Кризис парламентаризма в России: законодательственное решение

Структурно-институциональные проблемы российского парламентаризма, не соответствующие представлениям о развитой демократии, нашли сове законодательное закрепление в Конституции РФ и остальном конституционном законодательстве, что создает прямые ограничения демократии в России и во многом обуславливает делегитимацию парламентских институтов. Разрешение этой проблемы прежде всего лежит в законотворческой плоскости. Именно поэтому необходимо дать оценку действиям властей по «совершенствованию» конституционного законодательства и выработать содержание программы подлинно демократических преобразований.

С целью компенсации делегитимации и слабого статуса российского парламентаризма были проведены некоторые меры законодательного совершенствования конституционно-политических институтов.

Однако, изменения избирательного законодательства 2007 года представляются, по крайней мере, неоднозначным — введенная пропорциональная избирательная система, устраняя одни недостатки, порождила другие [15, с. 11–15]. Она сузила социальную базу парламента, лишив избирателей голоса, который они имели при голосовании по территориальным избирательным округам, отмена графы «против всех» и порога явки открыли возможность прохождения в парламент лиц, не набравших и десятой доли голосов всех избирателей. Для большой по численности населения, федеративной страны с сильными контрастами между регионами пропорциональная система подходит не лучшим образом и ведет к отчуждению общества от государства [13, с. 126]. Обосновано и замечание о том, что если Государственная Дума (далее ГД) избирается по партийным спискам, то Правительство необходимо формировать по партийному принципу. Законодательством не предусмотрены последствия отказа лидеров партийного списка от мандата после прохождения партии в ГД. Любопытно, что сами депутаты отклонили поправку, которая предусматривала в таких случаях передачу соответствующих мандатов другим партиям, что представляется крайне действенной мерой.

ФЗ «О выборах депутатов …» (п.7 ст.82) и ФЗ «О политических партиях» (ст. 36) закрепили за партиями исключительное право на участие в выборах, тем самым был взят курс на формирование партийной и избирательной систем по западному образцу. Утверждается, что сильный парламент может существовать только на основе многопартийности, признаваемой избирателями в момент выборов [9, с. 12], а переход на партийное представительство обеспечит большую репрезентативность партиям и более точное отражение электоральных предпочтений, снизит коррумпированность депутатского корпуса [6, с. 4]. С другой стороны, законодательство о партиях препятствует развитию гражданских инициатив снизу, а отмена права выдвижения от групп избирателей и права самовыдвижения, повлекшие фактическое принуждение граждан к членству в партии, являются серьезным нарушением Конституции [8; 7, с. 238; 16, с. 578–628; 17, с. 214–230].

Принимались попытки усиления положения Федеральное Собрание (далее ФС) в системе разделения властей. Однако, ФЗ «О парламентском расследовании …» в ст. 2 устанавил прямой запрет на на парламентское расследование в отношении Президента, а ст. 20 закрепила в процессуальной форме те же полномочия комиссии в отношении должностных лиц и органов, какими уже обладали палаты и депутаты. Расследование по этому закону завершается после направления Президенту и в Правительство итогового доклада, который является лишь обязательным к рассмотрению. Ситуация не изменилась с принятием в 2013 году ФЗ «О парламентском контроле», который не предусмотрел новых реальных контрольных полномочий парламента и только способствовал оформлению института парламентского контроля. Последний же пока остается неэффективным [10, с. 322].

Неоднозначно выглядит и создание Общественной палаты РФ — параконституционного института и гражданского согласительного органа, осуществляющего гражданский контроль. Имея одной из своих задач проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов (ст.2 ФЗ «Об общественной палате РФ»), Общественная палата фактически выступает своеобразным «субъектом законодательной инициативы», а так же не является структурой гражданского общества — т. к. в силу порядка формирования (ст. 6 и ст. 8) она фактически подконтрольна Президенту и Правительству РФ, а представительство гражданских структур в ней чрезвычайно слабо. В руках Президента и Правительства появился дополнительный рычаг воздействия на ГД — создана «не общественная самоуправляемая структура, а консультативный орган при Президенте, что не имеет ничего общего с гражданской самоорганизацией общества» [4].

Анализ указанных нововведений, призванных реформировать конституционную систему власти, со всей очевидностью показывает половинчатость, непоследовательность проведенных преобразований и даже неконституционность некоторых их положений. В конечном же счете обнаруживается ущербность самих институтов «суверенной демократии», которая послужила объективной причиной кризиса парламентаризма.

По смыслу ст. 1, ст. 3 Конституции РФ, Россия провозглашается государством народовластия — демократическим государством. Однако, такое декларирование, несмотря на конституционные гарантии [5, с. 57–59], расходится с действительностью — «чем активнее вдохновляемая крупным бизнесом бюрократия врастает в вертикаль государственной власти, тем все более устраняется от управления страной … гражданское общество, а понятие народовластия выхолащивается и становится политической фикцией» [11, с. 289–290]. Сегодня, традиция «престолонаследия», заложенная Ельциным, дает повод высказывать мнение, что мы движемся к «выборной дуалистической монархии с институтом престолопреемства» [2]. Пропагандируемая в России идея т. н. суверенной демократии в руках бюрократической машины может превратиться в авторитарный либерализм, «суверенный» по отношению к собственному народу. Поскольку это происходит в рамках Конституции, она сама приобретает авторитарный характер, а ее инерционная стабильность влечет все большее отделение власти от общества [12, с. 169–170]. Становится очевидным — Россия остро нуждается в восстановлении верховенства представительной власти.

Для России теперь возможны два пути. Первый —«дальнейшее угасание нашего нынешнего парламентаризма при бесконтрольности исполнительной власти, на вершине которой находятся президентская администрация и правительство — «тандем», опирающийся на мощные силы бюрократии и олигархического капитала» [11, с. 292]. Второй —«воссоздание … традиций парламентской республики, построенной на приоритете органов народного представительства» [11, с. 292].

Некоторые из структурно-институциональных проблем парламентаризма (демократизация избирательной системы и формирования Совета Федерации (далее СФ), парламентский контроль, образование коалиционного правительства, порядок формирования СФ) не относятся к сфере конституционного регулирования — их возможно преодолеть путем изменения остального конституционного законодательства, что представляется наиболее оптимальным и реализуемым вариантом, обеспечивающим стабильность государственности. Планомерное внесение названных выше изменений в законодательство о выборах, политических партиях, формировании СФ, парламентском контроле, статусе депутатов и членов СФ, высших органах государственной власти и т. д. устраняющих описанные недостатки нынешнего регулирования, при наличии достаточной оппозиционной политической воли представляется вполне осуществимым даже в нынешней ситуации. Подготовка общественного мнения путем постепенных конституционных преобразований в перспективе откроет возможность изменения самой Конституции 1993 года.

Дальнейший же путь выхода из сложившейся в России ситуации должен утвердить кардинальное усиление роли органов представительной власти, установив через изменение Конституции выборность Президента РФ парламентом, ответственность президента как главы правительства перед ФС, возможность выражения депутатами недоверия как правительству в целом, так и отдельным членам кабинета, возвращение парламенту права толковать принятые законодательные акты, ликвидацию принципа отделения местного самоуправления от государственной власти и построение единой системы представительных органов, введение императивного мандата для депутатов всех уровней. При этом нужно помнить, что любые высказывания о необходимости учета отечественной политико-правовой традиции и идентичности [9, с. 181] могут послужить обоснованием поползновения демократических преобразований в сторону укрепления авторитаризма и «суверенной демократии» под видом учета «национальной специфики». «Самобытность» должна уступить место рациональности, полноте и внутренней последовательности реформ.

Кризис парламентаризма в России необходимо рассматривать в контексте глобального кризиса парламентаризма [11, с. 276–281; 3, с. 22; 14, с. 37–39; 1] — «современная конституционная доктрина парламентаризма в целом умерла … Язык конституций … представляется все более фиктивным. В результате под вопрос ставится не только способность парламентов функционировать, но и само оправдание их существования» [1, с. 343–357]. И это вполне устраивает хозяев жизни — «олигархический капитал, транснациональные корпорации и высшая бюрократия в своих интересах командуют президентами, правительствами, депутатами и судьями, олицетворяя таким образом полнейшее господство исполнительной власти над законодательной» [11, с. 277]. В РФ черты этого кризиса приобрели самые неприкрытые и обезображенные формы, будучи при этом обусловленными отечественной политической традицией.

В условиях мирового кризиса демократии и либерального парламентаризма, деидеологизированная концепция советской власти, обладающая колоссальным внутренним потенциалом, должна в самое ближайшее время стать объектом пристальных научных исследований и послужить теоретико-эмпирической базой для социальной инженерии ближайшего будущего, перед которой, совсем скоро, будут остро поставлены задачи поиска новых форм народного представительства. При этом, учитывая исторический опыт построения советской системы представительства в СССР, можно высказать надежду на то, что у России будет шанс встать во главе глобального движения обновления демократии, предложив миру кардинально новый проект народного представительства.

Литература:

1.                  Bracher К. Problems of Parliamentary Democracy in Europe. N. Y„ 1971.

2.                  http://www.gzf.ru/politics/2005/ll/14/213306/html.

3.                  Алеман У. Парламентаризм // Политология: Краткий тематический словарь. Вып. 3. М., 1993.

4.                  Водолазов Г. Г. Стенограмма пресс-конференции «Общественная палата: орган общественного контроля или механизм манипулирования общественным мнением». Независимый пресс-центр. (http://www.citizens.Ru/new/archive /200517–1.html).

5.                  Гранкин И. В. Парламентское право Российской Федерации: курс лекций. М., 2010.

6.                  Грызлов Б. В. О политических инициативах Президента//Известия. 2004.30сентября.

7.                  Карапетян Л. М. Политические партии в судьбе России. СПб., 2009.

8.                  Кириченко Л. Стенограмма семинара «Российская внутренняя политика и политические институты» — Московский центр Д. Карнеги.

9.                  Краснов Ю. К. Российская государственность эволюция институтов власти и проблемы их модернизации / Краснов Ю. К. М., 2001.

10.              Линецкий А. В. Российские институты политического представительства в условиях радикальных общественных трансформаций. Опыт сравнительного анализа. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008.

11.              Лукьянов А. И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики): курс лекций. НОРМА, ИНФРА-М, Москва, 2010.

12.              Медушевский А. Н. Размышления о современном российском конституционализме. М., 2007.

13.              Фоменко С. С. Институт парламентаризма в современной России: факторы и тенденции развития. Диссертация на соискание учёной степени кандидата политических наук. Елец, 2006.

14.              Чиркин В. Е. Вызовы современности и российский конституционализм: общее, особенное, единичное // Конституционный вестник. 2008 № 1 (19).

15.              Чиркин В. Е. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) / Чиркин В. Е. // Журнал российского права. 2004. № 11.

16.              Шейнис В. Л. Взлет и падение парламента: переломные годы в российской политике (1985–1993): В 2 т. М., 2005. Т. 2.

17.              Шейнис В. Л. Избирательное законодательство и избирательная практика в системе российских государственных институтов // Конституционный вестник. 2008. № 1 (19).