Конституционное право и конституционное законодательство в системе права и законодательства современного государства: Общий обзор. Вопросы теории. (На примере Российской Федерации и Республики Казахстан)

Конституционное право, будучи частью единой системы права, в свою очередь само является сложной системой. Система отрасли выражается в ее внутреннем строении, обусловленном теми связями, которые существуют между ее нормами и определяют основы дифференциации данных норм и их интеграции в правовые образования (институты), обладающие признаками элемента системы, а также структуру этих институтов. Далее Е. И. Козлова отмечает, что роль конституционного права как ведущей отрасли права обусловлена и тем, что именно его нормами регулируется сам процесс создания права. Они определяют виды правовых актов, органов, их издающих, соотношение их юридической силы [1. с. 19].

Следовательно, роль системы права, несущей в себе соответствующий поток информации, в равной степени нельзя недооценивать и нельзя преувеличивать. «Правильное построение системы права, — указывает А. Ф. Щебанов, — помогает законодателю кодифицировать его и заполнять их, заменять устаревшие нормы, добиваться того, чтобы право отвечало современным потребностям общественной жизни». Система права — понятие структурно — институциональное, оно раскрывает взаимосвязь, соотношение и строение отраслей права, что определяется объективными и субъективными факторами [2. с. 146].

Так, закономерности системных взаимоотношений в законодательстве Российской Федерации (далее — РФ) проявляются и на уровне субъектов РФ. Вместе с тем имеются и существенные различия, как в элементном составе, так и в характере взаимосвязей, складывающихся в системе законодательства конкретного субъекта РФ. Традиционный для самостоятельной отрасли законодательства подход рассмотрения системы отрасли, включает три основные структуры: горизонтальная, иерархическая (вертикальная) и федеративная (для тех отраслей, в формировании которых участвуют и федеральные и региональные законодательные органы) структуры.

Рассматривая систему конституционного законодательства РФ можно выделить все указанные структуры, что нельзя сказать и системе конституционного законодательства Республики Казахстан (далее — РК). Однако, при изучении структурных взаимоотношений в конституционном законодательстве субъекта Федерации (являющегося частью, элементом системы конституционного законодательства РФ) указанные структурные строения применимы лишь отчасти. В этой связи, нельзя не отметить, что федеративной структуре конституционного права РФ присуща сложная, плюралистичная (в известных пределах) природа, выражающаяся в одновременном сочетании органичных и суммативных начал в организации системы норм в зависимости от уровня власти. Характеризуя систему права в федеративном государстве, мы неизбежно сталкиваемся с проблемой наличия 85 по числу субъектов (по состоянию на 01.03.2014 г. в РФ было 83 субъектов, в настоящее время с учетом Республики Крым и г. Севастополь в РФ 85 субъектов. Курсив Т. Ж.), относительно самостоятельных правовых комплексов, совокупность которых, хотя и характеризуется общностью основных принципов регулирования, установленных федеральным законодательством, но в силу своей территориальной обособленности, не могут полноценно взаимодействовать друг с другом.

Это объясняется, по крайней мере, двумя обстоятельствами. Во-первых, тем, что имеет место индивидуализация нормативного содержания некоторых отраслей права, в том числе и конституционного права, с точки зрения отдельно взятого субъекта РФ, посредством установления целого ряда индивидуальных конституционных характеристик в конституционном законодательстве субъекта РФ. Основным назначением конституционного (уставного) законодательства субъекта РФ заключается в том, что оно, по мнению автора, «облачает» территориальный коллектив в правовую форму субъекта Федерации, переводя его из абстрактной конституционной модели в реальное явление путем идентификации конкретного субъекта Федерации. Это же обстоятельство характеризует конституционное законодательство конкретного субъекта Федерации как относительно автономный элемент в системе конституционного законодательства России [3. 185 с.]. Во-вторых, это свидетельствует о недостаточно высоком уровне организованности вертикальной структуры конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ и является препятствующим фактором для его успешного развития, которые также непосредственно отражаются на структуру конституционного законодательства РФ. К примеру, согласно ст. ст. 4; 25 Конституции Республики Татарстан вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и ее субъектов Республика Татарстан осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Республики Татарстан, изданным по предметам ведения Республики Татарстан, действует нормативный правовой акт Республики Татарстан. Договор РФ и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан» — составная часть правовой системы РФ и Республики Татарстан». Также согласно ст. ст. 1; 5 договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан осуществляется Конституцией РФ, Конституцией Республики Татарстан и вышеназванным Договором [4].

В отличие от системы права в системе законодательства основным элементом является нормативный акт, в связи с чем, систематизация законодательства проводится исходя из содержания нормативного акта и его назначения. Традиционным для конституционного законодательства РФ является деление его на подотрасли и институты.

Так, в теории конституционного права выделяют от восьми до шестнадцати под-отраслей конституционного законодательства, некоторые из них подвергаются разделению на институты [5. с. 7]. К числу названных подотраслей Российского конституционного законодательства, в частности, относятся:

-       комплексная правовая характеристика российского государства (основы конституционного строя),

-       законодательство об основах правового положения человека и гражданина (включающее, например, институт конституционных обязанностей человека и гражданина),

-       о федеративном устройстве,

-       об организации и функционировании органов государственной власти (включающее, например, институт парламентского права),

-       об основах местного самоуправления.

Подотрасли законодательства типичны для крупных, сложных отраслей законодательства, к каковым можно отнести конституционное законодательство. По мнению И. Ф. Казьмина и С. В. Полениной подотрасли законодательства характеризуются двойственной природой: с одной стороны, они обладают всеми основными признаками отрасли законодательства (подотрасли законодательства вполне сопоставимы с отраслями и по своему объему и значению; весьма велика степень их автономности в системе отрасли; к этому добавляется, хотя и производный от указанных признаков, но тоже весьма важный момент — кодифицированность некоторых из таких образований, что способствует большей их консолидации, более тесной их взаимосвязи, большей отграниченности от остальной массы законодательства), а с другой — сохраняют системные связи и со своей отраслью.

Особый интерес представляет точка зрения указанных авторов на такой структурный элемент отрасли законодательства как институт законодательства, так как основным, обязательным элементом внутриотраслевой системы служит институт. «Отрасль законодательства и ее подотрасли всегда делятся на соответствующие институты. В то же время, на все нормы данной отрасли обязательно должны входить в отрасль (подотрасль) непосредственно. Однако, подавляющее большинство норм отрасли распределяются по соответствующим институтам», то есть здесь речь идет о наличии комплексных институтов в структуре отрасли законодательства. «На наш взгляд, — пишут И. Ф. Казьмин и С. В. Поленина, — комплексный (разноотраслевой) институт — категория отрасли законодательства, а не отрасли права. И здесь его наличие представляется бесспорным. При этом степень комплексности данной отрасли законодательства. Из этих утверждений следует вывод о том, что «первичным элементом института, его основным строительным материалом следует считать норму (нормативное правописание). Акт не является таковым: в одном и том же крупном акте (например, в основах и кодексах) очень часто содержится сразу несколько институтов» [6. с. 67].

При описании системы конституционного законодательства в этой же коллективной работе нет четкого выделения подотраслей и институтов. Однако, несмотря на прямое указание о несовпадении системы законодательства и системы права, указанные авторы рассматривают законодательство как совокупность норм, то есть отождествляется понятий «право» и «законодательство». Очевидное демонстрацией такой позиции является их представления об институтах законодательства как о совокупности норм (правовых предписаний), что не вполне согласуется с общепризнанным мнением о системе законодательства, как о системе нормативных актов.

Так как система законодательство имеет не одну, а несколько структур, в зависимости от характера структурирования, «угла зрения» на эти связи, и обусловлено это сложным, комплексным, социальным характером любых правовых явлений и законодательства в частности.

По этому поводу имеются разные мнения, так Д. А. Керимов пишет, что «в многочисленных переплетениях явлений правовой действительности обнаруживается богатое разнообразие структур… Все эти многочисленные правовые структуры находятся между собой в разнообразных сочетаниях, отношениях, координации и субординации, образуя тем самым (подобно системным образованиям) целостные многоструктурные правовые образования различных уровней, сложный комплекс структур правового целого» [7. с. 313].

В отношении законодательства это утверждение реализуется через выделение различного рода инвариантных «срезов» структур. В частности, профессор И. Н. Сенякин отмечает, что система законодательства — не просто совокупность нормативных правовых актов, «…а их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоординированности ее структурных компонентов» [8. с. 419], тем самым, выделяя основания для формирования вертикального и горизонтальной структур законодательства. А. В. Мицкевич пишет, что в современной литературе структура права и законодательства раскрывается не только в отраслевом (горизонтальном) аспекте. Выделяются так же «вертикальный» аспект рассмотрения законодательства «…то есть соотношения законов с подзаконными нормативными актами, а также иерархия последних между собой в зависимости от их юридической силы». Сюда же (к вертикальной структуре) он относит «…изучение системы, дифференциации и взаимодействия федерального законодательства с законами и иными нормативными правовыми актами органов субъектов Федерации» [9. с. 330].

С. В. Поленина выделяет иерархическую, федеративную и отраслевую структуру законодательства. Иерархическая (вертикальная) структура законодательства это структура нормативных актов органов государства, которая обусловлена в первую очередь закрепленной в Основном законе государства структурой государственных органов. Существуют различия в правовой силе актов, издаваемых одним и тем же органом, в зависимости от формальной организованности тех или иных актов. Это позволяет говорить о многоуровневом характере иерархической структуры законодательства, которую можно рассматривать как структурную цепь, состоящую из ряда частей (звеньев) более или менее выраженного иерархического строения, находящихся в определенной зависимости друг от друга [10. с. 40].

В научной литературе отмечается, что в нынешнем состоянии иерархическая структура российского законодательства, состоит из следующих срезов:

1)     Конституция РФ, включая инкорпорированные в нее поправки;

2)     Федеральные конституционные законы;

3)     Федеральные законы;

4)     Подзаконные нормативные правовые акты [11. с. 357].

Дополняя конструкцию С. В. Полениной, следует отметить, что помимо структуры государственных органов, фактором, существенно влияющим на иерархическую структуру российского законодательства, является установленный Конституцией принцип распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Иерархическая структура российского законодательства значительно усложнилась, так как в зависимости от предметов ведения установленных Конституцией иерархия законодательства может выглядеть по-разному. По вопросам исключительного ведения РФ иерархическая структура законодательства будет выглядеть так, как указывает С. В. Поленина. По вопросам совместного ведения иерархическая структура уже будет включать в себя и нормативные акты субъектов Федерации.

В предыдущем случае, законодательство субъектов Федерации не входило в представленную структуру, поскольку по предметам исключительного ведения РФ правотворческую деятельность вправе осуществлять только органы государственной власти РФ. В этом же случае, применительно к предметам совместного ведения, предлагается следующая иерархическая структура законодательства:

1)     Конституция РФ, включая инкорпорированные в нее поправки;

2)     Федеральные конституционные законы;

3)     Федеральные законы;

4)     Конституции (уставы) субъектов Федерации;

5)     Законы субъектов Федерации.

Иная схема структурной компоновки законодательства будет в случае с исключительными предметами ведения субъектов Федерации, в этом случае Конституцией приоритет отдается законодательству субъектов, при условии их соответствия федеральной Конституции. В данном случае, соответствующая предмету ведения иерархическая структура российского законодательства имеет следующую конструкцию:

1)     Конституция РФ, включая инкорпорированные в нее поправки;

2)     Федеральные конституционные законы;

3)     Конституции (уставы) субъектов Федерации;

4)     Законы субъектов Федерации;

5)     Федеральные законы.

К основным факторам, влияющим на иерархическую структуру законодательства, следует отнести, помимо установленной Конституцией РФ структуры государственных органов и заложенную в самой Конституции иерархию нормативных актов РФ (в частности, учреждение федеральных конституционных законов, прямое указание Конституции на необходимость соответствия одних актов другими), так же и конституционный принцип разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, а точнее порождаемый им приоритет законов одного уровня над законами другого уровня.

Федерация представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образовании, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью, где ее субъекты наделяются в пределах установленной для них компетенции правом издания законодательных актов, которые действуют только на ее территории и должны соответствовать федеральному законодательству, а принцип приоритета является всеобщим для всех без исключения федераций.

Таким образом, наличие федеративной структуры в системе законодательства является отличительной особенностью федеративного государства. Соотношение федеральных правовых актов и правовых актов субъектов Федерации оказывает огромное влияние на состояние всей системы законодательства. Исследование федеративной структуры законодательства предполагает выяснение характера связей федеральными и региональными правовыми актами, их места в системе конституционного законодательства.

По мнению Аничкина Е. С., наличие несоответствий норм конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ нормам федерального конституционного законодательства предопределяет необходимость обеспечения однородности конституционного законодательства по вертикали. Для достижения данной цели необходимо осуществить определенные организационно — правовые меры, направленные как на предупреждение возникновения несоответствий, так и на их устранение [12. 233 с.].

Также наиболее острой проблемой федеративного устройства России является проблема равноправия субъектов РФ. Принцип равноправия субъектов РФ, закрепляемый в ст. 5 Конституции РФ (глава 1), относится к основам конституционного строя, которые являются определяющими в отношении всех конституционных норм, содержащихся в иных главах Конституции РФ. Именно этот принцип должен определять стратегию развития законодательства о субъектах РФ, государственную политику в области федеративных отношений [13. 242 с.].

Актуальность вопроса заключается еще в том, что вопрос о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами до сих пор не решен до конца, что нельзя сказать о РК, составные части которого государственным суверенитетом не обладают, не имеют своих законодательных органов и других атрибутов государственности.

Мы уже обращали внимание на то обстоятельство, что и сегодня нередко категория «законодательство» фактически рассматривается как тождественное категории «право». В этой связи, Т. Д. Зражевская отмечает, что разграничение между категориями «право» и «законодательство», как правило, отсутствует в научных исследованиях по конституционному праву: категории «конституционное право» и «конституционное законодательство» используются как синонимы [14. с. 69]. Второе, что необходимо отметить — это характерная для советского периода абсолютизация структуры Конституции как основы системы конституционного законодательства. Несомненно, Конституция как ядро законодательства, да и всей правовой системы, оказывает непосредственное влияние на формирование системы законодательства, в целом, и на структуру конституционного законодательства, в частности. Первичное и самое общее деление норм конституционного права на институты устанавливает Конституция. Ее разделы рассматриваются как первооснова системы конституционного права [15. с. 36–37].

Вместе с тем, что в тех случаях, когда отрасль конституционного права механически «привязывается» к структуре Конституции, конституционное право как отрасль лишается возможности активно — познавательного, а не только разъяснительного развития. «К тому же, — отмечает Ю. А. Тихомиров, — сказанное выше исследователи относят к отрасли права, а не к отрасли конституционного законодательства. Вряд ли можно отождествлять их системы, поскольку процесс законодательства протекает более динамично и нередко в связи с потребностями сегодняшнего дня. Утрата или игнорирование прочных структурно — нормативных ориентиров осложняет целенаправленное формирование отрасли конституционного законодательства, и оно подвергается чрезмерному влиянию ситуационных факторов» [16. с. 26].

Наиболее предпочтительным, по мнению Ю. А. Тихомирова, критерием формирования и развития конституционного законодательства как отрасли представляется деление его на подотрасли и институты. Подотрасли охватывают правовые акты и нормы, посвященные регулированию однородной группы общественных отношений. Эти группы являются основными составными элементами предмета конституционного законодательства. В качестве институтов выступают скорее способы законодательного регулирования отдельных частей подотраслей [17. с. 28–30].

Следовательно, не подлежит сомнению тот факт, что система конституционного права является превалирующей по отношению к системе конституционного законодательства, что система конституционного права, как системная совокупность норм, является структурно — нормативным ориентиром для целенаправленного формирования системы конституционного законодательства. По утверждению В. О. Лучина «конституционные нормы являются главным системообразующим фактором. Они входят в правовую систему в качестве такого компонента, с которым прямо или опосредованно связаны все другие ее компоненты. Они имеют особое системообразующее значение для конституционного (государственного) права. Интеграционные свойства, проявляющиеся в системообразующей функции, находят свои выражения в том, что те или иные конституционные нормы, вовлекая в орбиту своего функционирования подчас ряд институтов одной, а нередко — нескольких отраслей права, приводят в действие правовой комплекс, отраслевая принадлежность компонентов которого, отступает на второй план» [18. с. 25–43].

Признавая значимость системы права, для формирования системы законодательства, мы не можем признавать правовые нормы или группы норм в качестве элемента системы законодательства. Иными словами, система законодательства представляет собой систему правовых актов (источников права, обладающих определенными признаками как носители информации и необходимыми атрибутами как правовые документы), хотя и построенную на основе и в соответствии с нормативным содержанием, но имеющую в силу своей материальной природы иное выражение в отличие от системы права — абстрактной по своему характеру. В этой связи, следует признавать, что любые структурные элементы в системе законодательства, в целом, а также в структуре конституционного законодательства, в частности, представленные как совокупность норм, есть подразделение, свойственное, скорее, системе права, нежели законодательству.

Именно особое строение законодательного массива и его структурное несовпадение с системой права породило такую теоретическую конструкцию как комплексные институты в пределах отраслей законодательства. Так как несовпадение системы законодательства с системой права, ее зависимость от потребностей государственного управления, нередкое несовершенство правотворческого процесса, обусловленное человеческим фактором, и порождает необходимость (впрочем, иногда и без всякой необходимости) изложения предметно связанных между собой нормативных предписаний в разных правовых актах, к тому же и относящихся к разным отраслям законодательства.

Хотя само по себе выделение в структуре законодательства нормативных элементов не является чем-то дефектным, а, напротив, зачастую, является практически необходимым. Тем не менее, выделение нормативных элементов в структуре законодательства, есть результат абстрактной мыслительной деятельности — анализа законодательного материала. Причем, связано это с необходимостью дробления «элементарной частицы» системы законодательства — правового акта, и, следовательно, выходящее за рамки «материального» (то есть существующего фактически, осязаемо) законодательство. При этом, создаваемая теоретическая системная модель, хоть и является результатом осмысления системы законодательства, однако относятся к системе права.

Между тем, в структуре отрасли законодательства выделяют и иные, помимо подотраслей и институтов, нормативные элементы. К ним можно отнести подразделение нормативных предписаний некоторых отраслей законодательства на Общую и Особенную части. Функциональная специализация норм каждой из этих частей влечет за собой их относительно обособленную структурную группировку в кодифицированных актах. Меньшее, но достаточно существенное значение для систематизации имеет подразделение нормативных предписаний ряда отраслей на предписания материального и процессуального характера. Указанное подразделение норм по их назначению также является одним из объективно существующих оснований выделения в ходе систематизации соответствующих группировок норм в особые акты или части актов [19. с. 67–69].

И все же основополагающее значение, определяющее и во многом отражающее природу законодательства как совокупности правовых актов имеет иерархическое строение законодательства — единственная структура, не предполагающая выделения нормативных элементов, берущая за основу сам правовой акт.

Аналогичные правовые ситуации существует и в законодательства РК, но уже со своими особенностями, обусловленными исторически сложившейся унитарной моделью государственного устройства, которые также требуют юридического анализа и правового осмысления.

Как уже сказано, иерархическая связь в системе законодательства является основной. Определение в Конституции РК действующего права является юридической основой установления места, роли конституционного права в системе права Казахстана. Исходя из значения Конституции РК, как действующего непосредственного акта, следует сказать, что отрасли права основываются и проистекают из норм, принципов, идей, положений Конституции РК. При этом нормативные правовые акты отраслей должны, независимо от их иерархической соподчиненности, основываться в первую очередь на Конституции РК. Так как в ней дается исходные правила толкования норм права: если закон, указ и т. п., противоречит Конституции, то действует норма Конституции. Подзаконные акты должны соответствовать законам и т. д.

К примеру, в статье 6 ГК РК (Общая часть) говориться, что «при невозможности различного понимания слов, применяемых в тексте законодательных норм, предпочтение отдается пониманию, отвечающему положениям Конституции РК и основным принципам гражданского законодательства».

Другая особенность — разновидность иерархической связи. Речь идет о связях субординации. Следует подчеркнуть, что факторы возникновения субординационных связей могут быть различными. В частности, наличие иерархичной системы органов государственной власти, предопределяет возникновение субординационных связей между издаваемыми ими нормативными актами. В этой связи, в научной литературе отмечается, «чтобы в условиях множественности источников конституционного права, не страдало единство государственного руководства, не вносилась дезорганизация в общественные отношения, нормативные акты, являющиеся источниками конституционного права, не должны противоречить друг другу. Такое единство системы нормативных актов — источников конституционного права обеспечивается правовым закреплением пределов ведения соответствующих органов государства и подчинением актов нижестоящих органов актам органов вышестоящих» [20. с. 24].

К примеру, в РК независимо от того или иного определения законодательства, в законах, как правило, устанавливается четкая иерархия нормативных правовых актов. Причем, иерархия нормативных правовых актов приведены в ст. 4 Закона РК «О нормативных правовых актах» где сказано, что высшей юридической силой обладает Конституция РК.

То есть для существующей унитарной формы государственного устройства, характерно наличие следующих основных признаков:

1.      Единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений.

2.      Единая система высших органов государственной власти, юрисдикция которых также распространяется на территорию всей страны.

3.      Единое гражданство.

4.      Единая система права. Местные органы управления обязаны применять в соответствующих административно-территориальных единицах нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти. Их собственная нормоустанавливающая деятельность носит сугубо мнимый и подчинительный характер.

5.      Единая, построенная на принципах иерархии судебная система, которая практически осуществляет стандартное правосудие на всей территории страны, руководствуясь едиными нормами материального и процессуального права.

6.      Административно-территориальные единицы, не обладают какой-либо политической самостоятельностью. Местные органы управления в большинстве случаях строго подчинены центральным органам государственной власти и центральной администрации. Их правовой статус определяется правовыми нормами, входящими в единую общегосударственную систему права.

В Конституции РК нормативные правовые акты не разделены на основные и производные, но идея такой классификации присутствуют, причем конституционные идеи классификации нормативных правовых актов имеют два уровня.

Первый уровень условно называют высшим. Суть его отражена в пункте 1 ст. 4 Конституции РК, согласно которого «действующим правом в РК являются нормы Конституции РК, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики».

По логике только нормы Конституции не могут служить достаточным основанием и ориентиром для принятия всех указанных видов нормативных правовых актов. Наряду с нормами в Конституции содержатся идеи, принципы, декларации (например, основополагающие принципы, идеи правового, демократического, светского, унитарного государства), которым должны соответствовать все другие акты, содержащие правовые положения.

Второй уровень — это деление нормативных правовых актов на «основные и производные». В Конституции РК содержатся почти все виды «основных» нормативных правовых актов, хотя они так не называются. В обобщающем виде они перечислены в законе РК «О нормативных правовых актах». К ним относят:

1)      Конституция, конституционные законы, кодексы, законы.

2)      Указы Президента, имеющие силу конституционного закона; указы Президента, имеющие силу закона; иные нормативные правовые указы Президента.

3)      Нормативные постановления Парламента и его палат.

4)      Нормативные постановления Правительства.

5)      Нормативные постановления Конституционного Совета, Верховного Суда, Центральной избирательной комиссии и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета.

6)      Нормативные правовые приказы министров РК и иных руководителей центральных государственных органов.

7)      Нормативные правовые постановления центральных государственных органов.

8)      Нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов.

Смысл выделения «основных» нормативных правовых актов заключается в том, что в них содержатся «первичные» правовые нормы. Но «первичность» во многом носит относительный характер, поскольку нормы актов более высокого уровня обуславливают нормы актов низкого уровня, этим «размывается» грань между законом и подзаконным актом. К производным нормативным правовым актам относят:

1.      Регламент — акт, регулирующий внутренний порядок деятельности конкретного государственного органа, его структурных подразделений (например, регламенты Парламента, Сената, Мажилиса и Правительства).

2.      Положение — акт, определяющий статус и полномочия конкретного государственного органа или его структурного подразделения (положения о министерстве, государственном комитете).

3.      Правила — акт, определяющий порядок организации и осуществления какого — либо вида деятельности (правила внутреннего распорядка).

4.      Инструкция — акт, детализирующий применение законодательства в какой-либо сфере общественных отношений.

Из смысла вышеуказанного закона следует, что производные нормативные правовые акты принимаются или утверждаются, посредством нормативных правовых актов основных видов и составляют с ними единое целое. Место нормативного правового акта производного вида в иерархии нормативных правовых актов определяется уровнем акта основного вида.

Здесь необходимо отметить, что в Казахстане впервые в Конституции закреплена система правовых актов. Внесение изменений или дополнений должно осуществляться в пределах компетенции соответствующего органа, с соблюдением установленного порядка. В частности, порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию предусмотрен в тексте Конституции (ст. 91), который требует соответствующей регламентации.

По мнению казахстанских ученых, конституционное право РК — основополагающая отрасль системы казахстанского права, может быть подразделено на крупные подотрасли:

1)     президентское право.

2)     парламентское право.

3)     судебное право (на стадии формирование).

4)     исполнительное право (включая муниципальное право).

5)     избирательное право.

Это — его горизонтальная структура. Однако независимо от того или иного определения законодательства, в законах, как правило, устанавливается четкая иерархия нормативных правовых актов. То есть можно констатировать наличие и вертикальной структуры конституционного законодательства РК, наличие в нем иерархически соподчиненных элементов. В частности, закрепляется прямое указание о том, что подзаконные нормативные правовые акты не могут противоречить законам, также в законе дается точное определение, как понимать подзаконные нормативные правовые акты. Так, в пункте 10 ст. 1 закона РК «О нормативных правовых актах» записано, что подзаконные нормативные правовые акты — это иные, не являющиеся законодательными, нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение Конституции РК и законодательных актов республики. Именно поэтому все нормативные правовые акты РК объединены названием «законодательные акты», они расположены на разных ступенях иерархической лестницы, а соотношения юридической силы иных, кроме Конституции РК, нормативных правовых актов соответствует следующим нисходящим уровням конституционного законодательства:

1)      Законы, вносящие изменение и дополнения в Конституцию РК.

2)      Конституционные законы и Указы Президента РК, имеющие силу конституционного закона.

3)      Кодексы РК, законы РК, а также указы Президента РК, имеющие силу закона.

Как видим, кодексы по юридической силе приравнены к законам (выше отмечена логичность этого). Хотя, как известно, в Конституции РК не указан такой вид закона, как кодекс, однако Парламент принимает кодексы, которые, несмотря на свой «вес» и «значимость» по своей юридической силе приравнены к обычным законам. В этой связи некоторые правоведы полагают, что кодексы по своей юридической силе должны стоять выше обычных законов. Мотивы такого подхода следующие: кодекс — не обычный закон, а высшая форма систематизации, поэтому он должен быть стабильным и не может подвергаться частым изменениям. Это правильно, но только лишь если кодекс разработан так, что может выдержать испытание временем и его нормы будут соответствовать изменяющимся реалиям. Если отдельные положения кодекса устаревают, то их следует оперативно отменять, заменять новыми, отвечающими новым реальностям.

Здесь возникает вопрос: Каким законодательным актом нужно вносить изменения, дополнения в существующий кодекс? Существуют разные мнения. Сторонники более высокой юридической силы кодексов, чем обычных законов, предлагают поставить кодексы после конституционных законов, выше обычных законов в иерархии республиканских нормативных правовых актов. Но такого места в иерархической «лестнице» нормативных правовых актов для кодексов в настоящее время нет, хотя бы потому, что невозможно установить особую процедуру принятия кодексов. Не имеется ниши для кодексов в процедуре принятия Парламентом законодательных актов, что вызывают справедливые сожаления. Во-вторых, нормативные постановления Парламента и его Палат по юридической силе стоят ниже законов, что соответствует Конституции, так как «Постановления Парламента РК и его Палат не должны противоречить законам» (пункт 7 ст. 62 Конституции). Поэтому мнение о том, что постановления Парламента и его Палат имеют одинаковую юридическую силу с законами необоснованно. Тогда можно предполагать, что понятие «закон» включает в себя как обычный, так и конституционные законы.

Следующую группу нормативных правовых актов образуют «подзаконные» акты. В Конституции нет термина «подзаконные» акты. Это понятие дается в законе РК «О нормативных правовых актах», согласно которого подзаконные нормативные правовые акты — иные не являющиеся законодательными, нормативные правовые акты, которые образуют следующую своеобразную иерархию:

1)     Нормативные указы Президента.

2)     Нормативные постановления Правительства.

3)     Нормативные приказы министерств; нормативные постановления государственных комитетов; нормативные приказы; постановления, инструкции, положения иных центральных государственных органов.

4)     Нормативные решения маслихатов, акиматов и акимов.

Вне указанной иерархии находятся нормативные постановления Конституционного Совета, Верховного Суда и Центральной избирательной комиссии (ст. 4). Иерархия нормативных решений маслихатов, нормативных правовых постановлений акиматов и нормативных правовых решений акимов административно — территориальных единиц определяется Конституцией и законодательными актами о местном государственном управлении (пункт 5 ст. 4 Закона) [21].

Международные договоры и иные обязательства РК согласно пункта 1 ст. 4 Конституции РК также являются частью действующего права республики. Поэтому предусмотрено два вида международных договоров:

1)      международные договоры, ратифицированные Парламентом.

2)      международные договоры, для применения которых требуется издание закона [22].

Международные договоры, ратифицированные Парламентом, хотя и являются частью действующего права, не входят в систему национального законодательства. Так, согласно пункта 3 ст. 4 Конституции РК международные договоры имеют большую юридическую силу и приоритет перед ее законами и применяются непосредственно. Однако, в ней не уточнено, перед какими законами: конституционными или обычными — ратифицированные международные договоры имеют приоритет. По общему мнению, они имеют приоритет как перед конституционными, так и перед обычными законами, что не замечено в действующей правовой системе РФ. Если же международные договоры РК не подлежат ратификации и для их применения требуется издание специальных законов, то их положения входят через эти законы в систему национального законодательства и вопрос о их месте в иерархии нормативных правовых актов не возникает.

Для сравнения. Федеративный характер государства предопределяет субординационные отношения между федеральными правовыми актами и актами субъектов Федерации, отношения субординации возникают между актами, хотя и изданные одним и тем же органом государственной власти и относящимся к одной отрасли законодательства, но обладающими разными квалификационными признаками (например: кодифицированный акт и простой акт) [23. с. 352].

Здесь необходимо сказать несколько слов о системе источников права. В частности, о соотношении системы источников права и иерархической структуры законодательства. Предпосылкой такого отступления является мнение О. Е. Кутафина о том, что «…принцип верховенства законов в системе источников конституционного права, как и в системах источников других отраслей права, не дает оснований отождествлять эти системы с системой законодательства. Думается, что такое отождествление принижает главенствующую роль закона, не давая ничего взамен, нарушает строгую иерархию источников права посредством их нивелирования, стирает грани между законами — актами законодательства и совокупностью иных нормативных актов, делает бессмысленным выделение категории подзаконных актов», хотя, «иерархичность структуры, соподчиненность и согласованность системы источников конституционного права является отличительным признаком самостоятельности этой отрасли права. Такой признак свойственен и всем другим отраслям российского права» [24. с. 26–28]. Вероятно, речь должна идти о том, что законодательство в узком (нормативном) понимании включает в себя только акты, обладающие высшей юридической силой (законы).

Вместе с тем, надо помнить, что система законов (поскольку существуют разные виды законов, представляющие собой самостоятельные виды источников права) является частью системы источников права, и в этом смысле система источников конституционного права совпадает с иерархической структурой конституционного законодательства (полностью, если речь о законодательстве в самом широком смысле, и частично, если речь идет о законодательстве в узком смысле). А принцип иерархии нормативных актов, являющийся фундаментальным принципом и своеобразным залогом эффективного функционирования системы источников права, не позволяет вести речь о принижении главенствующей роли закона. Ведь, по существу, само по себе, выделение законов в одну группу (законодательство в узком смысле) не является гарантией их главенствующей роли, определяющим здесь является принцип иерархичности, наличия высшей юридической силы законов, повсеместная реализация этого принципа.

Значит исследование содержания самого термина «законодательство» свидетельствует о большом количестве теоретических вопросов, решение которых необходимо для совершенствования законодательства.

Так как система законодательства — это группировка правовых норм, принятых законодателем, в виде законов и других актов парламента. К этим нормам примыкают подзаконные акты органов управления и судебная практика. Тогда можно предположить, что система законодательства в целом — это система всех правовых норм. Следовательно, систему законодательства можно строить по горизонтали и по вертикали. По горизонтали — это разделений всего комплекса законодательства на отдельные отрасли, регулирующие определенные области общественных отношений. Иными словами, это система его отраслей. По вертикали система законодательства строится по иерархии правовых норм. Вертикальный разрез связан, во-первых, с устройством государства: является оно простым (унитарным) или сложным (федеративным) и, во-вторых, с правовой силой самих норм (конституция, законы, другие законодательные акты, подзаконные акты).

Разделение законодательства на отдельные отрасли, казалось бы, не должно вызывать серьезных трудностей. Нужно просто выделить отрасли по предмету регулирования, по той группе общественных отношений, которые составляют реальную жизнь правовых норм. Однако в нашей правовой теории проблема эта оказалась излишне усложненной.

Таким образом, особенностью правовой системы РФ является выделения наряду с конституционным законодательством РФ конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, которые в своей совокупности образуют единое конституционное законодательство РФ, на что прямо влияет форма государственного устройства России, как федеративного государства. На основе чего возникает необходимость изучения законодательства субъектов РФ в целом, и конституционного (уставного) в частности.

Отличительной чертой правовой системы РК, как унитарного государства, считается единая конституционная и общая законность, означающая наличие одной Конституции, нормы и положения которой обязательны для всех территориальных образований без исключения. Тем не менее, в казахстанском законодательстве вопрос о соотношении законов и Конституции имеет более сложный характер, нежели в РФ. Например, в РК к процедуре законотворчества причастны все ветви власти, в том числе и Президент, который обладает весьма широкими полномочиями, чем Президент РФ, также Конституционный Совет и Верховный Суд Республики, нормативные акты которых входят в действующее право, применяются вне иерархии [25]. Все это привело к казахстанской концепции об особенностях правовой системы РК, согласно которой в РК признается единое правовое пространство, означающая наличие одной Конституции, нормы и положения которой обязательны для всех территориальных образований без исключения.

Следовательно, можно констатировать двухуровневое строение конституционного законодательства РФ и одноуровневое строение конституционного законодательства РК, которые отражают форму государственного устройства исследуемых стран. Здесь необходимо отметить, что модель федеративных отношений не может ограничиваться простой схемой вертикальной оси взаимоотношений федерального центра и субъекта Федерации. Все гораздо сложнее. Так как федеративные отношения представляют собой сложный конгломерат взаимосвязей между федеральным центром и субъектами Федерации внутри рамочного государства. Единство рамочного государства во многом зависит от эффективности данных связей. Структура конституционного законодательства так же представляет собой сложное образование, описание которого не исчерпывается указанием на двухуровневое строение. Наличие 85 конституционных (уставных) законодательных массивов субъектов Федерации, образующих единое целое с федеральным конституционным законодательством не вызывает сомнений. Поскольку каждый из указанных конституционных правовых массивов дополняет и развивает положение федерального конституционного законодательства. При этом, придавая законодательной иерархической вертикали индивидуальное наполнение, путем законодательного закрепления конституционных характеристик конкретного субъекта в рамках рамочного государства и, тем самым, позиционируя его по отношению к федеральному центру.

Как нам известно, основным доводом против выделения конституционного (уставного) права субъектов является требование единства отрасли. И такое требование вполне справедливо, если речь идет о наделении конституционного (уставного) права субъекта качествами самостоятельной отрасли права в рамках российской системы права. Вместе с тем, принцип единства отрасли не является препятствием для внутреннего структурирования норм конституционного права РФ и РК. Усложнение системы права является закономерным следствием объективного усложнения отношений в рамках федеративного государства. По мнению некоторых исследователей, на сегодняшний момент вполне можно говорить о конституционном (уставном) праве субъекта Федерации как о складывающемся комплексном нормативном образовании в рамках конституционного права России. Этим прежде всего и объясняется предлагаемое автором определение регионального законодательства, согласно которого это совокупность нормативных правовых актов субъекта РФ, регламентирующих правовую деятельность конкретного субъекта РФ на территории РФ, с учетом верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов по предметам ведения Федерации и по предметам ведения РФ в рамках совместного ведения РФ и субъектов РФ на всей территории РФ и федеральных законов.

В этом контексте можно сказать следующее. Законодатели таки не сумели понять значение и роль конституционного законодательства, как регулятора важнейших общественных отношении, генератора стабильности законодательства. В результате чего, на практике некоторые законы стали именоваться конституционными, хотя они не отражают содержания обозначаемого понятия, а лишь регламентируют деятельность тех или иных учреждений, ведомств и т. д., в том числе высших должностных лиц государства. Исходя из вышеизложенного, автор предлагает свое видение относительно определения конституционного законодательства, согласно которого конституционное законодательство это совокупность законов, вносящих дополнения и изменения в Конституцию, регламентирующих основные положения прав и свобод человека и гражданина, учреждающих государственное устройство, нормы поведения государственной власти и политической системы, а также органов местного самоуправления и конституционных законов о введении Конституции в действие.

Вывод из сказанного: необходимо в некоторые нормы Конституции РФ и РК, а также в законодательства указанных стран внести поправки, требуется абсолютизация некоторых норм Конституции РФ и РК, с целью обеспечения ее прямого действия на всей территории государства, на всех высших должностных лиц государства, усиления ответственности высших должностных лиц государства и законотворческих органов за качество инициированных и принимаемых законов, систематизировать порядок внесения поправки в Конституцию, изменении и дополнении в законодательства. Поскольку, как известно, «быстроты законодательства, подобно нашей, другие державы, к сожалению, не знает» [26. с. 162].

Литература:

1.      Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристь, 2003. С. 19.

2.      А. Ф. Щебанов, Система советского социалистического права. М.: Изд-во МГУ, 1961. С. 146.

3.      Хамнуев Ю. Г. Конституционное законодательство республики — субъекта РФ в системе законодательства РФ (На примере Республики Бурятия): Дис.... канд. юрид. наук. — Москва, 2003. — 185 c.

4.      Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 г. № 1664-XII, в редакции от 22.06.2012 г. //  Ведомость Государственного Совета Татарстан, № 11–12 1992 г., Свод законов Республики Татарстан, Т. 2. См. также: Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан от 26.06.2007 г. Срок действия настоящего Договора — 10 лет со дня вступления его в силу // Официальный сайт Государственного Совета Республики Татарстан. Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан» // Собрание законодательства РФ, 2007, № 31, ст. 3996.

5.      Тихомиров Ю. Л. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. № 7. С. 7.

6.      Система советского законодательства // Под ред. И. С. Семащенко. М.: Юридическая литература, 1980. С. 67.

7.      Керимов Д. А. Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972. С. 313.

8.      Теория государства и права: Курс лекции / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. –2-е изд., перераб. и дополн. М.: Юристь, 2001. С. 419.

9.      Проблемы общей теории права и государства. Учебник для ВУЗ / Под общ. ред. проф. В. С. Нерсесянца. М.: ИГ НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С. 330.

10.  Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства / Отв. ред. Р. О. Халфин: Академия наук СССР. ИГиП РАН. М.: Наука, 1979. С. 40.

11.  Общая теория государства и права. Академический курс в 3-ех томах. Изд. 2-е, переработано и дополнено / Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. Том 2. М.: ИКД Зерцало-М, 2001. С. 357.

12.  Аничкин Е. С. Конституционное законодательство РФ: Причины, типология случаев и пределы неоднородности: Дисс. … канд. юрид. наук. — Тюмень, 2003. — 233 с.

13.  Хлопушин С. М. Демократические и федеративные начала конституционного строя РФ и их реализация: Дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2013. — 242 с.

14.  Зражевская Т. Д. Реализация конституционного законодательства: проблемы теории и практики: Дисс. … докт. юрид. наук. Воронеж: 1999. С. 69

15.  Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М.: 1996. С. 36–37.

16.  Конституционное законодательство России // Под ред. Ю. А. Тихомирова, — М.: Городец: Формула права, 1999. С. 26.

17.  Конституционное законодательство России // Под ред. Ю. А. Тихомирова, — М.: Городец: Формула права, 1999. С. 28–30.

18.  Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения: Учебное пособие для вузов, — М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997. С. 25–43.

19.  Система советского законодательства // Под ред. И. С. Семащенко М.: Юридическая литература, 1980. С. 67–69.

20.  Кутафин О. Е. Источник конституционного права Российской Федерации. М.: Юрист», 2002. С. 24.

21.  Закон РК от 24.03.1998 г., № 213–1 «О нормативных правовых актах», в ред. от 04.07.2013 г. // Ведомости Парламента РК, 1998 г., № 2–3, ст. 25.

22.  Конституция РК от 25.12.1995 г. (принята на республиканском референдуме), в ред. от 02.02.2011 г. — Алматы: Жеті жарғы. 2013 г.

23.  Общая теория государства и права. Академический курс в 3-ех томах. Отв. ред. проф. М. Н. Марченко, — М.: Зерцало, С. 352.

24.  Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 26–28.

25.  См.: пункт 1 ст. 4 Конституции РК и пункт 4 ст. 4 Закона РК от 24.03.1998 г. № 213–1 «О нормативных правовых актах», в ред. от 04.07.2013 г. // Ведомости Парламента РК, 1996, № 2–3, ст. 25.

26.  В. И. Ленин. КПСС о работе партийного и государственного аппарата. — 2 — е изд., доп. — М.: Политиздат, 1980. С. 162. См. также: И. В. Сталин. Сочинения. ОГИЗ гос. издат. полит. литература. М., 1947. С. 267.