В современном мире процедура предварительного согласования предоставления земельных участков в аренду приобретает особую актуальность. Причина тому — высокая значимость земельных ресурсов не только для экономического развития страны, но и для социальной составляющей государства. Данный этап является необходимым элементом механизма управления земельными ресурсами, посредством которого обеспечивается соблюдение норм законодательства, защищаются права землепользователей и контролируется рациональное использование земель.

Правовое регулирование земельных отношений в Российской Федерации основывается на комплексной системе нормативно-правовых актов, включающей Конституцию РФ, Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ), федеральные законы и подзаконные акты.

Вопросы, связанные с предоставлением земельных участков в аренду, исследуются такими авторами как Железнов Д. С. [1], Мальцев Д. Л. [2] Орешкина О. В. [3] и др. В частности, в науке обсуждается вопрос, что именно понимать под «предоставлением земельных участков в аренду». Ответы исследователей разнятся: кое-кто предлагает рассматривать «предоставление земельных участков в аренду» как вид правоотношения, кто-то как реализацию государственной функции, а кто-то как отдельный институт земельного права.

В соответствии с положениями статьи 39.1 ЗК РФ, передача земельных участков в аренду осуществляется исключительно на основании решения органов государственной власти или органов местного самоуправления 4. Однако перед принятием данного решения обязательным этапом является предварительное согласование, направленное на оценку соответствия заявленных целей использования земельного участка требованиям действующего законодательства.

Процедура предварительного согласования предоставления земельного участка в аренду регламентирована статьей 39.15 ЗК РФ, нормативно-правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. В общем виде данный процесс включает следующие стадии:

1. Подача заявления: заинтересованное лицо (физическое или юридическое) обращается с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду в компетентный орган государственной власти или местного самоуправления с приложением пакета документов, перечисленных в статье 39.15 ЗК РФ.
2. Рассмотрение заявления: в срок не более чем двадцать дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление и проверяет наличие или отсутствие оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка.
3. Принятие решения: по результатам рассмотрения заявления компетентный орган принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка или при наличии оснований решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка и направляет принятое решение заявителю.
4. Выполнение кадастровых работ, необходимых для образования испрашиваемого земельного участка (при принятии положительного решения) либо обращение в суд за защитой в случае несогласия с отказом.
5. Заключение договора аренды (при принятии положительного решения) между заявителем и соответствующим государственным или муниципальным органом.

В процессе предварительного согласования предоставления земельных участков в аренду, как уже было отмечено ранее, потенциальные арендаторы сталкиваются с отказами, что зачастую приводит к инициированию судебных разбирательств.

Комплексный анализ правоприменительной практики позволяет классифицировать основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельный участков в аренду по критерию законодательного закрепления. Первая категория включает основания, которые прямо предусмотрены и детально регламентированы законодательством. Вторая категория охватывает основания, которые не имеют прямого закрепления в нормативно-правовых актах, что создает определенные сложности с точки зрения их правовой интерпретации и применения.

Далее проанализируем наиболее распространенные основания отказов, закрепленные в законодательстве.

Первая среди них — полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек(подпункт 2 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ)

Так, в рамках рассмотрения Вологодским районным судом Вологодской области административного дела № 2а-1999/2024, административному истцу было отказано в удовлетворении заявленных требований, поскольку местоположение испрашиваемых административным истцом земельных участков совпадало с местоположением земельного участка, схема расположения которого была утверждена постановлением администрации еще в 2023 году с видом разрешенного использования — Парки культуры и отдыха5.

Вторая причина отказа — разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам (подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ). В частности не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, за исключением земельного участка, образуемого в целях осуществления пользования недрами, строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, их неотъемлемых технологических частей, гидротехнических сооружений, а также строительства водохранилищ, иных искусственных водных объектов (часть 7 статьи 11.9 ЗК РФ).

Так Вологодским районным судом Вологодской области административному истцу в рамках рассмотрения административного дела 2а-2122/2024 было отказано в удовлетворении требований в части.

Причина отказа — наложение испрашиваемого Тихоновым В. И. земельного участка на Правила землепользования и застройки, утвержденные Постановлением Правительства Вологодской области от 05 июня 2024 № 673 «О внесении изменений в постановление Правительства Вологодской области от 06 января 2023 № 33, которым подтверждается, что земельный участок образуется в двух территориальных зонах, с пересечением территориальных зон: зона застройки индивидуальными жилыми домами и коммунальная зона.

С учетом изложенного суд пришел к выводу о том, что решение администрации является законным и обоснованным6.

Третья причина отказа — несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории.

Так в рамках рассмотрения Вологодским районным судом административного дела № 2а-246/2025 (2а-2533/2024) административному истцу было отказано в удовлетворении заявленных требований поскольку испрашиваемый административным истцом земельный участок расположен в пределах территории общественной застройки, проектируемого жилого здания.

Суд пришел к выводу, что Проект планировки территории и проект межевания территории относятся к документации по планировке территории, которая подготавливается в целях реализации положений документов территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ) и утверждается главой местной администрации поселения или главой местной администрации городского округа (часть 13 статьи 46 ГрК РФ) 7.

В результате анализа обширной судебной практики, касающейся законных оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельных участков в аренду, можно прийти к выводу, что судебные инстанции придают первостепенное значение строгому соблюдению процедурных норм, предусмотренных законом.

Вторая группа отказов в предварительном согласовании предоставления земельных участков в аренду, как было отмечено ранее, не имеет прямого законодательного закрепления и была сформирована на основе судебной практики.

Среди них можно выделить следующие — наложение на раннее учтенный земельный участок, вопросы, связанные с территориями общего пользования, а также случаи злоупотребления правом.

«Ранее учтенные» земельные участки — это земельные участки, на которые возникли и не прекращены права (собственность, постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, право аренды) до 1 марта 2008 года. Если участок не проходил процедуру кадастровых работ (межевания), то в государственном кадастре недвижимости земельный участок будет учтен без границ, соответственно, его месторасположение не будет отражено на публичной кадастровой карте.

В судебной практике по данному вопросу наблюдается двойственность, обусловленная коллизией интересов сторон. С одной стороны, суды часто принимают решения в пользу существующих землевладельцев, чьи права на использование земельного участка были установлены ранее. С другой стороны, в ряде случаев суды удовлетворяют административные требования истцов, тем самым подтверждая право аренды за потенциальным арендатором. Эта противоречивость в судебных актах подчеркивает сложность правового регулирования и необходимость тщательного анализа всех обстоятельств дела.

Так, в рамках рассмотрения административного дела 2а-2248/2024 Вологодским районным судом Вологодской области административному истцу было отказано в удовлетворении заявленных требований, поскольку представленные административным ответчиком в материалы дела доказательства (копия дежурной карты, копии государственных актов на право собственности на землю) свидетельствуют о том, что местоположение испрашиваемого административным истцом земельного участка совпадает с местоположением земельного участка, предоставленного ранее иному лицу8.

А в рамках рассмотрения административного дела № 2а-97/2025 суд предпринял все возможные меры для установления прежнего землевладельца ранее учтенного земельного участка. Однако, они никакого результата не принесли, поэтому суд удовлетворил заявленные требования административного истца несмотря на то, что местоположение испрашиваемого земельного участка совпадало с местоположением ранее учтенного земельного участка9.

Содержание понятия территории общего пользования дано в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ. К ним относятся территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) 10.

В рамках рассмотрения административного дела 2а-2314/2024 суд удовлетворил заявленные требования ссылаясь на то, что доказательства размещения испрашиваемого земельного участка на территории, предназначенной для общего пользования, не представлено. Факт нахождения на земельном участке древесно-кустарниковой растительности об указанном обстоятельстве не свидетельствует11.

Однако суд апелляционной инстанции отменил решение полностью и вынес новое, ссылаясь на то, что отсутствие в настоящее время принятого проекта планировки, вопреки позиции суда первой инстанции, не свидетельствует о незаконности оспариваемых решений, поскольку, в силу пункта 17 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации отнесение испрашиваемых земельных участков к территории, предназначенной для общего использования, а также фактическое использование территории населением для отдыха и прогулок, сложившееся исторически на протяжении длительного периода времени, являются достаточным основанием для отказа в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности12.

Гражданским кодексом Российской Федерации установлены пределы осуществления гражданских прав, которые по своему усмотрению осуществляют граждане и юридические лица. Так, не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом).

Так Вологодским районным судом Вологодской области в рамках рассмотрения административного дела № 2а-654/2025 административному истцу было отказано в удовлетворении заявленных требований, поскольку его действия существенным образом отклоняются от ожидаемого поведения добросовестного участника гражданского оборота и направлены не на приобретение земельных участков, предназначенных для ведения огородничества для собственных нужд, а в обход норм земельного законодательства, ограничивающих возможность продажи земельных участков без проведения торгов.

Как следует из материалов дела, в период с 2022 по 2023 годы Павловым С. Ю. с местной администрацией было заключено 13 договоров аренды земельных участков для целей ведения огородничества.

На основании договоров купли-продажи без проведения торгов административному истцу все вышеуказанные земельные участки были предоставлены в собственность с видом разрешенного использования — ведение огородничества.

На момент рассмотрения настоящего административного дела по сведениям ЕГРН часть земельных участков имеют вид разрешенного использования — для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок), а другая часть — отчуждена по договорам купли-продажи.

Суд оценив систематические, последовательные действия административного истца, связанные с неоднократным получением земельных участков, предназначенных для ведения огородничества, в аренду, с последующим изменением вида разрешенного использования, суд приходит к выводу о том, что действия Павлова С. Ю. существенным образом отклоняются от ожидаемого поведения добросовестного участника гражданского оборота и направлены не на приобретение земельных участков, предназначенных для ведения огородничества для собственных нужд, а в обход норм земельного законодательства, ограничивающих возможность продажи земельных участков без проведения торгов.

Такие действия административного истца были совершены вопреки задачам антикризисного управления в ущерб публичным интересам и интересам неопределенного круга лиц, испытывающих нехватку продовольствия и нуждающихся в земельных участках в условиях беспрецедентного санкционного давления13.

Отсутствие прямого законодательного закрепления данной группы отказов обусловлено динамичным характером земельных правоотношений и необходимостью адаптации нормативной базы к изменяющимся социально-экономическим условиям. В таких случаях правоприменительная практика играет ключевую роль в формировании правовых норм и стандартов, что позволяет обеспечить эффективное и справедливое регулирование земельных вопросов.

Предварительное согласование предоставления земельных участков в аренду представляет собой важный инструмент государственного регулирования земельных отношений, обеспечивающий соблюдение правовых норм и рациональное использование земель. Данный процесс требует комплексного подхода и учета множества факторов, что обуславливает необходимость дальнейшего совершенствования нормативной базы и практики его реализации.

Литература:

1. Железнов Д. С. Правовое регулирование предоставление земельных участков для строительства в городах федерального значения: дис.... канд. юрид. наук. М., 2014
2. Мальцев Д. Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве: автореферат дис.... канд. юрид. наук. М., 2008.
3. Орешкина О. В. Правовое обеспечение предоставления и изъятия земель: автореферат дис.... канд. юрид. наук. М., 2004.
4. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 31.07.2025) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2025);
5. Решение Вологодского районного суда Вологодской области от 30.10.2024 по делу № 2а-1999/2024;
6. Решение Вологодского районного суда Вологодской области от 17.10.2024 по делу № 2а-2122/2024;
7. Решение Вологодского районного суда Вологодской области от 15.01.2025 по делу № 2а-246/2025;
8. Решение Вологодского районного суда Вологодской области от 11.12.2024 по делу № 2а-2248/2024;
9. Решение Вологодского районного суда Вологодской области от 13.01.2025 по делу № 2а-97/2025;
10. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 31.07.2025);
11. Решение Вологодского районного суда Вологодской области от 02.12.2024 по делу № 2а-2314/2024;
12. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 8 апреля 2025 года по делу № 33а-1520/2025;
13. Решение Вологодского районного суда Вологодской области от 11.03.2024 по делу № 2а-654/2025.