В статье проанализированы актуальные изменения ст. 95 Конституции РФ, связанные с процедурой формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Автором рассмотрен институт назначения Президентом Российской Федерации не более десяти процентов от общего числа состава Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а так же зарубежный опыт по данному вопросу.
Ключевые слова: парламентаризм, разделение властей, Конституция РФ, Совет Федерации.
In the article there is an analysis of changes made to the art. 95 of the Constitution of the Russian Federation, relating to the process of forming the Upper Chamber of the Federal Assembly of the Russian Federation. Author reviews the institution of the President of the Russian Federation appointing at least 10 % of the Upper Chamber and shares foreign experience relating to this issue.
Key words:parliamentarism, separation of powers, the Constitution of the Russia, the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation.
Практика развития мирового парламентаризма показывает, что наличие в государстве двухпалатного парламента, одна из палат которого представляет интересы всего населения страны, а другая — интересы отдельных территорий государства, является характерной чертой крупных демократических государств.
Федеральное Собрание Российской Федерации, как двухпалатный высший законодательный орган нашей страны, имеет сравнительно небольшой опыт функционирования в системе органов государственной власти, которая в значительной мере является наследием советской эпохи, а значит, и имеет более отработанные механизмы взаимодействия.
Сегодня, наиболее активное конституционно-правовое преобразование российского парламента происходит в контексте изменения процедуры его формирования: в начале 2014 года федеральным законом введена смешанная мажоритарно-пропорциональная система формирования Государственной Думы [3], поправки к Конституции РФ принципиально изменили концепцию формирования Совета Федерации, а именно в составе последнего появились 10 % назначаемых лиц [2].
В настоящей работе автор остановится подробнее на последних изменения Конституции РФ, которые согласно пояснительной записке, служат «целям совершенствования принципов формирования верхней палаты российского парламента».
Отмеченный закон расширяет состав Совета Федерации на 10 %, включив в него, помимо представителей от регионов, еще представителей от федерального уровня власти, напрямую назначаемых Президентом РФ (это положение получило название «Президентская квота»). По мнению инициаторов законопроекта, реализация предложения «создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать ее федеративное государственное устройство».
Особого внимания заслуживает тот факт, что представители Российской Федерации в Совете Федерации будут не избираться, а назначаться и освобождаться от должности Президентом РФ. Возникает вопрос: как соотносится предлагаемый порядок прямого назначения членов одной из палат парламента главой государства с принципом разделения властей?
Основной аргумент сторонников «Президентской квоты» в Совете Федерации таков: практика назначения членов парламента главой государства не является российским изобретением и вообще довольно распространена в мире. В качестве примера приводится Вестминстерская модель парламентаризма, созданная на основе принципов формирования парламента в Великобритании, где верхняя палата полностью или практически полностью назначается монархом [5]. Среди других примеров — Италия, где Президент вправе назначать пожизненных сенаторов [7].
Безусловно, мировой опыт заслуживает внимания, однако ряд существенных факторов делает его внедрение в России некорректным. Прежде всего, порядок формирования парламентов в государствах с монархической формой правления плохо применим в республиканской форме правления, характерной для России. В рамках Вестминстерской модели глава государства (монарх) является частью законодательной ветви власти и, по сути, представляет собой еще одну — третью — палату парламента. Этот принцип известен как «корона в парламенте», и в соответствии с ним власть исходит от монарха, а парламент как государственный орган опосредует королевскую власть в законодательной сфере. В итоге назначение членов парламента происходит внутри одной ветви власти и не нарушает принципа разделения властей.
Что касается итальянской модели формирования законодательной власти, то Президент республики действительно может назначить сенаторами пятерых граждан, «прославивших родину выдающимися заслугами в сфере общественной деятельности, науки, искусства и литературы». Кроме того, согласно 59 статье Конституции Италии, он сам после своей отставки может стать пожизненным сенатором [4].
Однако не стоит забывать, что Италия — парламентарная республика, в которой глава государства избирается не населением, а парламентом, в то время как формой правления в России является смешанная, или полупрезидентская республика. Более того, в отличие от России, Президент Итальянской Республики не обладает реальной политической властью. В соответствии со статьей 89 Конституции Италии ни один президентский акт не будет действителен, если он не контрасигнован (завизирован) предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Данная конституционная норма касается и указов Президента о назначении пожизненных сенаторов. Таким образом, наличие института контрасигнатуры — обязательного заверения решений Президента — делает итальянскую модель формирования парламента совершенно неприменимой для России. Здесь нужно отметить, что Президент Италии подлежит парламентскому контролю и по решению парламента, принятому абсолютным большинством голосов на совместном заседании палат, может быть «предан суду» за совершение государственной измены или посягательство на Конституцию (ст. 90 Конституции).
В классических моделях республик, как парламентарных, так и президентских, действует система сдержек и противовесов — определенные механизмы, позволяющие избежать сосредоточения государственной власти в руках какого-либо государственного органа. В парламентарных республиках президент и правительство подконтрольны парламенту. В президентских республиках отсутствует должность председателя правительства: президент возглавляет исполнительную власть и входит в ее систему, поэтому полномочия парламента, направленные на сдерживание и уравновешивание исполнительной власти, автоматически распространяются и на главу государства. В России же Президент не относится к исполнительной власти, не несет конституционной ответственности за деятельность правительства и федеральных органов исполнительной власти, однако при этом может руководить их деятельностью.
Согласно доктрине конституционного права, принципу разделения властей уже около 3 тыс. лет [5]. Первыми отдельные элементы принципа разделения властей выделяли Платон и Аристотель. Согласно Локку в государстве должны быть три власти: законодательная (принимает законы), исполнительная (претворяет законы в жизнь) и союзная (реализует внешнеполитические функции). Судебная власть, по мнению Локка, включается в состав исполнительной власти [9].
Однако в основе современной модели разделения властей лежит теория Шарля Монтескье, изложенная в его сочинении «О духе законов» [10]. Монтескье различает три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Они совершенно равноправны и уравновешивают друг друга, чтобы предупредить возникновение деспотизма и защитить свободу. По мнению Монтескье, для предупреждения тирании необходим динамичный механизм, препятствующий сосредоточению власти в руках какого-либо лица или органа [7].
С точки зрения модели Монтескье предложение наделить Президента РФ полномочиями напрямую назначать и отрешать от должности членов Совета Федерации ставит под сомнение независимость законодательной власти.
Исходя из смысла статей 10 и 11 Конституции РФ [1], Президент не относится ни к одной из ветвей власти. Анализ полномочий Президента в сфере исполнительной власти позволяет говорить о том, что для Президента РФ характерно большинство функций главы президентской республики. В частности, право формировать и по своему усмотрению отправлять в отставку правительство, отменять его акты, а также непосредственно руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти.
Как правило, в президентских республиках, где глава государства руководит исполнительной ветвью власти, Президент не вправе влиять на законодательные органы и распускать парламент. Однако у Президента РФ такое право есть. Согласно ст. 117 Конституции РФ (ч. 3 и 4), Президент может распустить Государственную Думу, если она дважды выразит недоверие правительству или откажет ему в доверии.
В целом процедура формирования Совета Федерации еще далека от совершенства и требует качественной регламентации, в том числе в части используемой юридической терминологии. Так, например, использование в Федеральном законе категории «безупречная репутация» представляется нецелесообразным, с учетом субъективности данного критерия и отсутствия механизма его проверки.
Таким образом, мы находимся на пороге следующего этапа в деятельности Совета Федерации, обусловленного новым порядком его формирования. Во многом от взвешенности и объективности подходов к данному вопросу будет зависеть эффективность и своевременность решения стратегических государственных задач при обеспечении баланса интересов многонационального населения России и государственных институтов. Исходя из приведенного в настоящей статье анализа, порядок прямого назначения членов Совета Федерации главой государства, содержащийся в Федеральном конституционном законе от 21.07.2014 N 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», усиливает положение Президента РФ в системе органов государственной власти.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21.07.2014 N 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ», 28.07.2014, N 30 (Часть I), ст. 4202.
3. Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 24.02.2014, N 8, ст. 740.
4. La Costituzione della Repubblica Italiana è la legge fondamentale e fondativa dello Stato italiano. Fu approvata dall'Assemblea Costituente il 22 dicembre 1947 e promulgata dal capo provvisorio dello Stato Enrico De Nicola il 27 dicembre 1947. Entrò in vigore il 1º gennaio 1948.
5. Баренбойм П. Д. Три тысячи лет доктрины разделения властей: Суд Сьютера. Изд. 3-е. М.: РОССПЭН. 2013.
6. Касымов И. В. Трансформация классической модели парламентаризма правительством «новых лейбористов». Автореф. дис. … к.п.н. — Воронеж, 2010.
7. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. М.: Статут. 2013. С. 293.
8. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов. — Москва, 1997.
9. Locke J. Two Treatises of Government. 1689.
10. Charles-Louis Montesquieu. De l'esprit des lois ((On) The Spirit of the Laws, 1748), volume 1, volume 2 at Gallica
