В статье анализируются особенности правового регулирования отношений, возникающих в процессе предоставления земельных участков для целей строительства и определяются некоторые тенденции развития земельного законодательства.
Ключевые слова: земельный участок для целей строительства, предоставление земельных участков, торги по продаже права на земельный участок
Земельный участок одновременно представляет собой и объект природы, правовой режим которого установлен нормами экологического законодательства, и объект гражданских прав, зачастую выступающий как пространственный базис для размещения многих объектов недвижимости различного целевого назначения. В последнем случае отношения, связанные с использованием рассматриваемого объекта регулируются нормами как земельного, так и гражданского, а также градостроительного законодательства. Более того, земельный участок и сам может выступать объектом строительства, если создается на основании норм Федерального закона «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1] и представляет собой сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий [2, с.558].
В целом в юридической литературе выделяются четыре отдельные процедуры, согласно которым земельные участки могут быть предоставлены органами государственной власти или местного самоуправления заинтересованным субъектам:
1) на аукционе (без предварительного согласования);
2) с предварительным согласованием (без аукциона);
3) без предварительного аукциона и без предварительного согласования;
4) с предварительным согласованием (на аукционе) [3, с.12].
Очевидно, что два из возможных способа предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, непосредственно относятся конкурентной (аукционной) форме.
В целом, анализ законодательства о порядке предоставления земельных участков для целей строительства позволяет выделить несколько существенных особенностей в правовом регулировании таких отношений.
Во-первых, приобрести право на земельный участок на аукционе возможно либо без предварительного согласования предоставления, либо с таковым. Проводить данную процедуру, либо нет, зависит конечно же не от воли заявителя либо публичного органа власти, а исключительно от факта — образован земельный участок или нет. Если земельный участок не образован и заявитель заинтересован в его образовании и последующем предоставлении, то такой субъект должен самостоятельно осуществить подготовку схемы расположения земельного участка, обратиться в уполномоченный орган с заявлением о ее утверждении, а также обеспечить выполнение кадастровых работ и постановку объекта на государственный кадастровый учет (пункт 4 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации [4]).
При этом необходимо учитывать сложившуюся в судебной практике позицию о том, что образование земельных участков для целей проведения аукционов по инициативе гражданина или юридического лица возможно исключительно при наличии утвержденного проекта межевания территории, поскольку именно в документации по планировке территории в значительной степени учтены все особенности существующей территории, в том числе с точки зрения образования новых земельных участков [5].
Во-вторых, в настоящее время предпринят новый правовой подход к определению вида права, на котором предоставляется земельный участок для целей строительства — законодательно исключена возможность приобретения земельных участков для целей строительства в собственность на торгах, и указано на возможность приобретения лишь права аренды.
В-третьих, законодательно упразднено разделение порядка предоставления земельных участков для целей связанных со строительством и для целей, не связанных со строительством.
В-четвертых, нормы о порядке организации и проведения торгов по продаже земельных участков унифицированы путем их переноса из подзаконных нормативных правовых актов (например, Постановления Правительства Российской Федерации «Об организации и проведении торгов по продаже находящегося в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков» [6], в текст ЗК РФ.
В-пятых, претерпели изменения нормы о форме проведения торгов. Если ранее это был как конкурс, так и аукцион в различных формах, то в настоящее время законодатель отказался от проведения торгов в форме конкурса, а также от закрытой формы аукциона.
Проанализировав отмеченные особенности порядка организации и проведения торгов, необходимо обратить внимание на наличие проблемы разграничения оснований приобретения права аренды земельного участка для целей строительства на торгах либо без проведения таковых.
Например, отсутствие оснований, предусмотренных пунктом 2 статьи 39.6 ЗК РФ, автоматически свидетельствует о возможности приобретения земельного участка только на торгах. Однако положения этого пункта зачастую носят бланкетный характер и отсылают к подзаконным нормативным актам или нормативным актам субъектов Российской Федерации.
Так, существует возможность приобретения участка в аренду для целей строительства без проведения торгов по распоряжению Правительства Российской Федерации или должностного лица субъектов Российской Федерации в случае реализации масштабных инвестиционных проектов, критерии которых определяются в отдельном постановлении Правительства Российской Федерации или законе субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации критериями масштабного инвестиционного проекта является предполагаемое строительство:
‒ объектов, размещение которых позволит значительно (на 1 процент и более) увеличить количество рабочих мест в муниципальном образовании, на территории которого они размещаются, но не менее чем на 250 рабочих мест;
‒ объектов, размещение которых позволит значительно (на 1 процент и более) увеличить ежегодные поступления от налогов, взимаемых на территории муниципального образования, но не менее чем на 5 млн. рублей;
‒ индивидуальных жилых домов, многоквартирных домов, передаваемых в собственность или социальный найм гражданам, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций [7].
Практика установления таких критериев в субъектах Российской Федерации различна и показывает, что масштабными инвестиционными проектами могут быть признаны проекты, предусматривающие строительство объектов самого разного назначения. Например, комплекса производства пластиковых окон, гостиницы с объектом общественного питания, автоматической АЗС, спортивно-оздоровительного комплекса [8, с.75].
Представляется, что критерии рассматриваемых инвестиционных проектов должны быть определены не подзаконным нормативным актом, а содержаться в тексте ЗК РФ. Кроме того, минимальные и максимальные критерии проектов, земельные участки для реализации которых предполагается предоставлять на основании решения должностного лица органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должны быть также определены в ЗК РФ.
Это позволит, с одной стороны, обеспечить учет региональных особенностей при принятии таких решений, а с другой — сделает невозможным произвольное решение о признании проекта масштабным инвестиционным в целях обхода правила о предоставлении земельных участков путем проведения торгов.
В качестве тенденции развития законодательства о предоставлении прав на земельные участки для целей строительства следует отметить повышение роли гражданско-правовых начал в регулировании отношений по приобретению прав на земельные участки. Этот факт влечет за собой введение новых видов юридических фактов, являющихся основаниями возникновения права собственности или аренды. Такими основаниями в настоящее время являются договоры о комплексном освоении территории и договор о развитии застроенной территории. Данные договоры представляют собой юридические факты, являющиеся основаниями для принятия решения органом власти о предоставлении земельного участка застройщику по его выбору на праве собственности или аренды бесплатно и без проведения торгов.
Министерством экономического развития Российской Федерации подготовлен новый проект Федерального закона «О развитии территорий» [9], в котором предполагается объединить нормы земельного и градостроительного законодательства о комплексном освоении территории, о развитии территории, об освоении территории и комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса. Заключение всех перечисленных договоров в новом Проекте объединены единым названием — договор о развитии территории, а все его виды названы способами такого развития. Вступление в силу (в виде уже Федерального закона) указанного Проекта предполагается установить с 1 января 2017 года. Принятие такого закона будет являться очевидным положительным моментом в регулировании отношений по развитию территорий населенных пунктов и решению социально значимых проблем. Однако вызывает сомнение положения статьи 37 Проекта, на основании которой к договорам о развитии застроенной территории и комплексному освоению территории, заключенным до вступления в силу настоящего Федерального закона, применяются правила, установленные на день заключения таких договоров, но не более чем до 2030 года. Представляется, что такой срок должен определяться сроками реализации проектов, указанных в ранее заключенных договорах о развитии территории либо их комплексном освоении.
Литература:
- Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 19 июля 2011 года № 246-ФЗ с изм. и доп. от 28 ноября 2015 года // СЗ РФ. 2011. № 30 (часть 1). Ст. 4594; СЗ РФ. 2015. № 48. Ст.6723.
- Недашкова Е. Н., Баканева Н. Г. Искусственные земельные участки: новые подходы законодателя // Научное обеспечение агропромышленного комплекса. 2012.
- Железнов Д. С. Правоотношения по предоставлению земельных участков для строительства: понятие, структура, элементы // Аграрное и земельное право. 2015. № 5.
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ с изм. и доп. от 01 мая 2016 года // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2016. № 18. Ст. 2495.
- Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 17 мая 2016 года № Ф03–1810/2016 по делу № А51–14893/2015 // СПС «КонсультантПлюс».
- Об организации и проведении торгов по продаже находящегося в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 года № 808 // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4587 (утратило силу).
- Об утверждении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного назначения и масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в аренду без проведения торгов: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2014 года № 1603 // СЗ РФ. 2015. № 2. Ст. 505.
- Кислов С. С. [Комментарий к Письму Минэкономразвития России от 26 июня 2015 года № Д23И-2965 // Строительство: акты и комментарии для бухгалтера. 2015. № 9.
- О развитии территорий: проект Федерального закона (подготовлен Минэкономразвития России) // СПС «КонсультантПлюс».
