Особенности конституционных реформ в Республике Беларусь в 2022–2023 годах



В статье раскрываются особенности конституционной реформы Республики Беларусь в 2022–2023 годах: учреждение Всебелорусского народного собрания и наделение его исключительных конституционных полномочий; ослабление роли Национального Собрания Республики Беларусь и изменения его перечня полномочий; ограничение полномочий и срока исполнения полномочий Президента; введение в Конституции статуса Президента, прекратившего исполнения свои полномочий. Также рассмотрен исторический опыт принятия новых поправок к Конституции Республики Беларусь 1994 года в 2022 году.

Ключевые слова: конституционная реформа, Конституция, выборы, поправки, Президент, Парламент, Правительство, Всебелорусское народное собрание, государственная власть, народовластие, республиканский референдум.

Республика Беларусь, являясь одним из государств в Европе, обладает своей специфической политической системой и конституционным устройством. После развала Советского Союза и обретения независимости в конце декабря 1991 года Республика Беларусь, сохраняя некоторые элементы советской модели государственного управления, проходила долгий и тернистый путь поиска и формирования своей собственной государственной системы.

Целью статьи является рассмотрение особенностей, содержания и последствий конституционных реформ Республики Беларусь с февраля 2022 года по февраль 2023 год.

В 1994 году Республика Беларусь приняла новую Конституцию, которая установила парламентско-президентскую форму правления. Согласно этой Конституции, Верховный Совет Республики Беларусь, как парламент, обладал значительно большими полномочиями и прерогативами по сравнению с Президентом Республики Беларусь [7]. Однако в 1996 году состоялся референдум, на котором была принята новая редакция Конституции 1994 года [14]. В результате принятия новой редакции Конституции Республика Беларусь стала президентской республикой.

До начала 2020 года идеи и мысли о проведении новой конституционной реформы в Республике Беларусь высказывались действующим Президентом Республики Беларусь, однако все конституционные проекты, которые должны были, по сути, заменить действующую Конституцию Республики Беларусь 1994 года, отклонялись Президентом по различным причинам. Сама Конституция Республики Беларусь после проведения республиканского референдума в 2004 году оставалась неизменной долгие годы.

В 2020 году Республика Беларусь столкнулась с двумя значительными событиями: пандемией COVID-19 и выборами Президента. Оба события оказали существенное влияние на политическую и социальную обстановку в стране.

Пандемия COVID-19 представляла серьезные вызовы для многих стран, включая Беларусь. Во многих государствах, в том числе в Российской Федерации, были приняты ограничительные меры и запреты, направленные на защиту населения и снижение риска распространения вируса. Однако Беларусь выбрала собственный подход и не вводила длительные ограничения и запреты для своих граждан. Это вызвало недовольство в обществе, а некоторые эксперты и правозащитные организации критиковали власти за недостаточное внимание к здоровью граждан и игнорирование рекомендаций Всемирной организации здравоохранения.

С приближением выборов на должность Президента в 2020 году и окончанием полномочий действующего Президента, предвыборная гонка стала центральным событием в политической жизни Беларуси. Многие граждане страны выразили желание увидеть нового Президента и надеялись на политические изменения [8]. Во время предвыборной кампании Александром Григорьевичем Лукашенко, являясь также зарегистрированным кандидатом на выборах, было заявлено о намерении пересмотреть положения действующей Конституции Республики Беларусь после выборов. Эта идея стала центральной темой предвыборной кампании действующего Президента.

Однако после оглашения предварительных результатов выборов на должность Президента Республики Беларусь в стране разразился политический кризис, который привел к массовым акциям протеста и недовольства граждан. Вопрос о проведении конституционной реформе в связи со сложившейся ситуацией был отложен на некоторое время, и спустя семь месяцев 15 марта 2021 года была Президентом Республики Беларусь была создана специальная комиссия, которая должна была предложить поправки и изменения в Конституцию, обеспечив их всенародное обсуждение [19]. Кроме этого, в разработке новых поправок к действующей Конституции мог также поучаствовать любой гражданин Беларуси, отправив своё предложение по изменению Конституции в Национальный центр правовой информации.

Уже 22 июля 2021 года членами конституционной комиссии был представлен на рассмотрение Президенту пакет поправок и изменений к действующей Конституции Республики Беларусь. В этом проекте комиссии были вынесены две ключевые поправки. Первая заключалась во внедрении Всебелорусского народного собрания как высшего представительного органа народовластия и закреплении его статуса в Конституции. Вторая поправка предусматривала учреждение института уполномоченного по правам человека на конституционном уровне. Кроме этого, конституционной комиссией было также предложено увеличение срока полномочий палат Национального Собрания до 5 лет, а также расширить полномочия Совета Министров и премьер-министра, наделив его полномочия в формировании состава правительства и в бюджетной сфере [19]. Однако подготовленный комиссии конституционный проект был подвергнут критике Президентом и был отправлен на доработку, заявив им о том, что каждый пункт проекта должен быть тщательно рассмотрен и проработан.

После доработки и обсуждения конституционного проекта при уже непосредственным контролем самого Президента в конце декабря 2021 года было вынесено на всенародное обсуждение финальная версия конституционного проекта. В отличие от первоначальной версии в финальную версию были ещё добавлены поправки в Конституцию. В основном, кроме первоначальных поправок, в проект также были добавлены новые поправки, касающиеся в основном статуса Президента Республики Беларусь и наделения ему новых привилегий в случае ухода с занимаемой им должности. Однако из финальной версии проекта была удалена поправка, связанная с учреждением института уполномоченного по правам человека на конституционном уровне.

После проведения республиканского референдума 27 февраля 2022 года, на котором около 85 % избирателей поддержали изменения, государственная система власти и Конституция Республики Беларусь претерпели значительные изменения [19]. Некоторые права и полномочия, ранее принадлежавшие Президенту и палатам Национального Собрания, были переданы новому государственному органу — Всебелорусскому народному собранию, которое стало высшим представительным органом народовластия [2]. В новой редакции Конституции Республики Беларусь от 2022 года можно заметить, что Всебелорусское народное собрание, как представительный орган народовластия, стоит выше Национального Собрания, но ниже Президента Республики Беларусь в иерархии власти. Эти изменения также отражены в структуре обновленной Конституции Республики Беларусь [1].

В результате появления нового конституционного органа власти роль Национального Собрания в государственном управлении Республики Беларусь стала ограниченной и номинальной. Теперь его основная функция заключается в создании и одобрении законов, а также в даче согласия и проведении заслушиваний отчетов некоторых лиц, назначенных на государственные должности [2]. Новые поправки также привели к потере Советом Республики Национального Собрания права самостоятельно назначать судей Конституционного Суда и членов Центральной избирательной комиссии, а также лишилась права давать согласие на назначение Президентом Председателей Конституционного Суда и Верховного Суда, поскольку эти полномочия передались Всебелорусскому народному собранию [5].

Но главным изменением в связи с принятием новых поправок к действующей Конституции — это утрата палатами Национального Собрания возможности выдвижения обвинений против Президента Республики Беларусь и рассмотрения его смещения с занимаемой им должности, так как право инициирования и проведения импичмента было передано Всебелорусскому народному собранию [1]. В результате этих изменений законодательная власть в лице Национального Собрания стала подконтрольным законодательным органом Президента Республики Беларусь, который не утратил своих рычагов влияния на данный орган после внесенных поправок.

Также новые поправки в Конституцию Республики Беларусь значительно повлияли на конституционно-правовой статус Президента. Одно из главных изменений заключается в возвращении ограничения на занятие должности Президента более двух сроков. Это ограничение было удалено в 2004 году в результате проведённого республиканского референдума, но в феврале 2022 года вновь было введено в действующую Конституцию [2]. При этом само ограничение не будет применяться к действующему Президенту Республики Беларусь по причине его действия до внесения поправок [1].

Также произошли изменения в полномочиях Президента Республики Беларусь, особенно в отношении его кадровых полномочий. Теперь Президент не может формировать состав Конституционного Суда, Верховного Суда и Центральной избирательной комиссии, так как этим будет заниматься Всебелорусское народное собрание. Также Президент лишился значительной части своих исключительных кадровых полномочий. Теперь его полномочия ограничиваются назначением и освобождением от должности Генерального прокурора, Председателя Комитета государственного контроля, Председателя и членов Правления Национального Банка. При этом в новой редакции Конституции для осуществления этих назначений Президент должен получить предварительное согласие от членов Совета Республики [1].

В новой редакции Конституции Республики Беларусь был введен статус Президента, прекратившего исполнение своих полномочий [1]. Согласно этому статусу, лицо, занимающее должность Президента, после своей досрочной отставки или истечения срока полномочий, обладает пожизненным конституционно-правовым иммунитетом. Также Президент, прекративший исполнение своих полномочий, может стать пожизненным членом Совета Республики, при условии получения согласия со стороны действующего Президента Республики Беларусь.

Отличительной особенностью Конституции Республики Беларусь в отношении процедуры лишения неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, является отсутствие конкретных правовых норм. Вместо этого, согласно части 4 статьи 89 Конституции, статус Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, будет устанавливаться законом [1].

Главным изменением в новой редакции Конституции является закрепление Всебелорусского народного собрания на конституционном уровне. Орган народовластия существует с 1996 года и Президентом было проведено 5 собраний до 2021 года. Ранее он функционировал как консультативно-совещательный орган при Президенте Республики Беларусь. Прошлые созывы Всебелорусского народного собрания напоминали Съезды Коммунистической партии Советского Союза и Съезды народных депутатов СССР. В связи с последними поправками в Конституцию и принятием закона о Всебелорусском народном собрании в феврале 2023 года, до сих пор не было проведено ни одного заседания, хотя Конституция предусматривает проведение хотя бы одного заседания Всебелорусского народного собрания в год [3]. Но, по некоторым сведениям, в феврале 2024 года будет первое заседание Всебелорусского народного собрания.

После включения Всебелорусского народного собрания в Конституцию Беларуси оно получило центральное место в системе власти и значительную роль в государственном управлении [10, 75–77]. Теперь делегаты этого органа занимаются не только кадровыми вопросами и отстранением Президента от должности, но и утверждением основных направлений внутренней и внешней политики страны, национальной безопасности, военной доктрины и программы социально-экономического развития [18, 362–363]. Ранее эти документы принимались в виде программных законов палатами Национального Собрания. Теперь же эти утвержденные документы оформляются и издаются в виде решений высшего представительного органа народовластия, которые обладают юридической силой и являются обязательными для исполнения всем государственным органам [3].

Таким образом, создание Всебелорусского народного собрания вызывает вопросы и сомнения в его эффективности и целесообразности, особенно учитывая, что его заседания не проводились уже более года. Некоторые источники сообщают о запланированном его первом заседании в феврале 2024 года. Введение Всебелорусского народного собрания и наделение его исключительными полномочиями, включая возможность инициирования импичмента против Президента, привело к изменению роли Национального Собрания, которое теперь будет сконцентрировано на разработке законов, ограничив его роль в ранее существовавшем механизме сдержек и противовесов.

Вопросы, связанные с правовым статусом Президента и Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, а также с деятельностью Всебелорусского народного собрания, остаются открытыми и вызывают дискуссии и споры. Существует мнения, что в будущем Конституция Республики Беларусь будет вновь подвергнута изменениям, что повлияет на полномочия и статус Президента и других государственных органов. Возможно, Всебелорусское народное собрание станет не только высшим представительным, но и законодательным органом народовластия, а Президент Республики Беларусь будет избираться на его заседаниях и отчитываться перед делегатами о своей работе.

Такие изменения в системе органов государства могут привести к возвращению Беларуси к государственной структуре Советского Союза, при условии сохранения существующих государственных органов власти. Однако политическая ситуация после событий 2020 года в Беларуси остается неясной, особенно с учётом планов действующего Президента Республики Беларусь. Последние конституционные изменения вызвали недовольство среди населения, и дальнейшие изменения могут вызвать еще больше вопросов и непонимания среди граждан Беларуси, так как непонятно в какую сторону будет двигаться Республика Беларусь со своей Конституции и куда изменения приведут в будущем.

Литература:

1. Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 года № 2875-XII (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г., 17 октября 2004 г. и 27 февраля 2022 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 1999 г., № 1, 1/0,
2. Решение республиканского референдума Республики Беларусь 27 февраля 2022 года от 4 марта 2022 года «О принятии изменения и дополнения Конституции Республики Беларусь» // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 04.03.2022 г., № 1/20213,
3. Закон Республики Беларусь от 7 февраля 2023 года № 248-З «О Всебелорусском народном собрании» // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 9 февраля 2023 г., 2/2968,
4. Закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» (ред. от 07.04.2023) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 31 июля 2018 г., 2/2568,
5. Закон Республики Беларусь от 8 июля 2008 года № 370-З «О Национальном собрании Республики Беларусь» (ред. от 30.12.2022) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2008 г., № 172, 2/1467,
6. Указ Президента Республики Беларусь от 28.10.1996 № 442 «О мероприятиях по обеспечению подготовки и проведения республиканского референдума 24 ноября 1996 года» // Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь, 1996 г., № 30, ст. 787,
7. Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 года № 2875-XII (первоначальная редакция) (утративший силу) // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь, 1994 г., № 9, ст. 144,
8. Астахова, С. В. Белоруссия: политическая ситуация вокруг выборов президента — 2020 // Россия и новые государства Евразии. — 2020. — № 3(48). — С. 9–24.
9. Василевич, Г. А. Конституция Республики Беларусь: поиск оптимальной модели и современное состояние (к 20-летию со дня принятия) // Право.by. — 2014. — № 2(28). — С. 5–12.
10. Демичев, Д. М. Всебелорусское народное собрание — новый конституционный орган Республики Беларусь // Конституционное и муниципальное право. — 2022. — № 10. — С. 73–77.
11. Дырина, А. Беларусь после президентских выборов 2020 г. // Европейская безопасность: события, оценки, прогнозы. — 2020. — № 58(74). — С. 8–11.
12. Ипатов, В. Д. Становление института президентства в Республике Беларусь // Право.by. — 2016. — № 6(44). — С. 5–9.
13. Когут, В. Г. Геополитический резонанс VI Всебелорусского народного собрания // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. — 2021. — № 4(38). — С. 11–20.
14. Курьянович, А. В. Конституционный кризис в Республике Беларусь 1996 г.: причины, эскалация, преодоление // Вестник Удмуртского университета. Серия История и филология. — 2013. — № 3. — С. 63–72.
15. Руднева, К. В. Президент Республики Беларусь как субъект административного права // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. — 2016. — № 3–3. — С. 61–63.
16. Скороход, И. Г. Глава государства — функция Президента Республики Беларусь // Lex Russica (Русский закон). — 2021. — Т. 74, № 7(176). — С. 148–160.
17. Чиркин, В. Е. Т. С. Масловская. Институт президентства в Республике Беларусь: теоретические и конституционные // Государство и право. — 2011. — № 11. — С. 125–126.
18. Козак, М. А. К вопросу формирования Всебелорусского народного собрания // Наука — образованию, производству, экономике: Материалы 74-й Региональной научно- практической конференции преподавателей, научных сотрудников и аспирантов, Витебск, 18 февраля 2022 года — Витебск: Витебский государственный университет им. П. М. Машерова, 2022. — С. 362–364.
19. Межевич, Н. М. Конституционная реформа в Белоруссии: ее предпосылки, содержание и возможные последствия // Аналитические записки Института Европы РАН. — 2022. — № 1(29). — С. 21–29.