Государственная политика Российской Федерации на современном этапе смещает упор на сохранение народа и повышение качества жизни граждан. Государство берёт на себя обязательства по поддержке граждан: гарантирует минимальный размер оплаты труда, пенсии, пособия, развивает систему социальных служб. Это создаёт условия для достойной жизни и снижает социальное напряжение.

Стратегическим документом, определяющим направление развития страны на долгосрочную перспективу, является Указ Президента РФ от 07 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу период до 2036 года». Одной из ключевых национальных целей в нем определено «Сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи», установлены целевые показатели и задачи, выполнение которых характеризует достижение названной национальной цели.

Достижение данной цели невозможно без обеспечения неукоснительного соблюдения законов во всех сферах, затрагивающих жизнь и здоровье граждан. В этой системе координат прокуратура Российской Федерации выступает не просто как карательный или надзорный орган, а как важнейший институт защиты публичных интересов и прав человека.

Для того, чтобы углубиться в проблематику данной темы, считаем необходимым комплексно проанализировать правовую базу, регламентирующую деятельность прокуратуры по реализации указанной национальной цели, изучив конституционные основы, отраслевое законодательство, подзаконные акты, а также оценив современные доктринальные подходы к этой проблеме.

Система нормативного регулирования образуется взаимосвязанными документами, обладающими различной юридической силой и пределами действия, при этом непременно согласованными, при этом акт нижестоящего уровня не может противоречить акту вышестоящего уровня.

Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры (Конституция Российской Федерации)

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г., являясь основным законом государства, является и фундаментом всей деятельности прокуратуры. Именно ею заданы ценностные ориентиры, подлежащие защите прокуратурой.

Во-первых, статья 7 Конституции РФ провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма, имея прямое действие, обязывает все государственные органы защищать граждан, а прокуратуру — защищать социально уязвимые категории граждан.

Специфика национальной цели, связанной с сохранением населения и поддержкой семьи, напрямую вытекает из положений Конституции.

Во-вторых, статья 38 Конституции, а именно часть 1, устанавливает, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Эта норма предписывает прокуратуре особо внимательно относиться к соблюдению семейного законодательства, прав детей-сирот, многодетных семей, а также к пресечению нарушений прав в этой сфере.

В-третьих, статья 41 Конституции гарантирует каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Реализация этого права требует от прокуратуры надзора за доступностью и качеством медицинских услуг, своевременным финансированием здравоохранения и соблюдением прав пациентов.

Вместе с этим, статья 129 Конституции определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов. Конституционный статус прокуратуры как независимого института, установленный и наделенный полномочиями федеральным законодательством, позволяет ей противодействовать бюрократизму при реализации социальных программ на региональном и муниципальном уровнях.

Конституционные нормы имеют прямое действие, как об этом указано в ст. 15 Конституции. В связи с этим прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, обязана пресекать любые правонарушения, ущемляющие указанные конституционные ценности, даже если конкретные механизмы защиты не детализированы в отраслевом законодательстве.

Таким образом, Конституция Российской Федерации не только наделяет прокуратуру полномочиями, но и возлагает на нее конституционную обязанность по обеспечению социального благополучия граждан, что напрямую соотносится с национальной целью развития «Сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи».

Законодательное регулирование.

Базовым законом в деятельности прокуратуры, детализирующим конституционные нормы, является Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Статья 1 этого Закона определяет задачи прокуратуры: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В контексте национальной цели «Сохранение населения и поддержка семьи» эти задачи приобретают конкретное социальное звучание.

Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» регламентирует предмет надзора за исполнением законов. К таким сферам напрямую относятся здравоохранение, социальная защита, образование и охрана труда.

Статья 22 наделяет прокурора правом требовать проведения проверок, выделения специалистов и проведения экспертиз (ключевая норма для сферы здравоохранения).

Статьей 27 ФЗ «О прокуратуре РФ» закреплено право прокурора обратиться в суд для защиты интересов неопределенного круга лиц (например, при нарушении санитарных норм в поликлиниках) или конкретных уязвимых граждан (детей, инвалидов, тяжелобольных), которые в силу возраста или состояния здоровья не могут самостоятельно защитить свои права.

Следует сделать важное замечание о том, что ФЗ «О прокуратуре» сохраняет конструкцию «общего надзора» и не содержит специальных норм о «национальных целях развития» или «национальных проектах» как таковых. Это создает правовой пробел: стратегические задачи государства не имеют прямой процессуальной привязки в отраслевом законе о прокуратуре.

Общими отраслевыми законами, неразрывно связанными с деятельностью прокуратуры в указанной сфере, также являются:

Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Этот закон закрепляет приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи, доступность и качество медпомощи, недопустимость отказа в ее оказании, гарантирует право на бесплатную медицинскую помощь, устанавливает гарантии бесплатного обеспечения лекарствами отдельных категорий граждан.

Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Указанный закон конкретизирует конституционные нормы о защите детства и напрямую работает на национальную цель «Поддержка семьи» и «Сохранение населения» через снижение детской смертности и защиту уязвимых категорий. Закрепляет государственные гарантии прав ребенка: право на бесплатную медицинскую помощь, диспансерное наблюдение, лечение в условиях стационара и санаторно-курортное оздоровление, защиту прав детей-сирот.

Федеральный закон от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Данный закон формирует экономический фундамент национальной цели «Повышение благополучия людей и поддержка семьи», устанавливая систему материальной поддержки, закрепляет виды пособий.

Таким образом, можно прийти к выводу вывод о том, что данные законы в совокупности детальней определяют прокурорский надзор в социальной сфере: 323-ФЗ обеспечивает физическое здоровье населения, 124-ФЗ гарантирует правовую защиту наиболее уязвимой его части (детей), а 81-ФЗ создает экономические условия для поддержки семьи.

Подзаконные акты Генеральной прокуратуры РФ.

Восполняя пробелы ФЗ «О прокуратуре», именно ведомственные акты Генпрокуратуры конкретизируют деятельность по реализации национальной цели.

Ключевым ведомственным актом является Приказ Генерального прокурора РФ от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» (с изменениями и дополнениями, в ред. от 28.10.2025 г.). Это центральный документ, который прямо обязывает прокуроров осуществлять надзор за реализацией нацпроектов «Здравоохранение» и «Демография». Приказ устанавливает необходимость межведомственного взаимодействия с Росздравнадзором, Роспотребнадзором и органами соцзащиты, а также требует регулярного анализа статистики нарушений в этих сферах.

Приказ Генерального прокурора РФ от 13.12.2021 № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов». Документ детализирует приоритетные сферы вмешательства прокуратуры: охрану здоровья и жизни детей, безопасность и защиту от деструктивного влияния, образование, воспитание и досуг, социальную защиту, жилищные и имущественные права, профилактику безнадзорности и правонарушений, устанавливает организационно- управленческие механизмы.

Приказ № 744 ориентирует прокуратуру на достижение реального, а не формального обеспечения прав и благополучия несовершеннолетних в Российской Федерации.

Особое внимание заслуживает Указание Генерального прокурора РФ от 19.12.2024 № 938/7 «Об активизации прокурорского надзора за исполнением законов о государственной поддержке семей, имеющих детей». Этот документ прямо связан с национальной целью поддержки семьи и предписывает прокурорам всех уровней организовать комплексный надзор за исполнением законодательства о государственной поддержке семей с детьми. Прокурорам поручается: организовать комплексный надзор, при этом особое внимание нужно уделять защите прав малообеспеченных семей, многодетных, а также семей участников СВО и ветеранов боевых действий, наладить оперативный мониторинг: собирать и анализировать информацию из разных источников, проверять нормативные акты, анализировать региональные и муниципальные программы, контролировать целевое использование бюджетных средств, проводить постоянные проверки, уделить особое внимание праву на образование, в том числе для детей из социально уязвимых категорий, детей участников СВО, а также для детей старше 18 лет (ставших инвалидами до 18 лет) или до 23 лет (если они учатся очно), отдельно усилить надзор за исполнением законов о мерах социальной поддержки именно многодетных семей. сосредоточить усилия на судебной защите семей с детьми, включая семьи участников СВО, систематически изучать, насколько эффективны принимаемые регионами меры по улучшению жилищных условий многодетных семей.

Широкое обсуждение в обществе получил проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 169974 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов и осуществлении иных полномочий прокурора при реализации национальных проектов» (опубликован 5 августа 2026 года на Официальном сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения). Проект фактически формирует новую организационную модель контроля за реализацией национальных проектов.

Хоть указанный приказ сегодня находится на стадии проведения антикоррупционной экспертизы и не введен в действие, сущность постоянно изменяющихся общественных отношений такова, что необходимость в подобного рода нормативном акте, на наш взгляд, назрела давно.

Доктрина.

Анализ современной юридической доктрины позволяет выявить ряд нерешенных проблем и дискуссионных вопросов, касающихся правовых основ деятельности прокуратуры в сфере реализации цели развития «Сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи».

Немало посвящено работ выдающихся деятелей юридической науки по изучению данной темы, а также выявлению существующей проблематики.

Национальные цели (например, снижение смертности, повышение рождаемости, обеспечение доступностью медпомощи) ориентированы на результат (эффективность). Однако классическая доктрина прокурорского надзора ограничена проверкой законности (соблюдения процедур и норм права). В науке идет острая дискуссия: имеет ли право прокурор требовать от органов власти не просто соблюдения закона, а достижения конкретных социально-демографических показателей, и не подменяет ли это функции исполнительной власти?

Как заметил Добрецов Д. Г. «определение предмета надзора требует разграничения законности и целесообразности. Предмет надзора за исполнением законов при реализации национальных проектов целесообразно определять как исполнение федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации участниками соответствующих правоотношений, а также соответствие закону издаваемых ими правовых актов» [13].

С ним соглашается Горюшкин В. С.: «Такой подход позволяет отграничить надзор от оценки управленческой эффективности: прокурор проверяет исполнение закона, а не хозяйственную целесообразность принимаемых решений и не достижение целевых показателей. Такое разграничение принципиально — его несоблюдение ведёт к подмене ведомственного контроля и выходу прокурора за пределы предоставленных полномочий» [12].

Горюшкин В. С. также считает целесообразным «конкретизировать в приказе Генерального прокурора Российской Федерации № 192 полномочия прокуроров на подготовительном, основном и завершающем этапах реализации проектов, что обеспечит системность сопровождения» [12].

Борисенко Е. А. в своей работе выявила, что учеными предлагается трансформировать предмет надзора за исполнением законов путем законодательного выделения в его структуре такого элемента, как надзорное сопровождение исполнения законов по некоторым направлениям (реализация национальных проектов), либо признать сопровождение самостоятельным новым направлением деятельности прокуратуры наряду с прокурорским надзором [11].

Главная проблема доктрины на сегодняшний день заключается в методологическом разрыве: с одной стороны, государство ставит перед прокуратурой стратегические, результативные задачи, а с другой стороны, классическая теория прокурорского надзора по-прежнему базируется на формально-юридических процедурах, не всегда применимых к сложным, междисциплинарным сферам медицины и социальной защиты

Справедливо отмечает Рябова П. А. «в настоящее время специальная методика проведения прокурорских проверок исполнения законодательства при реализации национальных проектов, содержащая доктринально обоснованные рекомендации по организации, подготовке и производству проверочных мероприятий в целях выявления нарушений исполнения законов, их устранения и профилактики, отсутствует, что негативно отражается на эффективности прокурорского надзора рассматриваемого направления» [14].

Статистика прокурорского надзора измеряется количеством внесенных представлений и протестов. Однако эти цифры не отражают реального вклада в достижение национальной цели (например, снижение смертности или рост рождаемости). Доктрина пока не выработала критериев «социальной эффективности» прокурорского надзора.

Труды ученых-юристов и практические предложения могут и должны помочь в устранении препятствий в реализации деятельности прокуратуры в указанной сфере. Исследования в данной теме продолжаются.

Заключение

Роль прокуратуры в достижении национальной цели «Сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи» носит обеспечительный характер: орган не реализует цель напрямую что является функцией исполнительной власти, а обеспечивает законность в сферах, от которых зависит ее достижение.

Таким образом, правовые основы деятельности прокуратуры по реализации национальной цели «Сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи» строятся на сочетании конституционных норм, общего надзорного законодательства (ФЗ № 2202–1 «О прокуратуре РФ») и детализирующих ведомственных актов Генпрокуратуры (в первую очередь, Приказа № 192 от 14.03.2019 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов»).

Перспективным направлением является законодательная привязка прокурорских полномочий к национальным проектам, внеся соответствующие дополнения в перечень задач прокуратуры (ст. ФЗ «О прокуратуре»), разработка четких методик оценки социального эффекта прокурорского вмешательства, разграничив полномочия прокуратуры и профильных ведомств (Минздрав, органы соцзащиты), закрепив их в организационно-распорядительных документах Генеральной Прокуратуры РФ путем издания соответствующих инструкций и указаний, разработки типовых форм для принятия решений и актов.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Федеральным конституционным законом «О поправках к Конституции РФ» от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 года № 11-ФКЗ, от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ, от 04 октября 2022 года № 5-ФКЗ, от 04 октября 2022 года № 6-ФКЗ, от 04 октября 2022 года № 7-ФКЗ, от 04 октября 2022 года № 8-ФКЗ) // Российская газета. — 1993. — 25 дек.; Официальный интернет-портал правовой информации http://publication.pravo.gov.ru. 06.10.2022.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.; Официальный интернет-портал правовой информации http://publication.pravo.gov.ru. 03.02.2025
3. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (ред. от 25.04.2026) // Официальный интернет-портал правовой информации http://publication.pravo.gov.ru. 22.11.2011; Официальный интернет-портал правовой информации http://publication.pravo.gov.ru. 25.04.2026.
4. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (ред. от 20.02.2026) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3802; Официальный интернет-портал правовой информации http://publication.pravo.gov.ru. 20.02.2026.
5. Федеральный закон от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 21. — Ст. 1929; Официальный интернет-портал правовой информации http://publication.pravo.gov.ru. 23.07.2025.
6. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» // Официальный интернет-портал правовой информации http://publication.pravo.gov.ru. 07.05.2024.
7. Приказ Генерального прокурора РФ от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» (ред. от 28.10.2025). Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
8. Приказ Генерального прокурора РФ от 13.12.2021 № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов». Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
9. Указание Генерального прокурора РФ от 19.12.2024 № 938/7 «Об активизации прокурорского надзора за исполнением законов о государственной поддержке семей, имеющих детей». Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
10. Проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 169974 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов и осуществлении иных полномочий прокурора при реализации национальных проектов» // Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения http://regulation.gov.ru. 05.08.2026.
11. Борисенко Е. А. Деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов при реализации проектов // Искусство правоведения. — 2024. — № 3. — С. 35–34.
12. Горюшкин, В. С. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов при реализации национальных проектов / В. С. Горюшкин. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. — 2026. — № 29 (632). — С. 88–92. — URL: https://moluch.ru/archive/632/139190.
13. Добрецов Д. Г. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов при реализации национальных проектов // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. — 2022. — № 5 (91). — С. 33–37.
14. Рябова П. А. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национального проекта «Демография» // Интерактивная наука. — 2023. — № 2 (78).