Опыт зарубежных стран в осуществлении закупок товаров, работ, услуг: аналитический обзор



В данной статье приводится аналитический обзор различных авторов в исследованиях вопросов теории и практики осуществления закупочной деятельности в иностранных государствах. Анализируются процедуры проведения закупочной деятельности в иностранных государствах, таких как: США, ФРГ, Австралия, Канада, Китай, Южная Корея, Бельгия, Украина, Финляндия. Регулирование государственных закупок осуществляется нормативно-правовыми актами. Для разработки и внедрения новых подходов к организации закупочной деятельности в России международный опыт государственных закупок представляет несомненный интерес. Анализ закупок в России позволяет выделить отсутствие научно-методического обеспечения данной деятельности как одного из факторов неэффективного использования бюджетных средств.

Ключевые слова: международный опыт, закупочная деятельность, планирование закупок, распределенная и централизованная модель закупок, публичные закупки.

This article provides an analytical overview of the various authors in studies of the theory and practice of procurement activities in foreign countries. Procurement procedures in foreign countries such as the United States, Germany, Australia, Canada, China, South Korea, Belgium, Ukraine and Finland are analyzed. The regulation of public procurement is carried out by regulations. In order to develop and implement new approaches to procurement in Russia, the international experience of public procurement is of undoubted interest. Analysis of procurement in Russia makes it possible to distinguish the lack of scientific and methodical support of this activity as one of the factors of inefficient use of budget funds.

Keywords: international experience, procurement, procurement planning, distributed and centralized procurement model, public procurement.

Введение. Изучение опыта организации и проведения процедуры закупочной деятельности в зарубежных странах является составной частью проводимых исследований ученых и специалистов-практиков при сравнении механизмов осуществления, подготовки аукционной документации от составления плана-закупок до плана-графика, уполномоченных учреждений при централизации закупок в Российской Федерации.

Методология и методика исследования. При рассмотрении теоретических основ развития контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг автор проводит обзор осуществления закупочной деятельности в зарубежных странах с целью выявления взглядов и подходов в исследуемой проблеме, методологии проведения исследования. Автор использует эмпирические методы исследования, такие как, подбор и обработка научных трудов отечественных и зарубежных авторов по исследуемой проблеме, оценивание результатов исследования. Базой проводимого исследования служат научные работы отечественных и зарубежных авторов по заявленной проблеме.

Результаты исследования и область их применения.

В США система размещения государственного заказа на поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд — Федеральная контрактная система — используется более 90 лет. Федеральная контрактная система США регулируется федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR — Federal Acquisitions Regulations). Данные правила содержат около 4300 тысяч норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа [1, c. 3; 2;3].

Наиболее интересным представляется использование в практике США процедуры планирования государственного заказа. Система планирования в ФКС США включает два этапа: прогноз закупок и составление индивидуального плана закупки. Данные документы готовит каждый государственный заказчик в США [1, c. 3].

Еще одной характеристикой Федеральной контрактной системы США, весьма интересной для России, является разветвленная организационно-функциональная структура с единым центром — Офисом государственного заказа США [1, c. 4].

По мнению многих российских экспертов, наиболее интересным опытом в области контроля над размещением госзаказа среди европейских стран обладает Германия. ФРГ как член Европейского союза обязана исполнять европейское законодательство о государственных закупках. Требования Евросоюза, касающиеся создания конкурентной среды и недопустимости дискриминации, органично вписываются в законодательство Германии [4;6].

Именно европейское законодательство, регулирующее государственные закупки, заимствовало из законодательства ФРГ раздел закона о недопустимости ограничения конкуренции (антимонопольное законодательство), что соответствует основным требованиям проекта европейской Конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается как принцип действия рыночной экономики [1, c. 4].

Отвечая требованиям Европейского Союза, система контроля процедуры государственных закупок, действующая в Германии, имеет свои специфические черты. Система контроля государственных закупок в ФРГ состоит из двух уровней:

− апелляционная инстанция — в форме независимого учреждения;

− судебная инстанция — в форме судебного органа [7;8;9].

Возможность оспаривать итоги размещения государственного заказа в суде стала в ФРГ успешным нововведением. Решения, принимаемые обеими инстанциями контроля системы государственных закупок, публикуются и служат дальнейшему развитию прозрачности государственных закупок [1, c. 5].

Одним из механизмов обеспечения контроля над размещением государственного заказа в ФРГ является деятельность общественной организации экспертов и ученых «Форум госзаказа». В ходе деятельности данной общественной организации происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям в сфере государственных закупок внутри страны и за рубежом [1, c. 5].

Важным аспектом электронных закупок в Германии является информационная безопасность. Информация должна оставаться конфиденциальной, т. е. недоступной для третьих лиц [6, c. 1].

В связи с этим практикуются простые системы паролей. Другая ситуация в закупочных системах государственных организаций. Здесь документы поставщика должны заверяться официальной подписью. Для этого используется, в т. ч., электронная подпись (сигнатура) [26; 27].

Сектор государственных закупок Австралии по эффективности сделок представлен на основе принципа «Value for money». При этом точной формулы расчётов нет. Данный принцип– это некая концепция определения эффективности закупочной деятельности на основе сравнения окончательной стоимости и рекомендованной. В руководстве по лучшим методам политики, размещённом на сайте DOFA, отмечается, что концепция эффективного расходования средств — это своего рода требование к должностным лицам органов закупок добиваться лучших результатов на каждой стадии закупочного процесса с учётом не только наименьшей цены, но и выгод, издержек, основанных на жизненном цикле товаров. С другой стороны, ответственность и полномочия по государственным закупкам были делегированы главам государственных министерств и организаций, которые осуществляют закупки. Такое положение вещей привело к тому, что каждое министерство разрабатывает собственный стандарт по кадровому набору; оценку компетенции в области закупок и др. Ещё в 2000 г. была поставлена под сомнение адекватность данного подхода в отчёте «Контроль за исполнением контрактов в сфере общественных услуг Австралии» [5, c. 3].

Концепция «оптимальной стоимости» — «Value for money» рассматривается как эффективность проведения государственных закупок в Канаде. Правительством Канады проводятся постоянные проверки для повышения роли закупок в промышленном и региональном развитии. Реализация национальных задач осуществляется через «Канадскую ежегодную стратегию закупок» [10;12;13].

В Бельгии национальным законом о государственных заказах на работы, поставки и услуги предусматривается контроль над государственными расходами на всех этапах закупочной деятельности: принятие решения; расчёт сметы расходов; анализ соответствия планируемых расходов возможностям бюджета; визирование расходных документов; контроль оплаты контрактов [5, c. 4].

В Финляндии регулирование государственных закупок осуществляется министерством финансов и торговли совместно с Федерацией муниципалитетов.

В Китае государственные закупки используются для уменьшения зависимости национальных производителей от конъюнктуры мировых финансовых рынков. Китай жестко регламентирует формы участия иностранного капитала в национальной экономике и вместе с тем обеспечивает открытость зарубежным странам относительно потоков ресурсов и товаров. Политика государственных закупок в Китае состоит из двух направлений:

− государственные закупки как инструмент уменьшения технологической и финансовой зависимости национального производства от иностранных источников ресурсов и капитала;

− государственные закупки как механизм поддержки национального на экспорт [14;16].

Такой подход способствует высокому уровню загруженности производства, позволяет избежать безработицы [15, c. 4].

Южная Корея является наиболее удачным примером централизованной системы государственных закупок. В Южной Корее государственные организации и службы должны закупать товары, услуги, в том числе заказы на строительство, через службу госзаказа. Целью создания единой системы государственного заказав Южной Корее, как и в России, было завоевание общественного доверия путем повышения открытости и транспарентности системы госзаказа, а также повышения эффективности закупок [21, c.5].

Отмечается, что вопросы совершенствования системы управления государственными закупками на Украине с целью эффективного использования бюджетных средств, размещения заказов и др. приобрели особую остроту [5;11].

Таким образом, для разработки и внедрения новых подходов к организации отечественных международный опыт государственных закупок представляет несомненный интерес государственных закупок. Анализ закупок в России позволяет выделить отсутствие научно-методического обеспечения данной деятельности как одного из факторов неэффективного использования бюджетных средств. Особую актуальность разработка научно-методического обеспечения государственных закупок с учётом международного опыта приобрела сейчас — в период перехода к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [5, c. 7].

При использовании распределённой модели каждое подразделение организации (министерства, департаменты и т. д.) самостоятельно проводит необходимые государственные закупки. Централизованная закупочная модель предусматривает формирование специализированного закупочного центра, в который поступают заявки от подразделений. В случае обеспечения предельной централизации закупочных процедур формируется специальное ведомство, отвечающее в целом за государственные закупки [24; 25].

Исследование нормативно-правовой базы показывает, что в России одним из ведущих показателей остается эффективность — величина экономии бюджетных средств [17;18;19].

Следует отметить, что в настоящее время, начиная с 2017 г. в Российской Федерации используется в Единой информационной системе (ранее — Портал закупок) составление плана-закупок и плана-графика для всех государственных и муниципальных заказчиков, что применимо в США.

По мнению автора, в Российской Федерации следует в пилотном режиме разработать осуществление процедур закупочной деятельности путем централизации, передачи полномочий уполномоченному органу на основании подписанных соглашений, что позволит упорядочить процедуры проведения закупок и снизить трудозатраты контрактных управляющих или других должностных лиц на подготовку аукционной или конкурсной документации, а затем и осуществление дальнейших процедур: работе на электронных торговых площадках и др.

Выводы. В результате проведенного аналитического обзора при проведении исследований опыта проведения закупочной деятельности в иностранных государствах выявлены различные взгляды авторов научных работ на совершенствование процедур проведения закупок товаров, выполнения работ, оказания услуг в зарубежных странах и применение опыта осуществления закупочной деятельности в Российской Федерации. Одной из главных задач, связанных с развитием системы в сфере закупок для государственных нужд в России, является эффективное управление системой государственных заказов. Данная проблема актуальна, поскольку российские специалисты всегда стремятся использовать опыт зарубежных стран, выделяя наиболее значимые аспекты с точки зрения повышения эффективности размещения государственного заказа. Некоторые специалисты утверждают, что это не просто копирование зарубежной практики, это обзор и анализ возможного применения для российской экономики.

Литература:

1. Антонов В. И., Киселева О. В. Зарубежный опыт регулирования размещения государственного заказа и возможность его использования в российской практике // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 3. с. 288.
2. Белякова Е. П. Опыт регулирования системы государственных закупок США // Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. 2014. № 2. с. 163–171.
3. Вовченко Н. Г., Епифанова Т. В., Гурин О. Ю. Особенности формирования федеральной контрактной системы США: организационно-институциональный аспект // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: Экономика. Экология. 2015. № 2. с. 105–115.
4. Гриднева Ю. В. Зарубежный опыт в регулировании закупочной деятельности // Власть и управление на востоке России. 2016. № 2 (75). с. 158–162.
5. Дёгтев Г. В. Международный опыт государственных закупок // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 6. с. 409.
6. Зернова Е. Е. Опыт электронных закупок Германии // Актуальные вопросы экономики, менеджмента и финансов в современных условиях: Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. — Санкт-Петербург, 2016. с. 45–47.
7. Ильина Е. Ю., Калинина Л. А. Зарубежный опыт организации государственных закупок сельскохозяйственной продукции и возможности его использования в России // Вестник ИрГСХА. 2015. № 68. с. 123–130.
8. Камалян А. М. Принципы правового регулирования государственных закупок в Европейском Союзе // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 12 (73). с. 175–183.
9. Качурина Т. И. Регулирование сектора государственных закупок в региональных торговых объединениях: на примере Европейского союза // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2013. № 4. с. 107–127.
10. Коженко Я. В., Голобородько А. Ю. Международная и отечественная практика оценки эффективности контрактной системы ГЧП на примере государственных закупок // Успехи современной науки и образования. 2017. Т. 3, № 1. с. 161–163.
11. Кулак А. П. Развитие рынка государственных закупок в Украине // Вестник государственного и муниципального управления. 2013. № 1. с. 162–167.
12. Манжуева Э. Д. Международный опыт государственной поддержки закупок сельскохозяйственной продукции // Вестник Бурятского государственного университета. Экономика и менеджмент. 2013. № 1. с. 139–146.
13. Мерзлякова С. Д. Сравнительный анализ управления госзакупками в России, США, и Германии // Актуальные проблемы управления: теория и практика: Материалы VI Международной (очно-заочной) научно-практической конференции. Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г. В. Плеханова. — Саратов, 2016. с. 107–111.
14. Налбандян А. А. Сравнительный анализ опыта развитых стран в организации системы государственных закупок // Вестник РУДН. Серия: Экономика. 2013. № 5. с. 118–127.
15. Никулина Е. А. Зарубежный опыт управления государственными закупками (на примере США) // Аллея науки. 2017. Т. 1, № 9. с. 404–408.
16. Олдаковский В. Н., Шелудько О. М. Опыт зарубежных стран в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд // Современные проблемы экономического развития предприятий, отраслей, комплексов, территорий: материалы международной научно-практической конференции: в 2 т. — Хабаровск, 2017. с. 301–304.
17. Пономарева О. В. Государственные закупки как инструмент торговой политики в развивающихся странах // Российский внешнеэкономический вестник. 2014. № 9. с. 101–119.
18. Ракута Н. В. Использование контрактов жизненного цикла при госзакупках. Опыт развитых стран // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 2. с. 53–78.
19. Россоха Е. В., Шишло С. В. Совершенствование закупок в строительной отрасли Республики Беларусь // Труды БГТУ. Серия 7: Экономика и управление. 2015. № 7. с. 214–217.
20. Савченко В. В., Катульский Е. Д. Формирование системы государственных закупок в Евразийском экономическом союзе // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2016. № 2 (26). с. 99–104.
21. Семенова Ф. З., Борлакова М. Б., Боташева Л. С. Зарубежный опыт организации государственных закупок // Фундаментальные исследования. 2016. № 6–2. с. 465–469.
22. Смазнова А. П. Внесение изменений в заявки участников закупок по инициативе заказчика на примере опыта ЕС: правовой аспект // Теория и практика общественного развития. 2017. № 2. с. 84–88.
23. Судибье А. О. Опыт зарубежных стран в области управления сферой государственных закупок // THE GENESIS OF GENIUS. 2017. № 1. с. 64–66.
24. Федорченко А. В. Стимулирование конкуренции на внутреннем рынке Израиля через государственные закупки, стандарты и технологический аудит // Современная конкуренция. 2012. № 2. с. 49–59.
25. Фирсов Д. В. Международный опыт в сфере государственного заказа // Фундаментальные и прикладные исследования в современном мире. 2015. № 10–2. с. 142–146.
26. Шадрина Е. В., Ромодина И. В. Государственные закупки для устойчивого развития: Международный опыт // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 1. с. 149–172.
27. Шувалов С. С. Основные принципы и масштабы регулирования публичных закупок в смешанной экономике: российский и зарубежный опыт // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2017. № 3. с. 76–90.
28. HolubYu.O. Essence and role of the control of public procurement in modern conditions // Экономика развития. 2012. № 1–61. с. 54–58.
29. Olefir A. Main problems of public procurement as a mechanism for investment // Теория и практика правозащиты. 2016. № 1 (9). с. 9.
30. Kasyanova T. V. Assessment of innovations in procurement practices // Управленческое консультирование. 2015. № 12 (84). с. 47–59.
31. Svishchuk T. V., Gafurova G. T. Estimating the efficiency of procurements of state customer the republic of Crimea under its reunification with the Russian Federation // Актуальные проблемы экономики и права. 2017. Т. 11. № 2 (42). с. 83–99.