Целью данной части работы является выявление потенциальных возможностей повышения экономической эффективности расходования денежных средств федерального бюджета, выделяемых на подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации. Реальным выражением повышения эффективности финансовой деятельности органов Центральной избирательной комиссии РФ может стать сокращение определённых статей расходов, оптимизация закупочной деятельности и включение новых источников в финансирование выборов.
Необходимость всестороннего изучения экономического аспекта избирательного процесса продиктована прогнозируемым дефицитом [1] федерального бюджета в 2015 году. Такая ситуация создаёт реальную угрозу сокращения объёма бюджетных ассигнований, выделяемых на организацию избирательного процесса. В свою очередь, недостаточность денежных средств осложнит работу избирательных комиссий всех уровней и органов исполнительной власти при подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, а также обеспечении открытости и гласности. Следовательно, аналитическая работа, направленная на сокращение издержек избирательного процесса, сегодня крайне актуальна.
Для достижения желаемого результата в начале необходимо проанализировать издержки последнего завершенного избирательного процесса и нормы действующего законодательства, регулирующие финансирование выборов. Например, расходы, связанные с организацией и проведением выборов Президента РФ в 2012 году.
В 2012 году ЦИК РФ, избирательные комиссии в субъектах РФ, федеральные органы исполнительной власти оплатили расходы на общую сумму 10 375 318 700 рублей [2]. Для формирования представления о масштабах бюджетных затрат на проведение выборов Президента РФ можно провести сравнение с расходами бюджета одного из субъектов Российской Федерации. Например, расходы Еврейской автономной области на 01.11.2012 составили примерно 6,2 млрд. рублей [3]. Таким образом, выборы Президента РФ в 2012 году обошлись федеральной казне примерно в 1,7 раз дороже Еврейской автономной области (включая осуществление на её территории программ социальной политики, здравоохранения, образования и модернизации национальной экономики). После проведения подобных расчетов становится совершенно очевидна необходимость оптимизации финансовой стороны избирательного процесса. В первую очередь, рассмотрим распределение затрат по бюджетам различных государственных учреждений, представленное в Таблице № 1.
На основании данных Таблицы № 1 можно сделать вывод о том, что основная часть издержек приходится на избирательные комиссии в субъектах РФ. В процентном соотношении к общей сумме расходов они составляют 98,97 %, поэтому именно они представляют наибольший интерес для исследования.
В структуру затрат избирательных комиссий в субъектах РФ входят издержки, связанные с компенсацией и дополнительной оплатой труда, начисления на оплату труда, расходы на изготовление печатной продукции и издательскую деятельность, связь, оборудование и содержание помещений транспортные, канцелярские, командировочные расходы и другие расходы. Суммы затрат региональных комиссий по вышеназванным направлениям приведены в Таблице № 2.
Основываясь на показателях, приведённых в Таблице № 2, можно заключить, что больше всего денежных средств в ходе выборов Президента РФ тратится на компенсацию и дополнительную оплату труда. Их доля в общей сумме затрат региональных комиссий составляет 84,84 %. Однако для более подробного анализа существующей ситуации необходимо отказаться от понятия «комиссии в субъектах РФ» и разобрать её на составляющие.
В соответствии с п. 1 ст. 12 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [4] подготовку и проведение выборов в субъектах РФ осуществляют:
- избирательные комиссии субъектов
- территориальные избирательные — районные, городские и другие территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, действующие в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в качестве территориальных избирательных комиссий;
- участковые избирательные комиссии
Выделяемые из бюджета средства, направляемые на компенсацию и дополнительную оплату труда в зависимости от уровня избирательных комиссий распределяются следующим образом. См. Диаграмма № 1.
Наибольшая доля денежных средств, выделяемых на компенсации и дополнительные оплаты труда приходится на участковые комиссии и составляет 6 892 557 500 рублей.
Таким образом, был определен объект финансовой оптимизации — компенсация и дополнительная оплата труда в участковых комиссиях, имеющий наибольший удельный вес в общей структуре затрат, и как следствие — обладающий наибольшим потенциалом сокращения издержек. Так при уменьшении объёма затрат на компенсацию и дополнительную оплату труда в участковых комиссиях, общая сумма издержек также сократится. Степень влияния сокращения объёма компенсаций и дополнительной оплаты труда в участковых комиссиях на сокращение общей суммы издержек можно вычислить по следующей формуле:
I= k1/100 х k2/100 х k3/100, (1)
где
- k1 — процентная доля издержек участковых комиссий в объёме расходов всех комиссий в субъекте (на компенсации и доп. оплату труда)
- k2 — процентная доля издержек на компенсации и доп. оплату в объёме всех расходов внутри субъекта
- k3 — процентная доля издержек комиссий в субъектах в общем объёме затрат федерального бюджета
Используя значение I, рассчитанное по формуле (1) можно определить процентную долю изменения общего объёма затрат в зависимости от процента сокращения издержек участковых комиссий на компенсацию и дополнительную оплату труда.
C= L x I, (2)
где
- C — сокращение общего объёма расходов, выраженное в процентах
- L — процентное изменение издержек на компенсации и доп. оплату в участковых комиссиях
- I — степень влияния См. формула (1)
Предположим, что в ходе выборов Президента РФ в 2012 участковым комиссиям удалось сэкономить 20 % от суммы, предназначенной для компенсаций и дополнительной оплаты труда. Далее подставляя 20 % в формулу 1.2 можно узнать насколько ощутимой экономия окажется на федеральном уровне.
C = 20 x 0,9897 x 0,8484 x 0,8084 = 13
Следовательно, 20 % экономия средств, выделяемых на компенсацию и дополнительную оплату труда на уровне участковых комиссий приводит к сокращению расходов федерального бюджета на 13 %. Ни одна другая статься расходов не обладает столь явным влиянием на общую картину финансовой составляющей выборов Президента. Таким образом, оптимизации в первую очередь требуют издержки, связанные именно с оплатой труда. Однако, недостаточность информации касательно дальнейшего распределения бюджетных средств не позволяет нам выработать конкретные предложения по изменению структуры расходования бюджета выборов Президента. В таких условиях удовлетворительным результатом исследования можно было бы считать формирование общих рекомендаций и определение направлений их реализации. Общие рекомендации в ходе работы уже были определены — сокращение расходов, связанных с оплатой труда. Приемлемым направлением их реализации может стать снижение объёма косвенных издержек, связанных с оплатой труда, например, оплата услуг банка за операции по начислению компенсаций и дополнительной оплаты работникам участковых избирательных комиссий.
Необходимо заметить, что финансирование выборов Президента РФ не ограничивается выделяемыми из бюджета средствами и действиями ЦИК РФ, комиссий в субъектах РФ и органами исполнительной власти. Самыми активными, в финансово-правовом плане, субъектами избирательного процесса являются кандидаты в Президенты. Поэтому для полноценного экономико-правового анализа выборов Президента РФ необходимо также проанализировать деятельность избирательных фондов кандидатов на должность Президента РФ.
В 2012 году всего в избирательные фонды кандидатов поступило 1 515 776 859 рублей [5]. Распределение данной суммы регулируется ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие референдуме граждан Российской Федерации» [6] и ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».
В соответствии с п. 2 ст. 58 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», данные фонды формируются исключительно из личных средств кандидата, средств политических партий и добровольных пожертвований граждан и юридических лиц. Необходимо заметить, что добровольные пожертвования граждан РФ и юридических лиц (п.2 ст 61 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации») производятся жертвователями без указания их целевого назначения. Однако, использование поступивших в фонд денежных средств ограничено целевыми направлениями:
- обеспечение сбора подписей в поддержку кандидата
- предвыборная агитация
- оплата работ/услуг, связанных с осуществлением предвыборной кампании кандидата
Следовательно, данные целевые направления (п. 7 ст. 58 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации») можно считать целевыми назначениями для пожертвований в избирательный фонд кандидата.
Из сведений о поступлениях в избирательные фонды кандидатов в Президенты РФ в 2012 году следует, что неизрасходованными оказались 14 996 283, 61 рублей, что составляет примерно 1 % от общей суммы денежных средств, поступивших в избирательные фонды кандидатов. Согласно п. 1 ст. 63 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»:
«До представления итогового финансового отчета кандидат обязан возвратить неизрасходованные денежные средства избирательного фонда гражданам и юридическим лицам, осуществившим добровольные пожертвования в его избирательный фонд, пропорционально вложенным ими средствам за вычетом расходов на пересылку».
Рассмотрим данную норму в действии на примере избирательного фонда кандидата в Президенты Геннадия Андреевича Зюганова. См. Таблица № 3.
В Таблице № 3 приведены основные показатели деятельности избирательного фонда кандидата в Президенты от КПРФ. Во исполнение нормы, закрепленной в п1. ст. 63 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» Геннадий Андреевич Зюганов должен был возвратить Чувашской национальной Коллегии Адвокатов 1,0891 % от неизрасходованнных средств фонда, т. е. 32802 рубль. Другие суммы возвратов приведены в Таблице № 4.
Таким образом, юридические лица, пожертвовавшие по 550 000 рублей получают возврат в размере 6 014 рублей. Подобное распределение неизрасходованный денежных средств избирательных фондов можно объективно считать нецелесообразными и экономически неэффективным. Гораздо более эффективным использованием оставшейся денежной суммы является её включение в финансирование деятельности ЦИК РФ, избирательных комиссий в субъектах РФ и органов исполнительной власти. Например, неизрасходованные в ходе выборов Президента РФ в 2012 году 15 миллионов рублей могли бы полностью покрыть расходы федеральных органов исполнительной власти, связанные с компенсацией и дополнительной оплатой труда, начислением на оплату труда, транспортными и канцелярскими расходами, расходами на связь.
На основании проведённого анализа экономической эффективности и рассмотрении реального действия конкретной нормы закона, регулирующего финансирование выборов, предлагаю законодательно отказаться от возвращения жертвователям неизрасходованных денежных средств избирательных фондов кандидатов. Для этого необходимо признать утратившим силу п.1 ст.63 ФЗ от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента РФ». Для исключения возможности нарушения прав жертвователей необходимо также дополнить п. 7 ст. 58 того же закона следующей строкой: «4) финансовое обеспечение деятельности ЦИК РФ, избирательных комиссий и федеральных органов исполнительной власти исключительно путём передачи денежных средств в федеральный бюджет».
Ограничение в выборе возможностей финансового обеспечения деятельности избирательных комиссий всех уровней и органов исполнительной власти призвано, в первую очередь, исключить возможность влияния кандидатов на работу перечисленных учреждений. Кроме того, для правильного действия предложенной мной нормы также необходимо законодательно определить рамки распределения поступивших в федеральный бюджет таким образом денежных средств. Они должны стать приоритетным источником финансирования деятельности ЦИК РФ, избирательных комиссий в субъектах РФ и органов исполнительной власти Федерации. Однако, возможная законодательная инициатива относится к сфере Бюджетного права, а не Избирательного, поэтому не будет подробно рассмотрена в данной работе.
Таким образом, в ходе экономико-правового анализа были рассмотрены все аспекты финансирования выборов Президента РФ на основании сведений о прошедших в 2012 году выборов с применением актуального на сегодняшний день законодательства. По итогам работы мною были определены основные направления оптимизации расходования бюджетных средств, сформулированы рекомендации по их реализации, найдены новые потенциальные источники финансирования выборов Президента РФ и сформулированы необходимые для их использования изменения в законодательстве.
Литература:
1. Федеральный закон от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Российская газета, № 278, 05.12.2014.
2. Приложение №1 к постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 12.05.2012 №123/939-6 // http://cikrf.ru/law/decree_of_cec/2012/05/12/Zp12939.html (дата обращения: 01.12.2014)
3. Единый портал бюджетной системы Российской Федерации // http://budget.gov.ru/regions/passport?region=99 (дата обращения: 01.12.2014)
4. Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ (ред. от 24.11.2014, с изм. от 01.12.2014) "О выборах Президента Российской Федерации» // Российская газета, № 6, 16.01.2003.
5. Приложение №2 к постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 12.05.2012 №123/939-6 // http://cikrf.ru/law/decree_of_cec/2012/05/12/Zp12939.html (дата обращения: 01.12.2014)
6. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 24.11.2014, с изм. от 01.12.2014) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета, № 106, 15.06.2002.
