Ключевые слова:экологический контроль, общественные экологические инспекции, проверка соблюдения экологический требований.
Наличие сформировавшегося гражданского общества является одним из признаков современного демократического государства, каким является РФ. С точки зрения законодателя, гражданское общество может оказывать позитивное влияние на складывающиеся экологические правоотношения посредством осуществления общественного экологического контроля, занимающего особое место в системе мер, связанных с проверкой соблюдения экологических требований.
Согласно законодательству РФ общественный экологический контроль может проводиться в формах общественных слушаний, референдумов, общественных экологических экспертиз, обращений в СМИ, направлений жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд.
Термин «общественный экологический контроль» впервые получил легализацию в ст. 72 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060–1 «Об охране окружающей природной среды» [2] (далее — Закон № 2060–1).
Институт общественного экологического контроля начал складываться еще в советский период. Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «Об охране природы в РСФСР» [3] предусматривал, что в помощь государственным органам при местных отделениях Всероссийского общества содействия охране природы и озеленению населенных пунктов учреждаются общественные инспекции по охране природы, которые согласуют свою деятельность с другими общественными инспекциями. При этом обязанности общественных инспекторов по охране природы определялись как почетные. Законодатель того периода установил коллективную форму осуществления контроля (инспекции), но не наделил соответствующих инспекторов правами как в самом Законе, так и не сделал по этому вопросу никаких отсылок к подзаконным правовым актам. Тем не менее, приведенные нормы можно рассматривать как первое законодательное закрепление основ будущего общественного экологического контроля.
Советское экологическое законодательство не только предусматривало участие представителей гражданского общества в реализации экологических задач государства, но и устанавливало организационную форму осуществления общественного контроля — общественные инспекции.
В Законе № 2060–1 субъектами общественного контроля были названы профессиональные союзы и иные общественные объединения, трудовые коллективы и граждане. В п. 3 ст. 84 Закона № 2060–1 закреплялось, что наряду с другими уполномоченными органами административные штрафы за экологические правонарушения могли налагать технические инспекции труда профессиональных союзов, что говорит о наличии у них соответствующих полномочий.
Оригинальна позиция, отраженная в ст. 10 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» [6], где в рамках участия в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания граждане и юридические лица, включая общественные объединения и религиозные организации, наделены рядом прав, включая право осуществлять общественный контроль. То есть законодатель обозначил указанную деятельность как вид прав. Также стоит отметить расширение круга правообладателей за счет неограниченно широкой категории «юридических лиц».
Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» [1] в ст. 26 определяет, что общественный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляется в порядке, определенном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. То есть данное направление общественного контроля является экологическим в узком смысле этого слова, который придается ему нормами ст. 68 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [5] (далее — ФЗ об ООС), согласно которой такой контроль имеет цели по реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Однако главная цель любой контрольной деятельности — выявление нарушений — законодателем не декларируется [10]. Исполнителями рассматриваемой формы контроля определены общественные объединения и иные некоммерческие организации в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Законодатель подчеркнул, что результаты общественного экологического контроля, представленные в публичной власти, подлежат обязательному рассмотрению.
Таким образом, базовый законодательный акт в экологической сфере определил цели общественного экологического контроля, состав его исполнителей, обязательность учета его результатов властными структурами, но, как и ранее его предшественники, не закрепил прав контролеров [11].
Предельно лаконичны формулировки ст. 27 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [4], согласно которой общественный контроль в области обращения с отходами (а эта сфера традиционно признается экологической в узком смысле слова) осуществляют граждане или общественные объединения в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
В настоящее время едва ли возможно говорить о серьезном усилении роли общественных экологических инспекций, поскольку без наличия четких прав любая их деятельность может быть квалифицирована как самоуправство. Даже в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года [7] ничего не говорится о развитии экологического общественного контроля. Наряду с этим можно вспомнить положения еще одного документа — Экологической доктрины Российской Федерации [8], в которой среди путей реализации такого направления, как «развитие гражданского общества как условие реализации государственной политики в области экологии», прямо называется совершенствование законодательства в целях развития общественного экологического контроля, в том числе общественных инспекций.
Однако в изменениях к ФЗ об ООС предусмотрено, что информация об уровнях и (или) объеме или о массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, о размещении отходов производства и потребления, содержащаяся в государственном реестре объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, является открытой для ознакомления, за исключением информации, отнесенной в установленном законодательством Российской Федерации порядке к сведениям, составляющим государственную или коммерческую тайну. Это могло бы стать основой для работы общественных экологических инспекций.
В этой связи ст. 68 Закона об ООС должна подвергнуться коррективам, и речь могла бы идти о следующих новациях:
1) необходимо четко обозначить круг субъектов общественного экологического контроля, имеющих право на проведение проверки экологических требований, включив в него возможность создания в регионах на основании законодательства субъектов Российской Федерации общественных инспекций [9];
2) следует закрепить требование о необходимости прохождения лицами, планирующими заниматься общественным экологическим контролем, обязательного обучения на специализированных курсах по эколого-правовым вопросам;
3) требуется обозначить объем правомочий инспекторов общественного экологического контроля;
4) следует проводить параллельные проверки государственными и общественными инспекторами.
В настоящее время деятельность общественных экологических инспекций носит второстепенный, необязательный характер, однако в перспективе инспекции могут стать полноправным звеном общественного экологического контроля. Поэтому представляется необходимым закрепить в Законе предложенные новации. Это позволит усовершенствовать законодательное обеспечение данного вида деятельности.
Литература:
1. Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» // ВВС РСФСР, 1982, № 29, 1027с.
2. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» // ВСНД и ВС РФ, 1992, № 10, 457c.
3. Закон РСФСР. «Об охране природы в РСФСР» // ВВС РСФСР, 1960, № 40, 586c.
4. Федеральный закон № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ, 1998, № 26, 3009с.
5. Федеральный закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ, 2002, № 2, 133с.
6. Федеральный закон «О животном мире» // СЗ РФ, 1995, № 17, 1462с.
