Для более глубокого понимания предмета административного права и сущности административно-правового метода регулирования необходимо осветить место административного права в правовой системе, а, следовательно, показать связь рассматриваемой отрасли права с другими, смежными отраслями права. Это важно и для характеристики социальной роли и особенностей административного права, путей его совершенствования.
Наиболее тесная связь наблюдается между административным правом и конституционным правом, которое составляет основу всех отраслей права, включая и административное. Предметом конституционного права являются прежде всего общественные отношения, которые складываются в связи с осуществлением власти, деятельностью органов государственной власти, проведением выборов в представительные органы государственной власти, реализацией конституционного статуса граждан и др. Конституционные положения закрепляют место органов исполнительной власти в системе государственного механизма, важнейшие принципы их формирования и деятельности. Таким образом, предписания норм конституционного права служат исходной основой для норм административного права, которые регулируют разнообразную и повседневную исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления. В нормах административного права развиваются и детализируются положения Конституции и иных источников конституционного права относительно функционирования исполнительных и распорядительных органов.
Определенная связь существует между административным правом и трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Нормы последнего определяют статус государственных служащих как участников трудового процесса. Что касается норм административного права, то они регулируют государственно-служебные отношения, а именно: условия поступления на государственную службу, порядок ее прохождения, полномочия должностных лиц в организации трудового процесса и др.
Если рассматривать соотношение административного права и других отраслей права, следует отметить, что органически целостная система права предполагает единство целей и принципов правотворчества, построения правовой системы, механизмов правоприменения. Общее теоретико-методологическое единство обеспечивается правопониманием, типичным для гражданского общества, теми идеями и концепциями, которые дают устойчивую нормативную ориентацию в государстве. А отсюда неизбежные общесистемные характеристики законодательства, которые превращают его из суммы законодательных актов в структурно упорядоченный правовой массив. Общие принципы, конституционная классификация правовых актов, критерии выделения структурных частей законодательства (отраслей, массивов, комплексов) и их соотношения между собой, базовое значение конституции, ее норм, понятий и терминов, законодательные приоритеты, нормативно-функциональные связи, процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий — вот ось, которой скрепляется система законодательства.
В общественной практике, однако, допускается много отступлений от единых принципов правотворчества и правоприменения. Нарушается «чистота» отраслевых рядов системы права и системы законодательства, с одной стороны, неумело находят соотношение между ними либо искусственно изолируют их — с другой. Множество внутренних противоречий разрывают целостную правовую ткань и снижают эффективность системного правового воздействия на общественные процессы.
Административное право нередко «тонет» в общей правовой пучине. Поэтому считаем нужным выделить те линии соотношения административного права с другими отраслями права, которые столь необходимы. Речь идет, во-первых, о согласованном применении норм административного права и норм других отраслей права, во-вторых, об обеспечении комплексного действия административно-правовых и иных норм, в-третьих, о заимствовании методов регулирования других отраслей права там, где «они могут дать больший эффект, чем императивные методы, в-четвертых, о включении административно-правовых норм в состав других отраслей и, напротив, включение последних в «ткань» административно-правового регулирования, в-пятых, о корректности взаимных отсылок как способе юридико-функциональных «связок норм» разных правовых актов, в-шестых, о коллизионном праве как механизме устранения юридических коллизий.
Поясним теперь подробнее наиболее типичные модели взаимоотношений административного права с другими отраслями права. Естественно, наиболее тесные связи административного права складываются с отраслями публичного права и прежде всего с конституционным правом. Эти отрасли столь близки, что могут считаться своего рода правовыми близнецами. В них наиболее ярко и полно выражены природа, институты и нормы публичного права. В немалой степени близки и другие составные части отраслей и это во многом объясняется самой природой конституционного права как ведущей отрасли права. Оно регулирует основные стороны жизни гражданина, государства и общества, важнейшие общественные отношения. Нормы конституционного права обладают высшей юридической силой и служат «правоисточником» других отраслей. Нормативные понятия и термины играют роль «общего знаменателя» [12].
Система конституционного права и объекты правового регулирования весьма близки к системе административного права. По нашему мнению, отрасль конституционного права можно разделить на следующие подотрасли: а) конституционный статус Российского государства (природа, цели, элементы — территории и границы, гражданство и др., атрибуты — герб, флаг и т. д.); б) статус личности и гражданина; в) организация государственной власти; г) федеративное устройство государства; д) прямая демократия, избирательное право; е) парламентское право; ж) местное самоуправление; з) правовая система; и) статус общественных институтов (общественные объединения, СМИ и др.).
Структуру конституционного законодательства целесообразно строить в соответствии со структурой отрасли конституционного права, «наполняя» каждую ее подотрасль четко структурированным правовым материалом и одновременно развивая, дополняя и конкретизируя эти подотрасли. Например, подотрасль «в» конституционного права может быть основой для структуризации такой адекватной ей подотрасли конституционного законодательства, как «органы государственной власти» со своими субподотраслями — «Виды государственных органов», «Президент РФ», «Федеральное Собрание РФ», «Правительство РФ» и т. д. Подотрасль «д» может быть развита в таких подотраслях конституционного законодательства, как «Избирательное право. Выборы», «Референдум», «Собрания граждан» и т. д.
К подотраслевым институтам целесообразно отнести статус избирателей, кандидатов, избирательных комиссий, процедуры выборов и голосования.
Как видно, наблюдается немалое сходство подотраслей и институтов конституционного и административного права. Нередко оно достигает такой степени, что приходится очень тонко разделять «слои» их правового регулирования. Есть совпадающие институты, например, статус органов исполнительной власти и прежде всего Правительства. В конституционном праве закреплены его основные элементы — природа органа, порядок образования, основные полномочия. В административном праве сумма актов подробно регулирует правовое положение Правительства и его полномочия как в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», так и в тематических и иных законах. Трансформация конституционно урегулированных полномочий в соответствующие нормы текущего законодательства оказывается непростым делом. Весьма сходны также нормы конституционного и административного права. В них одной стороной всегда выступает государственный орган либо его участие опосредовано.
Правильное соотношение публичных и частных интересов диктует применение и оценку административно-правовых и гражданско-правовых норм. Поскольку нормы одной отрасли защищаются нормами другой отрасли, административное право следует рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм.
Приведем ряд иллюстраций из ГК РФ. В п. 3 ст. 2 установлено, что к имущественным отношениям, основанным на административном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законом.
В ст. 3 «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права» установлено, что гражданское законодательство состоит из кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ. Введено важное правило — нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать кодексу. Отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 3 ГК РФ, могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить кодексу и иным законам. На основании и во исполнение кодекса и иных законов, указов Президента Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права.
В случае противоречия указа Президента или постановления Правительства кодексу или иному закону применяется кодекс или соответствующий закон. Действие и применение норм гражданского права, содержащихся в указах Президента и постановлениях Правительства, определяются правилами кодекса.
Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правыми актами.
Применительно к отношениям, возникающим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со ст. 422 ГК РФ. Статья 16 ГК РФ «Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления» гласит: «Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием». Урегулировано участие РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Российская Федерация, субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.
К субъектам гражданского права, указанным в п. 1 ст.- 124 ГК РФ, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
От имени РФ и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случае и в порядке, предусмотренных федеральными законами, Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).
Согласно ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Юридические лица, созданные РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.
Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ, муниципальных образований. Субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам РФ.
Правила пп. 2–5 ст. 126 не распространяются на случаи, когда РФ приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты, приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам РФ.
Интересна ст. 426 ГК РФ, устанавливающая правила о публичном договоре. Это договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. Коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами. Цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается. При необоснованном ее уклонении от заключения публичного договора применяются положения, предусмотренные п. 4 ст. 445 ГК РФ. В случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т. п.).
Условия публичного договора, не соответствующие требованиям об установлении одинаковых условий для всех потребителей, а также издаваемым Правительством правилам, ничтожны.
Образно говоря, административное право выступает как шпага, защищающая «юридическую честь «публичного права и одновременно гражданского права. Такая роль указанных отраслей права объясняется прежде всего широтой применения императивного метода административного права и широтой использования диспозитивного метода, метода дозволения в гражданском праве. Эти отрасли — самые объемные по своему регулированию. С другой стороны, они как бы «посылают» свои методы в другие отрасли, где для их применения есть простор. Ведь известная комплексность присуща почти всем отраслям права, и такому соседству не приходится удивляться.
Ученые-цивилисты отграничивают гражданское право от административного права, во-первых, применением к имущественным отношениям властных, обязательных методов регулирования и наличием специфических мер административной ответственности, применяемых с соблюдением особых административных процедур, во-вторых, регулированием нормами административного права организационных отношений, возникающих в сфере производства, распределения, обмена и потребления. Выделение либо параллельность административно-правовых отношений в круге комплексных отношений служит, как видно, водоразделом между гражданским и административным правом.
И все же взаимопроникновение и переплетение норм этих отраслей права становится более глубоким и масштабным. От этого ничуть не уменьшается их «чистота», «рафинированность», а напротив, достигается сближение и согласование, комплексное и более эффективное воздействие на общественные отношения. Заметна и «рокировка», когда те или иные отношения переходят в сферу регулирования гражданского или административного права (например, в отношениях госорганов с предприятиями), когда методы одной отрасли используются и в другой отрасли (например, договорные формы в административном и нормы о регистрации — в гражданском).
В предпринимательском праве особенно много административных норм. Очень «тонкие отношения» устанавливаются у административного права с семейным правом, регулирующим весьма своеобразные лично-доверительные отношения. Здесь административно-правовые нормы служат гарантией реализации и охраны норм семейного права. Этой главной цели отвечают статьи СК РФ: ст. 3 — о праве Правительства принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных кодексом, другими законами, указами Президента, ст. 15-о порядке медицинского обследования лиц, вступающих в брак, ст. 11, 19 — об обязанностях органов загса, ст. 170 — о приведении нормативных правовых актов в соответствие с кодексом. Своеобразны отношения между административным правом и отраслями т. н. социального права. В них почти поровну есть нормы публичного и частного права, иногда с явным преобладанием первых. Это экологическое право, трудовое право, формирующееся образовательное право и др. «Поле взаимодействия» норм названных отраслей права с нормами административного права довольно широкое. Оно позволяет последним вводить статус исполнительных органов, должностных лиц, их права, обязанности и ответственность в соответствующих областях, правовые стандарты и режимы обслуживания, обязательные для применения, устанавливать правила и нормы административной ответственности за их нарушение.
Тесные связи складываются между административным правом и финансовым правом. Как известно, финансовое право регулирует процесс сбора, аккумуляции и расходования денежных средств. Исторически оно развивалось то вместе, то в качестве ответвления административного права. В настоящее время рамки самостоятельности финансового права расширились, но остается неизменной некоторая общность предметов регулирования. Изучение управления государственными финансами, финансовой деятельности государства дополняется регулированием налоговой сферы, статуса налогоплательщиков и налоговых органов. Бюджетное право вплотную примыкает к административному праву прежде всего компетенционными нормами, нормами о статусе соответствующих исполнительных органов, порядком их бюджетных взаимоотношений.
В известной мере банковское право близко соприкасается с административным правом. Если раньше оно рассматривалось как подотрасль финансового права ввиду жесткой централизованной системы правового регулирования, то теперь специалисты считают банковское право комплексной отраслью. На наш взгляд, именно в части публично-правового регулирования статуса банков и их кредитно-денежных операций, статуса Центрального Банка России и развития банковской системы отчетливо сказывается действие административно-правовых актов и норм.
Стремительное изменение и совершенствование таможенного дела повлекло за собой бурное развитие таможенно-правовых норм. Появился Таможенный кодекс — детище административного права. Но признание таможенного права неоднозначно. Одни считают его институтом административного права. На данном этапе таможенное право выступает как своеобразная подотрасль административного права, где исполнительные органы, их права, обязанности и ответственность, статус участников таможенных отношений урегулированы именно нормами административного права [8;34–51].
В дальнейшем ситуация может измениться. Административное право взаимодействует с уголовным правом и уголовно-исполнительным правом. Здесь следует отметить административно-правовую организацию управления в системе исправительно-трудовых учреждений, регуляцию вопросов государственной службы в органах дознания и следствия, во внутренних войсках МВД.
Рассмотрим взаимосвязь конституционного и административного права. Структурирование российского права по отраслям продолжает оставаться стихийно-хаотическим. Желание найти надежные основания как в отношении отраслевого строения российского права, так и в отношении понимания соотношения права и государства вызвано довольно большой путаницей понятий и терминологии среди представителей российской правовой науки. Отмечается, что современное российское законодательство, к сожалению, зачастую развивающееся без достаточного привлечения ученых к его выработке, страдает бессистемностью, внутренней противоречивостью, излишней множественностью нормативных правовых актов [5;7]. Это отражает в определенной степени и научные метания даже по основным вопросам системы права и законодательства.
Обычно распространенным в науке конституционного права мнением является утверждение о том, что отрасль конституционного права — главная в системе российского законодательства, по крайней мере, она отражает или регулирует основные, наиболее важные, вопросы в стране [9;65,148].
Какая отрасль права главная? Ответ на поставленный вопрос является актуальным особенно сейчас, когда происходят крупные, правда, волюнтаристские, не основанные на законе стоимости преобразования и в экономике страны, и в надстроечном явлении — праве.
Цивилисты считают главной отраслью гражданское право, поскольку оно регулирует базис. Марксисты это поддерживают, исходя из теории происхождения государства как регулятора экономической деятельности человека, из товарооборота. В этом случае государство в лице его административного аппарата, прежде всего нормами административного права, обслуживает базис, обеспечивает удовлетворение экономических интересов производителя и потребителя прибавочного продукта, отношений производства и обмена, меры труда и потребления. Конституционалисты, исходящие из приведенного выше отношения к отрасли права, конституционному праву, поддерживают, по существу, теорию насилия в качестве причины происхождения государства и права, рассматривая государство и появление конституционного права как способ ограничения конституцией монархической, феодальной власти [1;47]. Ограничения же Конституцией власти Президента нашей страны никто не добивается.
Выработка единого представления о сущности государства должна была бы дать надежную основу как для понимания природы вещей, так и для формирования отраслевой структуры права. Но такого понимания сейчас нет. В терминологии правоведения господствует эклектика. Конституцией РФ 1993 г. гражданское право, в сущности, более восприимчивое к региональным особенностям товарообмена, отнесено к федеральной сфере деятельности, а административное, отражающее единство власти в государстве, — к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Это абсурд для государственной формы организации общества, населения, конечно, если такое регулирование не направлено на умышленный развал государства. Судебная практика иногда пытается корректировать эту позицию.
Неустойчивость современных представлений о конституционном праве как единой и внутренне непротиворечивой отрасли российского права демонстрируется уже тем, что следуют многочисленные предложения ученых о выделении из конституционного в качестве самостоятельных, об отпочковании от него избирательного, парламентского, муниципального права. «Почему, например, организация и деятельность исполнительной и судебной ветвей власти регламентируются самостоятельными отраслями права, парламент же как орган законодательной власти является одним из институтов конституционного права?" — задается вполне логичным вопросом.
В поиске надлежащего ответа сначала надо выяснить, что такое отрасль права, какими признаками она должна обладать для своего признания в качестве таковой, чем должна отличаться одна отрасль права от другой? Какова ее видовая специфичность?
«Словарь административного права» понятия отрасли права не содержит вообще, в нем есть только определение «Отрасли управления» [7;227]. В Юридическом энциклопедическом словаре мы находим следующее определение отрасли права: «Отрасль права — обособленная группа правовых норм и институтов, объединенных общностью регулируемых ими однородных общественных отношений. Отрасль права — основное подразделение системы права — слагается из отдельных институтов права. Отраслевая общность правовых норм, институтов и соответствующих им правовых отношений вытекает из специфики определенных общественных отношений, выражает объективную потребность в особом правовом режиме, т. е. в своеобразии метода и механизма их регулирования». В соответствии с этим определением признаками отрасли права можно признать совокупность: предмета правового регулирования, метода правового регулирования; наличие специфического вида ответственности; наличие процессуального обеспечения.
Более или менее в систематизированном виде такой необходимый набор признаков отрасли права, на мой взгляд, приводит А. В. Васильев, который в набор правовых средств, оформляющих отрасль права как цельную, включает:
1) наличие правовых норм;
2) установление нормами права правового статуса субъектов права;
3) придание событиям и явлениям значения юридических фактов;
4) установление моделей правоотношений;
5) установление правовых гарантий и юридической ответственности.
Анализируя, имеет ли такие признаки конституционное право, можно усомниться и в наличии метода правового регулирования и специфического вида ответственности, и в наличии процессуального обеспечения отрасли. Предмет же конституционного права излагается большинством ученых-конституционалистов методом перечисления, что не может быть признано научным подходом к проблеме, поскольку перечисление страдает субъективным усмотрением соответствующего автора.
Является ли с этой точки зрения административное право отраслью права? Предмет во многом совпадает с конституционным, так как и там и сям изучают организацию государственного аппарата. Метод, не бесспорно, но можно обнаружить: метод власти и подчинения. Ответственность в административном праве представлена даже не одним видом, а двумя: административной и дисциплинарной. Специфическое процессуальное обеспечение административного права отсутствует, так как нет судов административной юстиции.
Изложенное позволяет говорить о незавершенности формирования ни одной из этих названных отраслей права, в то время как большинством юристов они относятся к основным отраслям любой правовой системы.
Дать ответы на большинство вопросов структуры российского права может помочь правильное определение методов правового регулирования. По крайней мере, метод правового регулирования, по моему мнению, — основа отличия конституционного права от административного.
Обычно административисты определяют метод правового регулирования как «определенные средства, способы регулирующего воздействия норм соответствующей отрасли права на определенные общественные отношения, представляющие ее предмет» <*>. Но ведь средство и способы — это не одно и то же: способ реализуется средством. Например, ловля рыбы сетью — способ, но сеть — средство. Примерно так же обстоит дело при определении соотношения способа и средств и в правоведении. И Н. Ю. Хаманева, и В. Д. Сорокин относят предписание, запрет, дозволение к средствам, в то время как речь ведут о способе. Я лично предлагаю вместо определения метода правового регулирования как средств и способов воздействия применять определение метода правового регулирования через соотношение субъектов в соответствующих правоотношениях, через характер связей субъектов [11;19–20]. Тогда таких связей можно безусловно выделить как минимум две: субординация и координация. Точнее — власть и подчинение как административно-правовой способ правового регулирования и согласование воль субъектов права как гражданско-правовой метод правового регулирования. Именно этот характер связей субъектов права обычно выделяется большинством юристов. Содержание таких связей и составляет суть метода правового регулирования, реализуемого через применение правовых норм, содержащих предписания, запреты и дозволения во всех отраслях права, вне зависимости от отрасли права.
Данная характеристика метода восходящего подчинения как метода правового регулирования имеет следующие последствия, проекции на право: к области государственного (или конституционного, как принято называть его сейчас) права будут относиться все правоотношения, связанные с восходящим подчинением: статус избирателей (выборщиков), право объединения в партии и иные общественные объединения, проведение выборов, функционирование представительного органа власти, процедура отзыва лиц, наделенных народом какими-то полномочиями, публично-правовая ответственность. Но дальше — формирование государственного аппарата, сколько министерств, будет ли правительство — это уже вопрос действия избранной власти, и она может избрать ту или иную форму своей самоорганизации, если народ не обусловил это при выборах. Эта область деятельности власти уже типично должна относиться к области административного права как к самоорганизации власти. Здесь господствует метод власти и подчинения, административно-правовой метод правового регулирования. Этот водораздел между административным и государственным правом при отсутствии представлений о методах правового регулирования сейчас очень размыт.
Ю. А. Тихомиров, изучая соотношение административного права с другими отраслями права, пишет: «Естественно, наиболее тесные связи административного права складываются с отраслями публичного права, и прежде всего с конституционным правом. Эти отрасли столь близки, что могут считаться своего рода правовыми близнецами» [8;100].
Наличие метода восходящего подчинения, его признание, дает возможность четче структурировать всю правовую область как для преподавания, так и для практического законотворчества.
Классификатор правовых актов упоминания об административном праве РФ не содержит. Это позволяет заключить, что административное право как отрасль законодательства в Российской Федерации отсутствует, в то же время рубрики «гражданское право», «уголовное право» присутствуют, что говорит о все же отраслевом подходе законодателей к принципам классификации. Вопросы территории и административно-территориального деления страны в этом Классификаторе отнесены к рубрикам 010.040..., то есть к конституционному строю РФ. В результате выходит, что и конституционного права в Российской Федерации нет: отсутствует четкое определение предмета этой отрасли права (большинство ее институтов так или иначе относятся к области административного права, которого, впрочем, по смыслу классификатора тоже нет). Одной из причин такой непоследовательной позиции законодателя является то, что отсутствует общепризнанный метод правового регулирования, чтобы с его помощью можно было определить пределы конституционного права. А самое главное — отсутствует напрочь конституционная ответственность, а это отрицает наличие и отрасли права, и самого права как такового.
И тогда на первое место выступает административное право как совокупность правоотношений, которое в сравнении с государственным является теоретически вторым, но в силу вечности администрации остается по оперативности и всеохватности первым.
В структуре современного государственного аппарата Российской Федерации судьи не получают от народа власть. Конституционный Суд не избирается народом. Депутаты не публикуют декларации о доходах. Правительство диктует через партийную фракцию свою волю избранному народом парламенту. Депутаты не имеют механизма отзыва народом их от работы в случае правонарушений. Президент также не может быть отозван народом. В результате получится, что конституционного права не существует прежде всего потому, что нет конституционной ответственности. Конституционная ответственность, как и всякая ответственность, может наступать только перед тем, от кого получены полномочия.
Деятельность органов исполнительной власти, функционирование администрации — это категория организационная, а вот формирование органов государства — политическая, и этим отличается административное право как относящееся к исполнению воли народа от конституционного права, где воля государства формируется. Политика должна относиться к конституционному праву, а ее исполнение — к административному. Виды ответственности, которые должны сопровождать ту и другую отрасли права, существенно разнятся. Исходя из принципа «Я тебя породил, я тебя и убью», следует думать, что в конституционном праве ответственность может быть только перед тем, от кого власть получена, то есть перед народом, а ни в коем случае не перед каким-либо иным субъектом: Конституционным Судом, парламентом, чрезвычайной комиссией правительства, толпы как части народа. А вот ответственность исполнителей может быть перед судом, вышестоящим начальником, всеми иными государственными органами.
Можно рассматривать как уклонение от схемы происхождения власти факт, когда Президент РФ Б. Н. Ельцин при отсутствии вице-президента страны подарил стране 31 декабря 1999 г. внеконституционную категорию исполняющего обязанности Президента РФ. Такая власть может быть получена только от народа, но не от вышестоящего начальника. При указанной форме приобретения власти нельзя с достаточной точностью высчитать и меру ответственности каждого за убытки и успехи, принесенные стране ими лично. Нужны точный срок и точная процедура вступления в должность Президента РФ, после которого старый Президент не имеет права подписывать какие-либо документы. Специально в отношении Президента необходимо определить законодательно практически все ситуации, имеющие возможность породить правовые коллизии, включая такие, как: продолжает ли Президент проживать в своем личном доме или обязан поселиться в официальной государственной резиденции. Надо определить порядок ознакомления избранным Президентом населения о всех делах, им совершаемых от имени народа. А главное — в таких документах необходимо определить порядок привлечения избранного народом должностного лица к ответственности [4;37].
Наличие ответственности и процедуры ее применения является одной из важнейших характеристик правового метода регулирования общественных отношений. Без ответственности нет права. То, что теперь называют конституционной ответственностью, на самом деле таковой не является, так как Конституционный Суд самоуправно возвышается над Конституцией и диктует свое видение проблем, самоуправно утверждает новый источник права, позиции Конституционного Суда РФ, не будучи уполномочен народом на эти действия. Отрасль права, не обеспеченная возможностью применения ответственности к своим субъектам, не может рассматриваться как непротиворечивая структура системы права. Представляется, что принцип «Чем-то приходится жертвовать в ущерб другому — это обычная история» [9], предлагаемый В. А. Тумановым, не является таким необходимым и оправданным при определении отраслевой структуры права.
Приведенные рассуждения, как представляется, могут помочь в решении проблемы соотношения конституционного и административного права применением метода правового регулирования в качестве критерия для распределения материи между отраслями права. А точное определение конституционного права может помочь ликвидировать и такую антиправовую тенденцию, когда лоббисты в федеральных органах государственной власти «всеми силами стремятся устранить любые ограничители на пути волюнтаристского нормотворчества высших структур исполнительной власти» [5;7].
Отметим основные выводы. Административное право достаточно тесно связано с гражданским правом, прежде всего потому, что эти отрасли регулируют отношения имущественного характера. Тем не менее нормы гражданского права касаются имущественных отношений, в которых стороны являются равноправными, а нормы административного права — имущественных отношений, которые базируются на административном подчинении одной стороны другой.
Административное право граничит с финансовым правом, которое регулирует отношения, складывающиеся в процессе финансово-бюджетной деятельности государства. Для регулирования этих отношений используется административно-правовой метод. Однако финансовое право признано самостоятельной отраслью, поскольку регулирование мобилизации, распределения и использования денежной массы в государственных интересах имеет большое значение и характеризуется специфическими особенностями.
С рядом норм уголовного права связано содержание норм административного права об ответственности за административные правонарушения. Так, КоАП устанавливает административную ответственность должностных лиц, а нормы уголовного законодательства — их уголовную ответственность.
Таким образом, мы можем сделать вывод об органическом взаимодействии административного права с прочими элементами правовой системы.
Литература:
1. Алебастрова И. А. О предмете и системе конституционного права. Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской конференции): Конституционное и административное право. М.: ИГиП РАН, 2000.
2. Демин А. А. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало-М, 2002.
3. Демин А. А. Соотношение конституционного и административного права в системе российского права/ Административное право и процесс», 2006, N 1.
4. Садовникова Г. Д. Некоторые аспекты реформирования конституционного законодательства РФ. В кн.: Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской конференции): Конституционное и административное право. М.: ИГиП РАН, 2000.
5. Системность законодательства как фактор повышения его качества. Статья подготовлена Сектором общей теории и социологии права ИГП РАН // Государство и право. 2002. N 8.
6. Системность законодательства как фактор повышения его качества. Статья подготовлена Сектором общей теории и социологии права ИГП РАН // Государство и право. 2002. N 8.
7. Словарь административного права / Отв. ред. И. Л. Бачило, Н. Г. Салищева, Н. Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 1999.
8. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: 2001.
9. Туманов В., глава Совета по совершенствованию правосудия при Президенте РФ и председатель Конституционного Суда РФ в отставке. На конституционном поле // Российская газета. 2004. 14 сент.
10. Фарберов Н. П. Юридический энциклопедический словарь / Глав. ред. А. Я. Сухарев. М.: Советская энциклопедия, 1984.
11. Хаманева Н. Ю. В кн.: Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Юристъ, 2004.
12. Чиркин В. Е. Основы конституционного строя. — М.: Манускрипт, 1996.
13. Юридический энциклопедический словарь / Глав. ред. А. Я. Сухарев. М.: Советская энциклопедия, 1984.
