Административное право России представляет собой самостоятельную отрасль публичного права, регулирующую отношения, возникающие в связи с выполнением исполнительной власти своих функций и обеспечением общественного порядка. Центральное место в этой отрасли занимает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [2] (далее — КоАП РФ), который закрепляет систему административных правонарушений, установление и применение административной ответственности, порядок пресечения правонарушений и защиты прав граждан. Своеобразие законодательства об административных правонарушениях проявляется в сочетании норм материального и процессуального характера, широком поле диспозитивности и гибкости мер реагирования, а также в значительной роли административного принуждения.

Российское законодательство об административных правонарушениях формировалось под влиянием советской правовой традиции и далее трансформировалось в современную правовую систему. Принятие КоАП РФ в 2001 году стало важным этапом кодификации, унификации и систематизации норм, ранее закрепленных в различных правовых актах. Изучение структуры КоАП РФ позволяет констатировать, что он сочетает в себе нормы материального права (перечень составов административных правонарушений, виды и размеры наказаний) и процессуальные нормы, регулирующие порядок привлечения к ответственности, назначение наказаний, обжалование.

Исследуя особенности административного законодательства Л. Б. Антонова указывает, что «различные субъекты, которые должны соблюдать соответствующие правовые нормы, умышленно или по неосторожности эти нормы нарушают, что ведет к различного рода негативным последствиям. В этих случаях большую роль играют специализированные правоохранительные нормы, устанавливающие меры воздействия на правонарушителей, основной целью которых является предотвращение повторения запрещенных деяний как со стороны их совершивших, так и других лиц. В Российской Федерации уже давно традиционно такие правоохранительные нормы относятся к двум правовым институтам — уголовной и административной ответственности» [4, с. 262].

Н. И. Захаров и С. А. Коловайло отмечают, что «законодательству в сфере административной ответственности свойственна несистематичность даже при наличии кодифицированного акта» [7, с. 619].

Со своей стороны заметим, что своеобразие российского законодательства об административных правонарушениях заключается в следующем:

1. двойственный характер правовых норм (многие статьи содержат как материальные, так и процессуальные элементы, что влияет на их толкование);
2. значительная роль статутного регулирования, позволяющего органам исполнительной власти устанавливать дополнительные меры воздействия в рамках предоставленных полномочий;
3. комбинирование превентивных и карательных функций: административная ответственность направлена не только на наказание, но и на предупреждение правонарушений посредством применения предупреждения, административного штрафа, конфискации орудия (предмета) совершения административного правонарушения, специальной и иных наказаний, закрепленных в ст. 3.2. КоАП РФ);
4. широкое поле дискреции (усмотрение) должностных лиц и органов, особенно в вопросах применения и назначения наказаний с учетом смягчающих (ст. 4.2 КоАП РФ) и отягчающих обстоятельств (ст. 4.3 КоАП РФ).

Процессуальная часть КоАП РФ во многом определяет специфику применения административного законодательства. В связи с этим можно выделить следующие особенности. Во-первых, это система субъектов производства. Субъектами производства по делам об административных правонарушениях выступают не только суды, но и должностные лица и административные органы, имеющие право составлять протоколы и выносить постановления. Это приводит к децентрализации правоприменения и ускорению процессов рассмотрения дел, но одновременно повышает риск ошибок и злоупотреблений при несоблюдении процессуальных гарантий.

Во-вторых, это сроки давности привлечения к административной ответственности и сроки исполнения постановлений, которые играют ключевую роль. В ряде случаев сложности вызывает исчисление сроков при приостановлении производства, скрытом продолжении правонарушений или при участии в деле несовершеннолетних.

Кроме этого, следует выделить и такую особенность, как средства обеспечения исполнения. Административное право предусматривает ряд мер обеспечения исполнения. Эти меры требуют четкого соблюдения процессуальной процедуры и предоставления прав субъектам, в отношении которых они применяются.

На основе сказанного представляется возможным выделить основные проблемы применения законодательства.

Первая проблема заключается в неопределенности и расплывчатости правовых норм. Некоторые составы административных правонарушений сформулированы таким образом, что содержат общеобязательные предписания без четких критериев, а это затрудняет единообразное правоприменение и увеличивает риск субъективного подхода. Это особенно заметно в сфере охраны общественного порядка, предпринимательской деятельности и в отношении административных запретов.

С целью решения этой проблемы представляется целесообразным провести «ревизию» формулировок статей, внести конкретизирующие определения и уточнения; разработать стандартные разъяснения для должностных лиц.

Следующая проблема заключается избыточном административном формализме. На это также обращается внимание в научной юридической литературе. А. Р. Мурадова указывает, что нарушения в административном производстве часто связаны с формалистским подходом: недооценкой доказательств, нарушение прав участников, соблюдения надлежащих процессуальных сроков, что ведет к отменам постановлений в судах и подрыву доверия к органам власти [8, с. 135].

С целью решения указанной проблемы можно предложить усилить подготовку и аттестацию должностных лиц, ввести типовые процедуры, обязательное документирование мотивированных решений при отказе в защите прав.

Одной из проблем является нерациональное использование усмотрения и субъективизм, на что было указано выше. Широкие дискреционные полномочия ведут к неодинаковому применению мер (одни лица получают штрафы, другие — предупреждения за сходные деяния). Это вызывает нарушение конституционного принципа равенства перед законом, согласно которому все равны перед законом (ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации [1] (далее — Конституция РФ)), а также нарушение положения о том, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ). Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что законодательство об административных правонарушениях должно учитывать конституционный принцип равенства всех перед законом [3].

В действующим законодательством об административных правонарушениях не предусмотрена оценка на предмет допустимости, достоверности и относимости поводов к возбуждению дела. Соответственно, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не имеет возможности поставить под сомнение и какими-либо процессуальными средствами опровергнуть, достаточными ли данными, указывающими на наличие события правонарушения, располагал административный орган, чтобы возбудить производство.

На наш взгляд, такая произвольная дискреция административных органов, установленная действующим КоАП РФ, нарушает базовые процессуальные гарантии для лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении.

В связи с этим можно предложить следующий вариант указанной проблемы: разработать критерии применения дискреции (усмотрения), внедрить внутренние инструкции и проводить постоянный мониторинг практики, а также целесообразно предусмотреть обязательную мотивацию решения при отказе в применении более мягкого наказания.

Нельзя не отметить проблемы доступа к правосудию. Письменное производство без участия лица и короткие сроки обжалования затрудняют эффективную защиту прав, особенно для социально уязвимых категорий граждан (пожилых лиц, лиц с ограниченными возможностями, граждан с ограниченным доступом к юридической помощи). В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть вопрос о возможности продления срока уведомления и обжалования по отдельным категориям дел, обеспечить доступность информации о правах граждан, расширить возможность дистанционного участия с гарантиями идентификации.

Несмотря на практику высших судебных инстанций, встречаются разные толкования статей КоАП РФ, что снижает предсказуемость и равномерность правоприменения. В связи с этим целесообразно активизировать деятельность по формированию разъяснений, подготовить региональные сборники типичных дел, поощрять обмен практикой между органами.

В свою очередь, сложности взыскания штрафов и реализация мер административного принуждения влекут за собой длительные процедуры и их невысокую эффективность. Наличие большого числа неисполненных постановлений подрывает охранительную функцию ответственности. Решение проблемы видится в совершенствовании механизмов взыскания через автоматизированные системы, расширение правовых инструментов принудительного исполнения, усиление контроля за своевременностью исполнения.

Изучение нормативно-правовых положений и анализ правоприменительной практики позволил выявить конкретные примеры проблем:

1. в сфере обеспечения общественного порядка и проведения массовых мероприятий. Проблема заключается в неопределенность в квалификации массовых мероприятий и правилах оповещения, различия в практике привлечения к ответственности организаторов и участников.

Решение проблемы видится в унификации требований к уведомлениям о массовых мероприятиях, разработке четких критериев оценки нарушений общественного порядка и шкалы санкций в зависимости от тяжести последствий.

2. в сфере предпринимательской деятельности проблема возникает в том, что существует множество административных составов, пересекающиеся с экономическим регулированием, что создает неопределенность для ведения бизнеса в рамках правового поля. В научной юридической литературе также обращается внимание на указанную проблемы, а в качестве ее решения предлагается устранить дублирование норм, ввести тест регуляторного воздействия при формировании новых составов, расширить возможность применения предупредительных мер с целью исправления выявленных нарушений.
3. в сфере дорожно-транспортных правонарушениях сохраняется проблема механического наложения санкций без дифференциации обстоятельств, актуальным остается вопрос автоматизированной фиксации нарушений и соблюдения прав при оспаривании. О. В. Дербина и некоторые другие исследователи справедливо отмечают по этому поводу следующее: «механическое увеличение штрафных санкций за нарушение Правил дорожного движения не является решением проблемы, так как для ряда постоянных нарушителей не выполняет ни превентивной функции, ни наказательной» [5, с. 72].

В качестве решения проблемы можно предложить обеспечить прозрачность доказательной базы при автоматической фиксации, предусмотреть процедуры идентификации лиц при передаче материалов о правонарушениях, усилить контроль качества технических средств фиксации.

Суммируя сказанное можно констатировать следующее. Во-первых, необходима целенаправленная работа по переработке расплывчатых формулировок, введению четких критериев для квалификации правонарушений. Во-вторых, ввести обязательные критерии и градации применения мер, а также требование мотивировки при отклонении от типовой меры. В-третьих, создать единую систему учета и анализа постановлений по административным делам, что позволит выявлять тенденции, злоупотребления.

Следует повышать квалификацию и контроль деятельности должностных лиц. Это можно сделать путем введения обязательной подготовки и периодической аттестации лиц, наделенных полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Кроме этого, необходимо развивать институты медиации, примирения и обязательных программ исправления, где это целесообразно, снижая нагрузку на административную систему и повышая ее превентивный эффект.

Подводя общий итог можно сделать следующий вывод. Законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях характеризуется сочетанием материальных и процессуальных норм, широкими полномочиями органов исполнительной власти и значительной долей дискреции. Эти особенности обеспечивают оперативность и гибкость реагирования на правонарушения, но одновременно порождают проблемы, связанные с неопределенностью правовых формулировок, риском произвольного применения и недостаточностью процессуальных гарантий для участников. Для повышения эффективности и справедливости административной ответственности требуется сочетание нормативных изменений (конкретизация норм, регламентация дискреции), институциональных мер (образовательные программы, автоматизация учета) и процессуальных гарантий (расширение доступа к защите). В результате таких мер возможно достижение баланса между эффективным обеспечением общественного порядка и защитой прав и свобод граждан.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020, ФКЗ от 04.10 2022 года № 8-ФКЗ). — Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) от 6.10.2022 г. — Ст. 0001202210060013.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1. — Ст. 1.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.12.2017 № 35-П «По делу о проверке конституционности части 1.3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданина Ю. А. Рейнхиммеля». — URL: http://publication.pravo.gov.ru
4. Антонова, Л. Б. О необходимости концептуальных изменений в законодательстве российской федерации об административных правонарушениях / Л. Б. Антонова // Вестник Воронежского института МВД России. — 2024. — № 1. — С. 261–267. — Текст: непосредственный.
5. Дербина, О. В., Завитов С. В., Колосков А. М. Административная юрисдикция / О. В. Дербина, С. В. Завитова, А. М. Колосков. — 4-е изд., перераб. и доп. — Вологда: Вологодский ин-т права и экономики ФСИН России, 2024. — 166 с. — Текст: непосредственный.
6. Дербина О. В., Завитова С. В., Колосков А. М. и др. Административная юрисдикция: учебное пособие. Вологда: Вологодский институт права и экономики ФСИН России, 2019. — 166 с.
7. Захаров, Н. И., Коловайло С. А. Реформа законодательства об административных правонарушениях: проблемы и перспективы / Захаров, И. Н, С. А. Коловайло. — Текст: непосредственный // Охрана и защита прав и законных интересов в современном праве. Сборник статей по результатам II Международной научно-практической конференции. В 2-х томах. Сост. И. В. Хмиль, под редакцией С. А. Трофимова, Е. В. Евсиковой. — Симферополь, 2023. — С. 619–625.
8. Мурадова, А. Р. Становление законодательства об административных правонарушениях в России / А. Р. Мурадова. — Текст: непосредственный // Сборник материалов XI заочной научно-практической конференции с международным участием (посвященный 300-летию науки в России). — Благовещенск, 2024. — С. С. 132–136.