Политика зеленой инфраструктуры в Норвегии

Норвегия представляет собой уникальный пример государства, в котором зависимость экономики от природных ресурсов не стала препятствием для экологической модернизации, но, напротив, была превращена в ее прочный финансовый фундамент. Главным фактором успеха стала институциональная эффективность государства и общества конвертировать прибыль, получаемую от продажи природных ресурсов, в системную политику устойчивого развития.

Основой норвежской экологической политики является консенсусная модель управления, характеризующаяся высоким уровнем кооперации между государственными органами, научным сообществом, экологическими правительственными и неправительственными организациями (Norwegian environment agency, Bellona (признана нежелательной на территории РФ)), бизнес-ассоциациями. Экологические инициативы, включая проекты ЗИ, проходят этапы широких публичных обсуждений и экспертной оценки, что гарантирует легитимность принятых решений и минимизируют риск социального сопротивления. Так, к примеру, в своей работе по сохранению культурных ландшафтов Норвежское агентство по охране окружающей среды сотрудничает с сельскохозяйственным сектором, Управлением по охране культурного наследия и несколькими научно-образовательными сообществами. Данная модель соответствует корпоративистской традиции, где основные социальные группы вовлечены в выработку политики, что обеспечивает ее стабильность и легитимность.

Кроме того, стратегические решения в области климата и городского развития, такие как «Закон о планировании и строительстве» [9][1] или «План действий по климату до 2030 года» [10][2] Норвежского банка, формируются вне зависимости от краткосрочных электоральных циклов, отражая единое национальное мнение о приоритетах устойчивого развития. Данная модель принятия решений также позволяет интегрировать передовые научные подходы, такие как природо-ориентированные решения[3] и концепцию «сине-зеленой инфраструктуры»[4], в официальные стратегии и нормативные документы на национальном и муниципальном уровнях.

«Закон о планировании и строительстве» устанавливает иерархическую систему планирования (национальный, региональный, муниципальный уровни), в рамках которой экологические цели внесены в муниципальные планы. Реализация этих планов сопровождается обязательной оценкой воздействия на окружающую среду для всех проектов, что стимулирует природно-ориентированные решения, а также правом муниципалитетов на защиту ценных природных территорий через зонирование (муниципалитеты обладают правом выделять и защищать зеленые зоны, береговые линии, сельскохозяйственные земли и другие ценные территории через зонирование). Таким образом, закон создает правовую систему, в которой указаны конкретные стратегии и механизмы воплощения проектов зеленой инфраструктуры, что делает данную политику системной и предсказуемой.

Основой норвежской модели является механизм управления природной рентой. Доходы от нефтегазового сектора систематически направляются в Государственный пенсионный фонд глобального значения (Government Pension Fund Global). Фонд действует как гарант финансовой устойчивости государства и инструмент межпоколенческого распределения богатства, что позволяет муниципалитетам планировать долгосрочные инвестиции в зеленую инфраструктуру, не опасаясь резких сокращений бюджета из-за колебаний цен на нефть. Эффективность такого подхода, основанного на долгосрочном планировании и целевых инвестициях, подтверждается детальными технико-экономическими расчётами для конкретных городских проектов, демонстрирующими высокую социально-экономическую отдачу от вложений в сине-зелёную инфраструктуру (см., напр., исследование по району Грефсен в Осло) [8].

Таким образом, политика зеленой инфраструктуры в Норвегии демонстрирует, что ресурсно-ориентированная экономика может стать драйвером, а не барьером для экологической модернизации при наличии трех ключевых условий: 1) консенсусных политических институтов, обеспечивающих долгосрочное планирование и участие представителей гражданского общества; 2) прозрачного и целевого механизма преобразования природной ренты в инвестиции в устойчивое развитие; 3) системной интеграции принципов ЗИ в климатическую, экологическую и градостроительную политику на всех уровнях управления.

Российский опыт

Российский опыт демонстрирует, как аналогичная экономическая база — зависимость от экспорта углеводородов — в ином политико-институциональном контексте порождает противоречие между краткосрочной рентной логикой и целями устойчивого развития. Реализация политики зеленой инфраструктуры в России характеризуется не системной интеграцией, а фрагментарностью и высокой зависимостью от конъюнктурных решений.

В России доминирует иерархическая, централизованная модель принятия решений, кардинально отличающаяся от норвежского консенсуального корпоративизма. Если в Норвегии зеленая инфраструктура интегрирована в единую систему планирования «сверху-вниз» и «снизу-вверх», то в России наблюдается разрыв между федеральными стратегиями и их реализацией на региональном и муниципальном уровнях. Нормативные требования федерального законодательства (например, ФЗ «Об охране окружающей среды» [11]) на практике систематически игнорируются: как отмечают надзорные органы, региональные и муниципальные власти нередко санкционируют изменение границ зеленых зон и упрощенные процедуры оценки ущерба для реализации коммерческих проектов в ущерб экологическому каркасу [7]. Сложившуюся ситуацию можно интерпретировать через концепцию институциональной ловушки [1], когда неэффективная норма — в данном случае централизованное принятие решений при формально федеративном устройстве — становится устойчивой. Ее устойчивость поддерживается эффектом координации: регионы и муниципалитеты, адаптировавшиеся к логике исполнения спущенных сверху указаний, несут высокие издержки при попытке перехода к самостоятельному, долгосрочному стратегическому планированию, необходимому для развития зеленой инфраструктуры. Дополнительными стабилизирующими факторами выступают эффект сопряжения — глубокая встроенность этой нормы в бюджетный процесс, систему отчетности и вертикаль власти, а также культурная инерция сложившейся управленческой практики. В результате система оказывается запертой в институциональной ловушке, которая воспроизводит несогласованность действий и препятствует формированию гибкой, многоуровневой политики зеленой инфраструктуры, аналогичной норвежской.

Институциональное различие между норвежской и российской моделями наиболее отчётливо проявляется в механизмах управления природной рентой. Если в Норвегии нефтегазовые доходы аккумулируются в целевых фондах долгосрочного развития, то в России они преимущественно консолидируются в рамках текущего государственного бюджета. Такая фискальная архитектура формирует устойчивую зависимость от конъюнктуры мировых рынков и воспроизводит рентоориентированное поведение экономических агентов, сосредоточенных на перераспределении ресурсных потоков, а не на создании устойчивых общественных благ.

Эта модель создаёт системные институциональные барьеры для реализации политики зелёной инфраструктуры, действуя через комплекс взаимосвязанных механизмов. Во-первых, группы интересов, связанные с сырьевым и строительным секторами, осуществляют нормативно-правовое лоббирование, направленное на смягчение экологических требований для ускоренной реализации капиталоёмких проектов. Иллюстрацией данного механизма являются поправки в Федеральный закон «Об охране озера Байкал» [2], принятые в конце 2020 — начале 2021 года для облегчения строительства инфраструктуры Особой экономической зоны (ОЭЗ) «Ворота Байкала». Эти изменения, инициированные, по мнению экспертов финансово-экономического журнала Forbes [5], в интересах туристско-строительного комплекса, позволили исключить строительство объектов ОЭЗ из перечня запрещённых видов деятельности в центральной экологической зоне Байкала. Это ослабило природоохранный режим уникальной территории, создав прецедент для фрагментации экологического каркаса в угоду коммерческим проектам. На практике подобное лоббирование повсеместно выражается в упрощении процедур оценки воздействия на окружающую среду и изменении видов разрешённого использования земель, что ведёт к фрагментации природных территорий и ослаблению правовых основ экологического каркаса.

Во-вторых, ориентация на краткосрочное освоение средств порождает устойчивые бюджетные диспропорции, выражающиеся в системном перекосе финансирования в пользу «серой» инфраструктуры — магистралей и транспортных развязок — в ущерб комплексным программам восстановления природных территорий. Как следствие, финансирование зелёных инициатив приобретает точечный, проектный характер, подчиняясь логике сиюминутных имиджевых или политических задач, а не долгосрочному стратегическому планированию устойчивого развития.

Таким образом, рентно-ориентированная модель не просто ограничивает ресурсное обеспечение зелёной инфраструктуры, но и формирует институциональную среду, в которой соответствующие проекты системно уступают в конкуренции за финансирование и нормативные преимущества более быстрым и коммерчески ориентированным инфраструктурным решениям. Существующая ситуация воспроизводит условия, при которых краткосрочная экономическая логика преобладает над долгосрочными целями экологической устойчивости и качества городской среды.

Кроме того, в отличие от норвежской модели, в России институты для широкого публичного обсуждения и формирования консенсуса по экологическим вопросам развиты слабо. Гражданское общество и независимые экспертные сообщества зачастую имеют ограниченный доступ к процессу принятия ключевых решений, что снижает легитимность политики, увеличивает риски социального сопротивления и затрудняет учет локальных особенностей при планировании зеленой инфраструктуры.

Ситуация усложняется региональным неравенством, в связи с чем возникает дилемма: сосредоточить усилия и инвестиции в наиболее развитых урбанизированных центрах (где запрос на качество среды максимален) или пытаться нивелировать неравенство через распределение средств в менее развитые регионы. В отсутствие четких национальных приоритетов и механизмов выравнивания это приводит к лоскутности политического ландшафта зеленой инфраструктуры. Города-миллионники характеризуются наличием собственной стратегии, бюджета и реализованных проектов, подкрепленных законами. Москва, например, имеет законодательную основу в виде Закона города Москвы от 13 ноября 2024 г. № 27 «Об охране и использовании зеленого фонда в городе Москве» [3]. Этот документ не просто декларирует намерения, а устанавливает правовые механизмы и институциональную основу для системной политики. Закон вводит ключевые для современной «зеленой» повестки понятия «зеленого каркаса» (как связной экологической сети, Статья 7) и «экосистемных функций» (прямых и косвенных выгод, таких как регулирование микроклимата и адаптация к его изменениям, Статья 1). Через отраслевую схему развития зеленого фонда (Статья 8) экологические цели переводятся в планировочные решения, а также устанавливаются обязательные показатели озелененности (Статья 6). Периферийные жерегионы с низкой бюджетной обеспеченностью характеризуются отсутствием темы зеленой инфраструктуры в повестке, экология сводится к санитарно-гигиеническому минимуму. Их участие в федеральных проектах часто ограничивается формальным выполнением нормативов по озеленению («посадили дерево») без учета инфраструктурной роли зеленых зон, а собственные стратегии развития не содержат понятий «экологический каркас» или «зеленая инфраструктура».

Таким образом, политика зеленой инфраструктуры в России служит иллюстрацией того, как потенциал ресурсной экономики для финансирования перехода к устойчивому развитию блокируется институциональными ограничениями. К ним относятся: иерархическая и централизованная модель управления, создающая координационные проблемы; механизм распределения ренты, поощряющий краткосрочные интересы и рентоориентированное поведение; слабое вовлечение гражданского общества и экспертов; а также глубокое региональное неравенство. В результате, несмотря на наличие отдельных успешных проектов и рамочных стратегических документов, политика зеленой инфраструктуры в России остаетсяфрагментированной и зависимой от конъюнктуры, что приводит к процикличности экологических расходов: в периоды высоких цен на нефть возможны единовременные вливания в определенные проекты, тогда как в периоды падения цен программы зеленой инфраструктуры откладываются или сокращаются в первую очередь.

Заключение

Проведенный сравнительный политико-институциональный анализ подходов к формированию зеленой инфраструктуры в Норвегии и России позволяет утверждать, что траектории экологической модернизации определяются не столько моделью экономики, сколько качеством управленческих институтов. Норвежский опыт демонстрирует модель системной интеграции, где консенсусная система управления, прозрачный механизм преобразования природной ренты через Государственный пенсионный фонд и иерархически выстроенное законодательство создают устойчивую основу для долгосрочных инвестиций в зеленую инфраструктуру. Это превращает зависимость от углеводородов из потенциального препятствия в драйвер «зеленой» трансформации.

В свою очередь, российская практика иллюстрирует иной сценарий, при котором аналогичная экономическая база порождает фрагментарную и конъюнктурную политику. Доминирование иерархической, централизованной модели принятия решений, ориентация бюджета на краткосрочное освоение ренты, слабое вовлечение экспертного и гражданского сообщества, а также глубокое региональное неравенство формируют комплекс институциональных барьеров. Эти барьеры воспроизводят ситуацию, в которой проекты зеленой инфраструктуры системно проигрывают в конкуренции за ресурсы и нормативные приоритеты более быстрым коммерческим инициативам, что ведет к процикличности экологических расходов и фрагментации экологического каркаса.

Таким образом, исследование подтверждает центральный тезис о решающей роли политико-институциональных факторов. Наличие ресурсной ренты является необходимым, но недостаточным условием для перехода к устойчивому развитию городов. Ключевое значение имеет способность государства и общества создавать институты, способные трансформировать этот финансовый поток в стратегические инвестиции в общественные блага долгосрочного характера. Следовательно, в России должен закрепиться переход от точечного озеленения к признанию зеленой инфраструктуры в качестве многофункционального экологического каркаса. Подобная трансформация невозможна без должной законодательной базы,вкоторой обосновывается обязательная интеграция принципов зеленой политики во все уровни территориального планирования. Это меры, необходимость которых прямо вытекает из диагноза, поставленного в академических исследованиях состояния экологических каркасов российских городов [6]. Норвежский пример, таким образом, служит не образцом для прямого заимствования, а доказательством принципиальной возможности адаптации модели ресурсно-ориентированной экономики к целям экологической устойчивости при наличии дееспособных институтов, способных обеспечить долгосрочную перспективу таким преобразованиям.

Литература:

1. Полтерович В. М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Российская экон. Школа. М., 1998. 42с URL: https://cyberleninka.ru/article/n/99–04–020-polterovich-v-m-institutsionalnye-lovushki-i-ekonomicheskie-reformy-rossiyskaya-ekon-shkola-m-1998–42s/viewer (Дата обращения 10.01.2026).
2. Законопроект № 387575–8 О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране озера Байкал» и отдельные законодательные акты Российской Федерации URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/387575–8 (Дата обращения 7.01.2026).
3. Закон города Москвы от 13 ноября 2024 г. № 27 «Об охране и использовании зеленого фонда в городе Москве» URL:https://www.mos.ru/authority/documents/doc/54786220/ (Дата обращения 10.01.2026).
4. Иллюстрации концепции зеленой инфраструктуры/ Европейская комиссия URL: https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity/green-infrastructure_en (Дата обращения 5.01.2026).
5. Почему поправки в закон об охране Байкала угрожают сохранению экосистемы озера? // Forbes. 2024. URL: https://www.forbes.ru/sustainability/515625-pocemu-popravki-v-zakon-ob-ohrane-bajkala-ugrozaut-sohraneniu-ekosistemy-ozera (дата обращения: 9.01.2026).
6. Климанова О. А., Колбовский Е. Ю., Илларионова О. А. Экологический каркас крупнейших городов Российской Федерации: современная структура, территориальное планирование и проблемы развития // Вестник Санкт-Петербургского университета. Науки о Земле, 2018. Т. 63. № 2. С. 127–146. URL:https://doi.org/10.21638/11701/spbu07.2018.201
7. Ермохин А. А. Анализ исторического развития зелёной инфраструктуры/ StudArctic forum. 2020. № 4. С. 2. URL: https://saf.petrsu.ru/journal/article.php?id=5041 (Дата обращения: 10.01.2026).
8. Wilbers G.-J., de Bruin K., Seifert-Dähn I. et al. Investing in Urban Blue-Green Infrastructure—Assessing the Costs and Benefits of Stormwater Management in a Peri-Urban Catchment in Oslo, Norway // Sustainability. 2022. Vol. 14, Iss. 3. P. 1934. https://doi.org/10.3390/su14031934
9. «Закон о планировании и порядке рассмотрения строительных дел» (норв. Plan- og bygningsloven). URL: https://www.regjeringen.no/en/documents/planning-building-act/id570450/ (Дата обращения: 5.01.2026)
10. План действий по климату до 2030 года» от Управления инфестициями Норвежского банка URL: https://www.norge.ru/news/2025/10/22/207481.html (Дата обращения: 05.01.2026)
11. Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/17718 (Дата обращения 9.01.2026)
12. Законопроект № 161119–8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране озера Байкал» и статью 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»» URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/161119–8 (Дата обращения: 9.01.2026)

[1] «Закон о планировании и порядке рассмотрения строительных дел», широко известный как«Закон о планировании и строительстве» (норв. Plan- og bygningsloven), регулирует все территориальное планирование, использование земель, застройку и охрану окружающей среды на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Принят 27 июня 2008 года.

[2] «План действий по климату до 2030 года» — это стратегический документ от Управления инфестициями Норвежского банка, который описывает, как фонд будет управлять климатическими рисками и возможностями в своем инвестиционном портфеле. План включает цели по сокращению выбросов и увеличению инвестиций в зеленые технологии.

[3] Природо-ориентированные решения — это подходы, использующие природные особенности, процессы и элементы для решения социально-экологических задач.

[4] Концепция сине-зелёной инфраструктуры – это гибридная концепция, объединяющая зелёные пространства и водные системы для создания устойчивой экосистемы, которая обеспечивает экосистемные услуги и улучшает благополучие жителей.