраны труда;

12)    охраны здоровья граждан;

13)    поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

13.1) поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;

14)    определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации [17].

Таким образом, цели, на которые предоставляются государственные/ муниципальные преференции можно подразделить на экономические, социальные, культурные.

К. С. Коровина полагает, что предоставление преимущества хозяйствующим субъектам товарного рынка может быть квалифицировано в качестве государственной или муниципальной преференции при наличии следующих признаков:

1)        предоставляется органами власти;

2)        предоставляется хозяйствующим субъектам товарного рынка (коммерческие организации, некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую им доход, индивидуальные предприниматели, иные физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющие профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации или лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации);

3)        дает преимущества хозяйствующим субъектам товарного рынка;

4)        влияет на условия конкуренции;

5)        использует государственные ресурсы;

6)        предоставляется в таком виде, по которому государственные или муниципальные преференции можно классифицировать по объекту предоставления:

6.1) государственного или муниципального имущества,

6.2) иных объектов гражданских прав (в том числе деньги и ценные бумаги),

6.3) имущественных льгот (в том числе льготы по арендной плате),

6.4) государственных или муниципальных гарантий (в том числе предоставляемых по концессионным соглашениям);

7)        предоставляется на избирательной основе;

8)        предоставляется с согласия антимонопольного органа, за исключением случаев, указанных в ч. 3 ст. 19 Федерального закона «О защите конкуренции» [8].

Для отграничения преференций от иных мер поддержки, предоставляемых государством, законодатель определил перечень мер, не являющихся государственной или муниципальной преференцией, указав его в п.4 ст.19 Федерального закона «О защите конкуренции», согласно которому не является государственной или муниципальной преференцией:

1)        предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, организованных в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также по результатам иных процедур, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных или муниципальных нужд;

2)        передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;

3)        закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

4)        предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании федерального закона или вступившего в законную силу решения суда;

5)        предоставление имущества или иных объектов гражданских прав в равной мере каждому участнику товарного рынка [17].

Особенность государственных / муниципальных преференций заключается в предоставлении преимуществ, прежде всего имущественного характера. Причем действия государственного или муниципального органа, принимающего соответствующее решение, в любом случае не могут и не должны быть произвольными, они ограничены требованиями антимонопольного законодательства.

Вследствие этого, по нашему мнению, можно выделить следующие основные условия предоставления преференций:

-          их предоставление не должно нарушать конкуренцию среди участников товарного рынка, ввиду чего необходимо предварительное письменное согласие антимонопольного органа;

-          они предоставляются на основании актов государственных органов в прядке, определенном антимонопольным законодательством;

-          предоставляются исключительно для предусмотренных законом целей;

-          могут быть предоставлены только для целей осуществления деятельности, являющейся основной для хозяйствующего субъекта;

-          предоставляются в виде передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав или путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий в порядке, установленном законодательством о защите конкуренции.

В случаях выявления нарушений порядка предоставления преференций или несоответствия их заявленным целям законом предусмотрены последствия в виде предписания антимонопольного органа о принятии мер к возврату переданного имущества и денежных средств, иных объектов гражданских прав (ст.21 ФЗ «О защите конкуренции»), а также привлечения к административной ответственности (ст. ст.14.9, 14.32, 19.5, 19.8 КоАП РФ).

В юридической литературе преференции рассматриваются, в том числе, как разновидность правовых льгот, как элемент льготной политики государства, из чего следуют выводы о том, что создавая благоприятные условия для удовлетворения интересов и потребностей субъектов, преференции тем самым побуждают, заинтересовывают их в занятии отдельными видами деятельности, в следовании отдельной модели поведения, которое является с точки зрения государства общественно полезным, формируя тем самым у них положительную социально полезную правовую мотивацию [9].

Некоторые авторы проводят «наложение» понятия «преференция» на сферу государственной поддержки работников с семейными обязанностями.

Согласно Конвенции Международной организации труда от 23.07.1981 г. № 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями» под семейными обязанностями подразумеваются обязанности в отношении находящихся на иждивении детей и других ближайших родственников — членов семьи, которые действительно нуждаются в уходе и помощи [7].

Так, И. В. Лаврентьева, Ю. Н. Шаповалова используют понятие «преференции» применительно к вопросу о реализации социально-экономических услуг и преференций работникам с семейными обязанностями, которые, по их мнению, должны быть реализованы в виде репродуктивно-ориентированной политики. Под такой политикой авторы понимают совокупность специфических монетарных и немонетарных видов действий и отношений между семьей, бизнес-сообществом и государством, заключающихся в разработке и реализации программ социально-экономических услуг и преференций работникам с семейными обязанностями, направленных на достижение заведомо заданного результата [10].

Проанализировав опыт центральной и восточной Европы, данные авторы выделили ряд особенностей, представляющих, с их точки зрения, интерес для повышения эффективной государственной помощи и поддержки репродукционного процесса в современной России:

-          прямые денежные выплаты (ежемесячные пособия на детей в виде надбавки к заработной плате);

-          распространение социальной помощи на детей и подростков до достижения ими трудоспособного возраста (при заимствовании опыта других стран — до окончания высшего профессионального образования и социализации);

-          поощрение появления семей с двумя и тремя детьми путем назначения им более высоких пособий;

-          дифференциация продолжительности отпусков по беременности и родам в зависимости от общего числа детей в семье [10].

Другие авторы рассматривают преференции в качестве преимуществ и льгот законодательно установленных государством для резидентов особых экономических зон.

Согласно ст.2 ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» особая экономическая зона — определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим предпринимательской деятельности [18].

Так, А. В. Клепиков, Ю. В. Трифонов, Ю. А. Сидоренко выстраивают следующую систему льгот и преференций для инвесторов, вкладывающих деньги в развитие особых экономических зон:

1)        особый административный режим (минимизация бюрократических барьеров, один регулирующий орган — Агентство по управлению особой экономической зоны, принцип «одного окна»);

2)        особый налоговый режим (комплекс налоговых льгот);

3)        особый таможенный режим (режим особой экономической зоны);

4)        право аренды земельного участка на территории особой экономической зоны для резидентов с правом последующего выкупа земли в собственность;

5)        правовые гарантии защиты прав инвесторов (неизменность предоставляемых законодательством льгот, судебный порядок разрешения споров и т. д.) [6].

Также в юридической науке высказываются мнения об исключительно субъектной направленности преференций, например для поддержки малого предпринимательства.

Так, Е. Ф. Гуцелюк, полагает, что в качестве элемента системы поддержки малого бизнеса может быть использован механизм преференций как элемента консультационно-методической поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд. Использование преференций при размещении госзаказа означает предоставление некоторым группам субъектов хозяйственных отношений преимущественных (но не исключительных) прав его получения. Особые способы предоставления преференций здесь следующие:

-          отечественным (региональным поставщикам);

-          отечественным (местным) производителям;

-          субъектам малого предпринимательства

По мнению автора, предоставление преференций субъектам малого предпринимательства может быть реализовано в следующих направлениях:

-          предприятиям, которые в соответствии с действующим законодательством относятся к малому предпринимательству;

-          предприятиям и организациям, поставляющим продукцию производства малых предприятий [5].

На наш взгляд, все вышеописанное, безусловно, можно отнести к мерам государственной поддержки и проявлению стимулирующей роли правовых льгот и гарантий.

Однако представляется, что смешение или отождествление льгот и гарантий с преференциями является, по меньшей мере, неправильным.

Преференции имеют достаточно сложный механизм проявления, они носят сугубо индивидуальный характер. Действительно, преференции могут предоставляться в форме имущественных льгот, а также государственных или муниципальных гарантий (п.20 ст.4 ФЗ «О защите конкуренции»), но льготой или гарантией сами по себе не являются.

Представляется, что наиболее показательным является пример соотношения льгот и преференций в налоговом законодательстве.

Льготами по налогам и сборам в соответствии с ч.1 ст.56 Налогового кодекса РФ признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор или уплачивать их в меньшем размере.

Согласно Разъяснению Федеральной Антимонопольной службы «О предоставлении преференций в виде налоговых льгот» нормы законодательства о налогах и сборах не могут носить индивидуального характер. В случае, если налоговые льготы будут носить индивидуальный характер и предоставляться отдельным хозяйствующим субъектам, данные льготы будут являться государственной или муниципальной преференцией согласно пункту 20 ст.4 Федерального закона «О защите конкуренции» [11].

Налоговая преференция — это предоставление государством преимуществ отдельным категориям налогоплательщиков в виде снижения сумм налоговых обязательств, носящие обязательный характер, на условиях встречных обязательств со стороны налогоплательщика. Приостановить или не применять узаконенные преференции, в отличие от налоговых льгот, налогоплательщик не вправе. За неприменение и неправильное применение преференций предусмотрены штрафы, неприменение льгот не влечет наложение штрафов [2].

На наш взгляд, исходя из этого закономерно следует вывод о том, что поскольку понятие, цели, сфера применения и порядок предоставления преференций достаточно четко обозначены в антимонопольном законодательстве, то разграничивать преференции от других правостимулирующих средств следует именно по данному критерию.

Таким образом, правовые преимущества, не охватываемые регулированием антимонопольного законодательства, следует относить к правовым льготам и гарантиям.

Кроме того, по нашему мнению, следует отличать преференции, предоставляемые в форме льгот и государственных или муниципальных гарантий и собственно правовые льготы и гарантии, которые будут соотноситься как частное к общему.

На наш взгляд использование предложенного нами разграничения понятийного аппарата позволит избежать путаницы в толковании и применении соответствующих правовых норм не только со стороны потенциальных получателей преференций, но и со стороны государственных и муниципальных органов. Это в свою очередь будет способствовать правильному применению закона и позволит в ряде случаев избежать негативных последствий в виде санкций, связанных с неправильным предоставлением и использованием преференций.

В современной правовой действительности отношение к институту преференций достаточно неоднозначно. Оценка их места и роли в правовом регулировании общественных отношений и их правостимулирующей функции в основном негативная и сводится к предложениям о сужении объема применения вплоть до полного отказа от их существования в праве, ввиду того, что они приводят к коррупции и другим негативным последствиям, не соответствуют принципам справедливости.

В юридической литературе отмечается, что отсутствие гибкой и целенаправленной государственной политики в сфере установления и реализации преференций является на сегодняшний день одной из основных проблем. Действующая сегодня система преференций не позволяет справедливо перераспределять ресурсы в пользу наиболее нуждающихся в помощи субъектов. Преференции предоставляются чаще всего по категориальному принципу, независимо от материального положения потребностей их получателей [9].

В целом же, на наш взгляд правовые преференции, исходя из того смысла и целей, которые закладывает законодатель, имеют право на существование в современном Российском праве, как мера государственной поддержки, стимулирующая хозяйствующих субъектов на достижение ожидаемого результата, выгодного государства и благоприятного для самих субъектов экономической и предпринимательской деятельности.

Виду чего следует согласиться с мнением М. С. Красевич, которая полагает, что преобразования в данной сфере не должны быть хаотичными, ожидаемый эффект от предоставления преференций может быть получен только благодаря взаимодействию контролирующих органов на всем протяжении процедуры предоставления преференции — от правомерности ее предоставления до различных форм контроля за обоснованностью ее использования [9].

 

Литература:

 

1.      Антимонопольное (конкурентное) право / Учебник Писенко К. А., Бадмаев Б. Г., Казарян К. В. // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2014.

2.      Баландина А. С. Анализ теоретических аспектов налоговых льгот и налоговых преференций // Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2011. № 4. С.105–110.

3.      Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. — М.: Книжный мир, 2002. — С. 492.

4.      Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.:ИНФРА-М, 2000. — С. 483.

5.      Гуцелюк Е. Ф. Стимулирование совокупного спроса на продукцию субъектов малого бизнеса как форма их поддержки в условиях кризиса // Journal of Economic Regulation — Вопросы регулирования экономики. 2010. Т. 1. № 1.

6.      Клепиков А. В., Трифонов Ю. В., Сидоренко Ю. А. Проблемы организации и инвестирования особых экономических зон // Вестник ННГУ. 2010. № 4. С.209–213.

7.      Конвенция № 156 Международной организации труда «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями» (принята в г. Женеве 23.06.1981 на 67-ой сессии Генеральной конференции МОТ) // Информационно-правовая система Консультант плюс версия проф.

8.      Коровина К. С. Государственные или муниципальные преференции: понятие и проблемы предоставления // Конкурентное право. — М.: Юрист, 2014, № 3. — С. 27–31.

9.      Красевич М. С. Содержание преференций и их влияние на формирование правосознания // Пробелы в российском законодательстве. — М.: Медиа-ВАК, 2012, № 5. — С. 121–125.

10.  Лаврентьева И. В., Шаповалова Ю. Н. Реализация социально-экономических услуг и преференций работникам с семейными обязанностями // Вестник ЮУрГУ. Серия: Экономика и менеджмен. 2012. № 9 (268). С.135.

11.  Разъяснение ФАС России «О предоставлении преференции в виде налоговых льгот» // Информационно-правовая система Консультант плюс версия проф.

12.  Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: http:// www.consultant.ru/. М.: ИНФРА-М, 2006. (дата обращения 10.04.2015).

13.  Российская юридическая энциклопедия. — М.: Издательский Дом ИНФРА-М. 1999. — С. 800.

14.  Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. — М.: 1998. — С. 358.

15.  Толковый словарь русского языка. Том I. Под редакцией Д. Н. Ушакова. — М.: ООО «Издательство Астрель», ООО «Издательство АСТ», 2000. — 848 с.

16.  Тютюрюков Н. Н., Тернопольская Г. Б., Тютюрюков В. Н. Налоговые льготы и преференции: цель — одна, а механизм — разный // Налоговая политика и практика. 2009. № 10 (82).

17.  Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (с изм. и доп. от 30.01.2014). // Информационно-правовая система Консультант плюс версия проф.

18.  Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // Информационно-правовая система Консультант плюс версия проф.

19.  Шишкин С. И. Государственная поддержка предпринимательской деятельности как специфическая форма государственного регулирования экономики // Предпринимательское право. — М.: Юрист, 2011, № 4. — С. 29–32.