В настоящей статье на основе системного формально-юридического анализа правовых положений Конституции Российской Федерации о федеральных территориях и Федерального закона от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус», а также исследования имеющихся в отечественной доктрине концептуальных подходов к определению понятия «федеральная территория» дана оценка современного состояния и перспектив развития института «федеральных территорий» как нового и недостаточно исследованного института в отечественном конституционном праве и действующем российском законодательстве. Подчеркивается фрагментарность имеющихся на сегодняшний день научных исследований, посвященных понятию и особенностям федеральных территорий, обращается внимание на наличие пробелов в законодательстве в части отсутствия дефиниции понятия «федеральная территория». Резюмируется, что, будучи новеллой отечественного конституционного права, институт «федеральных территорий» нуждается в дальнейшем углубленном научном анализе и совершенствовании его конституционно-правовых основ.
Ключевые слова : Конституция Российской Федерации, территория, территориальное устройство, федеральные территории, федеральная территория «Сириус».
In this article, on the basis of a systematic formal legal analysis of the legal provisions of the Constitution of the Russian Federation on federal territories and Federal Law № 437-FZ dated 22.12.2020 «On the Federal Territory of Sirius», as well as a study of the conceptual approaches available in the national doctrine to the definition of the concept of «federal territory», an assessment of the current state and prospects for the development of the institute is given «federal territories» as a new and insufficiently researched institution in the domestic constitutional law and legislation. The fragmentary nature of the scientific research currently available on the concept and features of federal territories is emphasized, attention is drawn to the existence of gaps in legislation regarding the lack of definition of the concept of «federal territory». It is summarized that, being a novel of domestic constitutional law, the institute of «federal territories» needs further in-depth scientific analysis and improvement of its constitutional and legal foundations.
Keywords : Constitution of the Russian Federation, territory, territorial structure, federal territories, federal territory «Sirius».
Институт «федеральных территорий» как особой формы организации публичной власти в Российской Федерации является новым, стремительно развивающимся институтом в отечественном конституционном праве и законодательстве. Учитывая приведенные обстоятельства, в настоящее время только начинают формироваться правовые основы понятия «федеральная территория», а также особый публично-правовой статус таких территорий, вследствие чего, в законодательстве имеются пробелы, обуславливающие необходимость дальнейшей научной разработки и законодательного совершенствования понятия и особенностей федеральной территории в Российской Федерации.
Проведенный формально-юридический анализ действующего законодательства Российской Федерации свидетельствует о том, что в настоящее время в отечественном законодательстве, в частности, в Конституции Российской Федерации [7] отсутствует правовая дефиниция понятия «федеральная территория».
Обозначенное понятие может быть выведено из системного толкования положений, предусмотренных частью 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации следующим образом: «федеральные территории — элемент территории Российской Федерации, обладающий особым способом организации публичной власти».
В качестве единственного нормативно-правового акта, закрепляющего легальную дефиницию понятия «федеральная территория» выступает Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус» [12].
Проведенный формально-юридический анализ легальной дефиниции понятия «федеральная территория «Сириус», предусмотренной вышеназванным законом, представляется важным отметить, что в ее содержании раскрывается понятие федеральной территории «Сириус» как публично-правового образования, уточняется такая характеристика, как стратегическое значение публично-правового образования; раскрывается система целей создания данной территории, обуславливающих цель ее создания и особый конституционно-правовой статус, определяются особенности осуществления деятельности для достижения целей создания и функционирования данной федеральной территории.
Представляется важным отметить, что анализируемая дефиниция понятия федеральной территории подвергается объективной критике в отечественной доктрине конституционного права, прежде всего потому, что при разработке правовых основ анализируемого понятия не была четко научно обоснована целесообразность формирования института федеральных территорий, вследствие чего, возникают существенные трудности при идентификации конституционно-правовых характеристик федеральных территорий.
И. В. Зернов категорически отвергает необходимость конкретизации конституционно-правовой дефиниции понятия «федеральная территория», подчеркивая необходимость употреблять его исключительно в политическом контексте, как «особый вид публичного образования, не позволяющее отнести его ни к субъектам государства, ни к муниципальным образованиям» [6].
Аналогичного подхода придерживается А. Н. Дементьев, по мнению которого, федеральную территорию Сириус преимущественно, следует рассматривать «как географический объект и в некоторой степени, как специфическое политическое образование» [4].
Проведенный системный анализ литературных источников, посвященных формально-юридическому исследованию понятия и особенностей понятия «федеральная территория» позволил прийти к выводу о том, что большинство представителей научного сообщества ограничиваются признанием несовершенства действующих норм, регламентирующих анализируемую новеллу, не предпринимая попыток сформулировать единообразный подход к ее толкованию и устранению существующего пробела в ее правовом регулировании.
В основе большинства доктринальных подходов к толкованию понятия «федеральная территория», предложенных в отечественной конституционно-правовой науке, заложена дефиниция, предусмотренная в Федеральном законе от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус» [9, С. 56].
В контексте настоящего исследования особый научный интерес представляет определение, предложенное А. Ю. Сибилевой, в соответствии с которым «федеральная территория — это территория, не входящая в состав субъекта федерации, а находящаяся в непосредственном управлении федеральных органов власти» [11, С. 55].
Несмотря на то, что в приведенном определении не в полной мере раскрывается правовая природа анализируемого понятия и его признаки, вместе с тем, автор акцентирует внимание на такой существенный элемент, как непосредственное управление из федерального центра.
Наиболее точная дефиниция анализируемого понятия, на наш взгляд, предложена В. А. Майборода. Так, по мнению автора, «федеральные территории представляют собой часть территории субъекта Российской Федерации, на которой исключены либо столь существенно ограничены, что являются незначительными, полномочия субъекта Российской Федерации и муниципального образования в силу того положения Конституции России, что ее территория состоит из территорий ее субъектов» [9, С. 57].
Следует подчеркнуть, что проблема вхождения федеральной территории в состав территории субъекта Российской Федерации является объектом широких научных дискуссий среди ученых.
Так, по мнению отдельных авторов, «федеральные территории не входят в состав территории субъекта» [8], в свою очередь, другие авторы придерживаются противоположной позиции [2].
Представляется, что в условиях современной отечественной правовой действительности, решение обозначенной проблемы обладает принципиальным правовым значением, поскольку изъятие территории из состава субъекта Российской Федерации неминуемо приведет к изменению границ ее территории.
В контексте обозначенной проблемы, особый исследовательский интерес представляет точка зрения О. А. Ежуковой, констатирующей «сохранение ограниченного числа полномочий у органов власти субъекта в отношении данной территории, что в свою очередь означает продолжение нахождения нового публично-правого образования в границах и рамках юрисдикции этого субъекта» [5, С. 37].
Мы не разделяем позицию автора, поскольку полагаем, что подобное положение дел представляет собой временную меру, объективно обусловленную отсутствием возможности отнесения решения отдельных вопросов к исключительной компетенции органов власти федеральной территории. Представляется, что обозначенная проблема со временем найдет свое законодательное и практическое разрешение.
В свою очередь, Н. В. Васильева, С. В. Праскова, Ю. В. Пятковская считают необходимым придерживаться зарубежного опыта формирования федеративного устройства государства, согласно которому, представляется целесообразным «невхождение федеральной территории в состав субъекта федерации, во избежание порождения новой территориальной единицы двойственной природы» [3, С. 125].
Разделяя мнение авторов, следует отметить, что для формирования единообразного подхода к толкованию правовой сущности и особого правового положения федеральных территорий, целесообразно придерживаться предложенного ими подхода.
Проведенный анализ научной литературы позволяет прийти к выводу о том, что ряд авторов, считает необходимым, акцентировать внимание на видах федеральных территорий, одновременно отмечая характеристики их особого правового статуса, отличающегося от статуса субъекта федерации, но по смыслу приближенного к таковому.
В частности, С. Б. Сафина отмечает, что «федеральные территории представляют собой, не являющиеся субъектами федерации, управляемые непосредственно центральной властью, к которым принято относить федеральные (столичные) округа, союзные территории, федеральные владения, ассоциированные государства и проч». [10, С. 13].
Как справедливо отмечает А. М. Абзалова, «имеющая место правовая неопределенность в толкования понятия «федеральная территория возникает по причине отсутствия достаточного доктринального осмысления института федеральных территорий в отечественном праве. При этом автор подчеркивает, что поспешно принятое решение о создании первой федеральной территории «Сириус» породило еще большее количество вопросов, требующих уже законодательного урегулирования. Изложенное важно, поскольку составляет основу (фундамент) не только для представителей законодательной власти, субъектов федерации, научного сообщества и отдельных слоев населения, чьи интересы затрагиваются, но и для тех, кто уже сегодня принимает управленческие решения в отношении данной территории» [1, С. 62].
Резюмируя вышеизложенное, представляется важным отметить, что конституционно-правовой институт «федеральных территорий в Российской Федерации», будучи новеллой, нуждается в дальнейшем научном осмыслении и детальной законодательной проработки, с целью устранения существующих пробелов и формирования единообразной практики определения правового статуса федеральных территорий и их эффективного функционирования.
Литература:
- Абзалова А. М. К вопросу о понятии «федеральной территории» // Право и государство: теория и практика, 2022. № 1 (205). С. 60–63.
- Василькова Е. А. Федеральная территория как вид территориальной организации публичной власти в Российской Федерации // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2021. № 4–2. С. 33–35.
- Васильева Н. В., Праскова С. В., Пятковская Ю. В. Конституционный статус федеральных территорий в России: теоретические основы законодательного регулирования // Правоприменение. 2021. Т. 5. № 1. С. 124–140.
- Дементьев А. Н. Федеральная территория «Сириус», город «Иннополис» — административно-территориальные и муниципальные единицы, географические объекты? // Гражданин и право. 2021. № 3. С. 77–86.
- Ежукова О. А. Территории с особым публично-правовым статусом как фактор федеративной политики России // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 36–45.
- Зернов И. В. Конституционные особенности статуса федеральной территории: вопросы теории и практики // Пролог: журнал о праве. 2021. №. 1 (29). С. 14–23.
- Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
- Кулешова Н. В., Козлова Н. В. Перспективы развития федеральных территорий // Современное право. 2021. № 1. С. 17–22
- Майборода В. А. Понятие территории федеральной территории «Сириус» // Российская юстиция. 2021. № 3. С. 55–58.
- Сафина С. Б. Федеральные территории в составе федерации: особенности статуса и значение // Проблемы права. 2021. № 1 (80). С. 13–16.
- Сибилева А. Ю. К вопросу о правовом статусе федеральных территорий // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Юридические науки. 2020. Т. 6. №. 3. С. 49–56.
- Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, от 22.12.2020.
