Совершение административных правонарушений государственными служащими может осуществляться как в результате исполнения функциональных обязанностей, так и в результате иных причин, связанных с обычной жизнедеятельностью такого служащего. При этом вопросы привлечения к административной ответственности лежат не только в юридическом поле Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), но и регулируются отдельными постановлениями Пленума Верховного Суда РФ. В научной статье рассматриваются основные особенности и пути совершенствования привлечения к административной ответственности государственных служащих.
Ключевые слова: административные правонарушения, ответственность, особенности, норма, государственный служащий.
The commission of administrative offenses by civil servants can be carried out both directly with the functional duties performed, and as a result of everyday reasons associated with the normal life of such an employee. At the same time, issues of bringing to administrative liability lie not only in the legal field of the “Code of the Russian Federation on Administrative Offenses” (hereinafter referred to as the Administrative Offenses Code of the Russian Federation), but are also regulated by separate Resolutions of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation. The scientific article discusses the main features and solutions for bringing civil servants to administrative responsibility.
Keywords: administrative offenses, responsibility, features, problems, solutions.
Привлечение к административной ответственности государственных служащих — это достаточно сложный и трудоемкий процесс, так как он должен способствовать, с одной стороны, соблюдению принципа неотвратимости наказания, а с другой — данное наказание должно отвечать принципу соразмерности. При этом административная ответственность должна быть крайней мерой для служащего. Отдельно следует прорабатывать дополнительные санкционные инструменты в рамках административного законодательства, например, дисквалификацию, ограничение на совершение сделок и выезд за границу и др. Важным также остается разграничение дисциплинарной и административной ответственности служащего, что делает вопросы административной ответственности в системе государственных органов очень актуальными.
КоАП РФ указывает, что ст. 2.4. устанавливает, что государственный служащий как должностное лицо, выполняющее свои обязанности в соответствии с утвержденным должностным регламентом, может быть привлечен к административной ответственности в связи с невыполнением или ненадлежащим выполнением своих функциональных обязанностей. [1]
Таким образом, привлечение к административной ответственности наступает при соблюдении следующих условий:
– должностное лицо находится на государственной (муниципальной) службе), то есть имеет соответствующие полномочия, оформленные организационно-распорядительными документами учреждения;
– должностное лицо исполняет свои функциональные обязанности в соответствии с утвержденным должным образом должностным регламентом;
– должностное лицо не выполняет или ненадлежаще выполняет свои обязанности (например, в соответствии с проведенной служебной проверкой).
Отдельно следует остановиться на критерии административной ответственности юридического лица, которая определяется п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5. Например, в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и определения конкретных должностных лиц, по вине которых оно совершалось (ст. 2.4 КоАП РФ), можно привлечь к административной ответственности по одному основанию, как организацию, так и выявленных должностных лиц.
Важно отметить, что при привлечении к ответственности по некоторым административным статьям (например, за нарушение законодательства о государственных закупках при приемке товаров, работ услуг члены приемочной комиссии несут солидарную ответственность, при этом административный штраф может налагаться в равной пропорции между всеми членами такой комиссии, включая его председателя) используется принцип солидарной ответственности.
В соответствии с положениями ст. 2.6 КоАП РФ к административной ответственности могут быть привлечены и нерезиденты. [2] С началом специальной военной операции появилась еще одна категория лиц, несущих административную ответственность за дискредитацию органов государственной власти и Вооруженных сил РФ –это лица, признаваемые иностранными агентами. В отношении этих лиц первоначально наступает административная ответственность, при совершении последующих экстремистских противоправных деяний наступает уголовная ответственность. Считаем, что для государственных служащих должен быть иной подход по составам, дискредитирующих Российскую армию. В частности, следует привлекать сразу к двум видам ответственности: дисциплинарной (однозначное увольнение по отрицательным мотивам) и уголовной ответственности (с ограничением прав таких государственных служащих и пожизненной дисквалификацией).
Следует отметить, что ч. 5 ст. 2.1 КоАП РФ предусматривает исключение административной ответственности для должностных лиц, если за совершение административного правонарушения юридическому лицу назначено административное наказание в виде административного штрафа, который устанавливается в соответствии с п.п. 3 или 5 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ.
Особенностью административных правонарушений является учет понятия «продолжаемое административное правонарушение». Продолжаемое административное правонарушение состоит из ряда сходных по их направленности и содержанию действий, которые образуют единое правонарушение. К продолжаемым административным правонарушениям относится, например, нарушение правил пользования топливом и энергией (ст. 9.11 КоАП РФ).
Продолжаемое административное правонарушение для государственных служащих должно быть отягчаемым обстоятельством и приводить к увольнению со службы данных служащих. Считаем, что такие поправки в Кодекс будут объективно эффективными и повысят прежде всего исполнительскую дисциплину чиновников.
В соответствии с КоАП РФ предусмотрена административная ответственность только за оконченное правонарушение.
Выделяются следующие признаки длящегося административного правонарушения:
– длительное непрекращающееся невыполнение или ненадлежащее выполнение предусмотренных законом обязанностей;
– отсутствие установленного законом срока выполнения обязанности. [3] Далее рассмотрим особенности административных правонарушений.
Необходимо указать, что первой особенностью административной ответственности является то, что государственный служащий, привлекаясь к административной ответственности, автоматически привлекается и к дисциплинарной ответственности. [4] В сложившейся практике все органы создают дисциплинарную (аттестационную) комиссию, при привлечении к административной ответственности служащий обязан уведомить об этом руководство учреждения, после чего он может быть наказан правами руководителя, при этом степень наказания зависит от ряда обстоятельств:
– выполнения всей процедуры уведомления работодателя работником;
– установления степени его вины;
– наличия чистосердечного признания и раскаяния виновного, совершившего административное правонарушение.
Второй специфической особенностью привлечения к административной ответственности государственного служащего является введение нормы административной ответственности за оскорбление со стороны служащих во время исполнения ими полномочий. [5] Это норма имеет важное значение прежде всего для соблюдения принципа субординации на государственной службе и принципа единоначалия, а также укрепления вертикали власти на службе.
Третья особенность — это привлечение к административной ответственности за нарушение порядка предоставления государственной услуги. Ненадлежащие выполнение государственных услуг в соответствии с принимаемым регламентом является базовым условием привлечения к ответственности. [6] Чаще всего некачественное выполнение обязанностей в сфере оказания государственных услуг сопряжено с халатностью и должностными злоупотреблениями. При нанесении значимого ущерба государству или третьим лицам может наступать и уголовная ответственность.
Четвертая особенность — это привлечение к административной ответственности лиц с учетом нарушений различных отраслевых норм права (например, за нарушение трудового законодательства [7], за законодательство в сфере государственных закупок, в сфере антикоррупционного законодательства).
Пятая особенность — мониторинг составов административных правонарушений — не позволяет определить, на основании чего законодатель устанавливает их ответственность за одни правонарушения и игнорирует ее за аналогичные правонарушения. Например, непринятие мер по устранению указанных в частном определении, постановлении суда, судьи нарушений закона (ст. 17.4 КоАП РФ) не влечет административной ответственности юридических лиц. В то же время за невыполнение таких же требований прокурора она предполагается (ст. 17.7 КоАП РФ). Административные коллизии периодически возникают, но вносимые поправки в Кодекс обеспечивают их устранение в правовом поле.
Шестой особенностью законодательства об административной ответственности является систематическое ужесточение ответственности государственных служащих.Проявляется эта тенденция и в том, что значительно чаще государственный служащий становится субъектом административно-деликтного отношения, привлекаемым к административной ответственности по составам административных правонарушений, в качестве вида ответственности за которые применяется дисквалификация (см. ст. 3.11 КоАП РФ). [8]
Такая мера во многом считается специалистами юристами-правоведами эффективной, так как дисквалификация во многом закрывает дорогу нерадивым чиновникам для дальнейшей государственной службы и карьерного роста. Считаем, что дисквалификацию следует дополнять такой мерой как блокировка счетов и арест имущества, прежде всего за коррупционные составы.
Ряд специалистов считают, что перечень санкционных норм в отношении государственных служащих следует непрерывно пересматривать и корректировать с учетом правовой политики государства. Например, в качестве административных санкций по ряду составов (коррупционных, экстремистских и иных) рекомендуется вводить изъятие имущества в пользу доходов государства, аннулирование иностранных паспортов и запрет выезда за пределы РФ, запрет на осуществления сделок и т. д.
Седьмая особенность — это увеличение количества составов, где специальным субъектом ответственности выступает государственный служащий [9]. В научной литературе до сих пор не утихают споры по введению в Кодекс отдельной главы «Административные правонарушения на государственной и муниципальной службе», позволяющей аккумулировать соответствующие нормы права и отдельные положения в части административной ответственности государственных служащих.
Восьмая особенность — в КоАП РФ отсутствуют составы административных правонарушений, предусматривающие ответственность государственных служащих, не являющихся должностными лицами. [10] Это довольно интересная особенность, так как считается, что такие лица заключают с государственными учреждениями и ведомствами гражданско-правовые договора подряда, и по факту не являются штатными сотрудниками учреждений, следовательно, не несут дисциплинарной и административной ответственности. Вместе с тем, по нашему мнению, такая позиция является неправильной, так как эти работники осуществляют трудовые функции, которые могут принести ущерб как государству, так и третьем лицам, в связи с этим необходимо в заключенных гражданских правовых договорах предусмотреть нормы в том числе административной ответственности за ненадлежащие исполнение или неисполнения своих обязанностей этих наемных работников.
Девятая особенность — административная ответственность государственного служащего выходит за рамки внутрислужебных отношений. Привлечение государственного служащего к административной ответственности никак не влияет на его должностное положение и дальнейшее прохождение службы. [11]
Одной из специфической особенностью привлечения к административной ответственности является необходимость учитывать особый статус лица. Например, государственные служащие могут освобождаться от ответственности административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 5.29, 5.59, 7.29, 7.29.3, 7.30, 13.27, 17.3, 19.6.1 и др. КоАП РФ, путем замены административной ответственности на дисциплинарную (например, это работники прокуратуры и судьи).
Статья 4.4 КоАП РФ рассматривает вопросы назначения административных наказаний за совершение нескольких административных правонарушений. В-частности:
– при совершении лицом двух административных правонарушений наказание назначается за каждое (ч. 1);
– если деяния содержат составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя статьями КоАП РФ, то назначается более строгое наказание (ч. 2). [12]
При установлении административной ответственности необходимо обращать внимание на следующие аспекты:
1) на соблюдение порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 29.7 КоАП РФ);
2) на обстоятельства, смягчающие административную ответственность (ст. 4.2 КоАП РФ);
3) есть ли обстоятельства, позволяющие назначить наказание в размере менее минимального размера административного штрафа;
4) на возможность переквалификации административного правонарушения на то, которым предусмотрен более низкий размер наказания;
5) можно ли признать правонарушение малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ);
6) на сроки давности привлечения к ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ).
Пути совершенствования привлечения к административной ответственности государственных служащих.
- Необходимость дальнейшего расширения перечня составов административных правонарушений, устанавливающих административную ответственность для государственных служащих.
- Провести масштабную деделиктизацию административных правонарушений, предусмотрев конвертацию административной ответственности за их совершение в ответственность дисциплинарную, но с элементами публичности, в значительной мере ограничивающими дискреционные полномочия субъекта дисциплинарной власти.
- Продолжить осуществлять принцип экономии уголовной репрессии. Следует по большинству правонарушений государственных служащих заменять административную ответственность на дисциплинарную. В этой связи потребуется внести изменения в законодательство, направленные на поддержание и развитие этой тенденции.
- Отдельно следует подумать о рейтинговом механизме введения административной ответственности для государственных служащих. Например, в случае если государственный служащий будет иметь большой рейтинг, то это будет основанием смягчения ответственности как дисциплинарной, так и административной ответственности по ряду нарушений (за исключением коррупционных). Рейтинговый механизм привлечения к ответственности и освобождения от нее широко практикуется, например, в Китае, что делает работу государственных служащих более социальной значимой и полезной для общества.
Таким образом, по результатам исследования нами могут быть сделаны следующие выводы:
Во-первых, выделяются следующие условия привлечения к административной ответственности лиц, находящихся на государственной: функциональные обязанности должны оформляться организационно-распорядительными документами учреждения; должностное лицо действует на основании регламента; должностное лицо не выполняет или ненадлежаще выполняет свои обязанности.
Во-вторых, в системе административной ответственности выделяется понятие длящегося административного правонарушения, которое характеризуется длительностью и систематичностью совершения правонарушения, отсутствием установленного срока выполнения обязанностей.
В-третьих, выделяется ряд особенностей привлечения государственных служащих к административной ответственности: государственный служащий, привлекаясь к административной ответственности, автоматически привлекается и к дисциплинарной ответственности; привлечение к ответственности должно быть сопряжено с некачественным выполнением обязанностей по предоставлению государственной услуги; систематическими нарушениями различных отраслевых норм права; ужесточения ответственности государственных служащих; нейтральность административной ответственности к дальнейшему прохождению службы.
В-четвертых, основными направлениями совершенствования привлечения к административной ответственности являются: необходимость расширения перечня составов административных правонарушений; реализация принципа экономии уголовной репрессии.
В-пятых, при установлении административной ответственности необходимо обращать внимание на следующие аспекты: на обстоятельства, смягчающие административную ответственность; на возможность признать правонарушение малозначительным; на сроки давности привлечения.
В-шестых, следует более подробно проработать рейтинговый механизм эффективности введения административной ответственности для государственных служащих. Высокий рейтинг будет основанием для смягчения ответственности, концепция рейтингового механизма привлечения к административной ответственности широко апробируется за рубежом.
Таким образом, привлечение к административной ответственности государственных служащих должно осуществляться в рамках оптимизации как организационно-управленческой деятельности, так и в рамках совершенствования концептуальных основ административной политики в государстве. Отдельно следует учитывать различные правовые, служебные и иные особенности привлечения служащих к административной ответственности с целью укрепления законности и служебной дисциплины в государственном аппарате.
Литература:
- Смоляков П. Н. Виды ответственности должностных лиц в российском законодательстве // СПС КонсультантПлюс. 2024. (дата обращения 06.03.2024)
- Козлов В. Ф., Петров И. В. Особенности административной ответственности юридических лиц за миграционные правонарушения // Миграционное право. 2017. № 4. С. 35–37.
- Бортникова Н. А. Длящееся административное правонарушение // СПС КонсультантПлюс. 2024. (дата обращения 06.03.2024)
- Попов Л. Л., Мигачев Ю. И. Административное право Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: РГ-Пресс, 2019. 544 с.
- Бухтоярова О. А. Предмет административного права и дисциплинарная ответственность в контексте разграничения отраслей права // Административное право и процесс. 2022. № 6. С. 23–26.
- Юркова О. А. Теоретические основы привлечения сотрудников МФЦ к административной ответственности: проблемы и пути решения // Административное и муниципальное право. 2022. № 4. С. 1–8.
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.12.2021 № 45 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права»
- Гришковец А. А. Административная ответственность государственных гражданских служащих: состояние и перспективы развития // Административное право и процесс. 2018. № 2. С. 38–48.
- Бобешко А. В. О некоторых особенностях привлечения прокурорских работников к административной ответственности // Административное право и процесс. 2020. № 4. С. 36–38.
- Кононов П. И. Актуальные проблемы административного права: учебник. Москва: КНОРУС, 2023. 314 с.
- Гаджиев Н. Г., Коноваленко С. А., Трофимов М. Н. Типичные ошибки и нарушения, выявляемые в ходе контрольно-ревизионных проверок финансово-хозяйственной деятельности образовательных учреждений // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 3: Общественные науки. 2021. Т. 36. № 1. С. 7–13.
- Грозовская Е. Ответственность за кадровые нарушения: процессуальные вопросы // Кадровая служба и управление персоналом предприятия. 2020. № 5. С. 81–85.
