Особенности механизмов государственно-частного партнерства в стратегических отраслях экономики

Формирование и развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса в сложившихся экономических и политических условиях России является одним из важнейших факторов динамичного и устойчивого развития страны, повышения ее конкурентоспособности и роста благосостояния населения, что обусловливает актуальность научной проблемы разработки качественно новой методологии хозяйственных отношений на основе партнерства государства и бизнеса.

Частно-государственное партнерство (далее – ЧГП) – сравнительно новая для России категория, исследованию которой в последнее время уделяется значительное внимание. Это рамочная конструкция, которая предполагает возможность использования различных правовых форм: от операторских соглашений, контрактов на оказание услуг, договоров долгосрочной аренды, лизинга, доверительного управления, аутсорсинга, различных моделей концессий, до создания юридических лиц с участием государственного и частного капиталов. [1]

В зависимости от характера решаемых в рамках ЧГП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств подразделяется на отдельные типы (модели). Соответственно целям ЧГП различаются организационные модели, модели финансирования и кооперации. Во многих случаях партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.

Организационные модели не предполагают существенного вторжения в отношения собственности – этого, как правило, не происходит: сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. К организационной модели относят наиболее распространенный в настоящее время тип ЧГП - концессии.

Модели финансирования включают такие формы, как коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование.

Модели ЧГП с точки зрения применяющихся методов их разработки и реализации могут рассматриваться как развитие классических методов и процедур проектного финансирования. Однако некоторые особенности взаимодействия государственных и частных структур обусловливают необходимость ряда дополнительных требований к соответствующим проектам.

Модели кооперации представляют собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага. Часто такая кооперация требует организации сложных, в том числе холдинговых, структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры. [3]

Основной принцип концепции ЧГП состоит в том, что государство определяет, в каких услугах и инфраструктуре оно нуждается, а частные инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства.

Концепция ЧГП, как правило, осуществляется в следующем порядке:

- разработка проекта;

- инвестирование государством;

- заключение долгосрочного договора;

- переход объекта инвестиций по истечении срока договора в частную или государственную собственность.

При реализации проектов ЧГП используются различные механизмы сотрудничества государства и частного бизнеса. Принятые в мировой практике классификации ЧГП выделяют обычно следующие его формы:

Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах.

Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. На определенных условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель имеет право выкупить имущество.

Концессия (концессионное соглашение). Особенность концессии состоит в том, что государство, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. [2]

Строительство новых портов относится к сфере ответственности и компетенций государства. Это связано с тем, что затраты на создание портовых объектов существенно превышают уровень капитальных затрат в других секторах экономики, а тарифы – в силу социальной и общественной значимости данных объектов – не могут быть максимальными и, как правило, регулируются государством. Немаловажным фактором является и то обстоятельство, что грузовые порты имеют стратегическое значение для обеспечения национальной и экономической безопасности.

Российская Федерация располагает самой большой в мире сетью внутренних водных путей. В европейской части России функционирует не имеющая аналогов Единая глубоководная система, включающая крупнейшие реки, их притоки и межбассейновые соединения. Общая протяженность эксплуатируемых в России внутренних водных путей в течение последнего десятилетия была сохранена на уровне примерно 100 тыс. км, однако ввиду недостаточного бюджетного финансирования дноуглубительных работ гарантированные габариты судовых ходов уменьшились, ухудшилось навигационное обслуживание на внутренних водных путях. Грузовые перевозки - это основной вид деятельности системы внутреннего водного транспорта России. В течение 10-летнего переходного периода объем грузовых перевозок, осуществляемых внутренним водным транспортом, сократился более чем в 5 раз.

Три аспекта речной отрасли, состояние которых мешает росту перевозок на речном транспорте:

• состояние внутренних водных маршрутов,

• портовая инфраструктура,

• судовой парк.

Из-за недостаточного финансирования содержания водных путей и удорожания дизельного топлива сократились объемы дноуглубительных работ, следствием чего является уменьшение протяженности внутренних водных путей с гарантированными габаритами судовых ходов и освещаемой судоходной обстановкой. Уменьшаются глубины судового хода, снижается пропускная способность каналов. Сильно осложняет работу речных перевозчиков несогласованное функционирование гидротехнических сооружений.

Речной транспорт проигрывает как внешним конкурентам, так и внутрироссийским – железной дороге. Железная дорога практически полностью вытеснила речной транспорт с рынка перевозок угля и леса. В свою очередь, автомобильный транспорт потеснил речников с рынка поставки минерально-строительных грузов.

В такой ситуации речной транспорт остро нуждается в поддержке государства. По мнению участников рынка, роль государства должна заключаться в первую очередь в поддержании инфраструктуры внутренних водных путей.

Основной формой привлечения средств в инфраструктурные проекты должно стать частно-государственное партнерство (ЧГП). На внутреннем водном транспорте в качестве пилотных проектов ЧГП предлагаются строительство на Волге в районе Нижнего Новгорода низконапорного гидроузла, совмещенного с автодорожным мостовым переходом, реконструкция и строительство второй нитки Кочетковского шлюза, проведение комплексной модернизации Городецкого гидроузла.

Реализация проектов, связанных со строительством новых портовых сооружений, невозможна без государственной поддержки. Механизм, основанный на взаимном сотрудничестве государства и частного капитала, даст результаты при соблюдении ряда существенных требований и условий:

- финансирование государством существенной части расходов на реализацию проектов в части проектирования и строительства;

• принятие государством части рисков, связанных с реализацией проекта, в том числе рисков изменения национального законодательства и налогового режима;

• обеспечение эффективного контроля со стороны государства за надлежащим использованием частным партнером переданного ему государственного имущества.

При этом государство не преследует цели извлечения прямой коммерческой выгоды. Выгода государства от проекта формируется за счет дополнительных налоговых поступлений, а также создаваемых мультипликативных (социально-экономических) эффектов в смежных отраслях экономики. Именно механизм государственно-частного партнерства может создать условия для реализации капиталоемких проектов, поскольку ни один из них, как правило, коммерчески не окупаем в полном объеме.

Методики применения критериев и расчета указанных показателей, а также их предельные значения разрабатываются Министерством экономического развития и торговли РФ по согласованию с заинтересованными федеральными министерствами и утверждаются совместным приказом МЭРТ и Минфин.

Отбор инвестиционных проектов осуществляется на основе следующих качественных критериев:

1. наличие коммерческой организации, подтвердившей готовность к участию в инвестиционном проекте;

2. соответствие решаемой задачи при реализации инвестиционного проекта приоритетам социально-экономического развития РФ;

3. наличие положительных социальных эффектов, связанных с реализацией инвестиционного проекта;

4. обоснование невозможности реализации инвестиционного проекта без государственной поддержки;

5. соответствие сметной стоимости инвестиционных проектов минимальной стоимости инвестиционного проекта (5 млрд. рублей);

6. наличие положительного заключения инвестиционного консультанта по инвестиционному проекту.

Инвестиционные проекты, прошедшие отбор на основе качественных критериев, подлежат отбору на основе количественных критериев, основанных на показателях финансовой, бюджетной и экономической эффективности.

• Показателями финансовой эффективности являются:

  • чистая приведенная стоимость инвестиционного проекта, определяемая как накопленный дисконтированный эффект реализации инвестиционного проекта за расчетный период. Чистая приведенная стоимость характеризует превышение суммарных денежных поступлений всех инвесторов, включая частных, над суммарными затратами с учетом дисконтирования;

  • внутренняя норма доходности инвестиционного проекта.

• Показателем бюджетной эффективности является отношение дисконтированных налоговых поступлений и (или) экономии расходов федерального бюджета, обусловленных реализацией инвестиционного проекта, к суммарному объему планируемой государственной поддержки.

• Показателем экономической эффективности является объем вклада инвестиционного проекта в увеличение валового внутреннего продукта или валового регионального продукта. [4]

В 2008 году МЭРТ одобрило инвестиционный проект «Дмитровский порт». Этот проект считается показательным в плане преимуществ использования механизма частно-государственного партнерства. Основной целью проекта является создание современного портово-складского комплекса на участке в 110 Га, примыкающем к Татищевскому уширению канала им. Москвы.

Основные задачи, решаемые в ходе реализации проекта:

• Создание в акватории канала им. Москвы комплексной транспортной инфраструктуры;

• Создание многопрофильного грузового района, обеспечивающего хранение различных видов грузов;

• Повышение эффективности системы товародвижения и реализация транзитного потенциала мультимодальных перевозок;

• Повышение пропускной способности водного пути: основные грузопотоки (лес, металл, нефтепродукты и пр.) идут из России в Европу, а обратно суда возвращаются порожними. Проект ориентирован на импортные грузопотоки, в том числе, из Европы;

• Снятие перегрузки с сети магистральных дорог вблизи Московского автодорожного узла за счет перераспределения потоков по строящейся ЦКАД.

• Снижение себестоимости перевозок и уровня транспортных издержек для грузоотправителей.

• Увеличение доходов бюджетов всех уровней за счет формирования дополнительных налоговых поступлений на этапах строительства и эксплуатации объекта. [6]

Финансовый анализ проекта позволил выявить, что средневзвешенная стоимость капитала проекта порта превышает внутреннюю норму доходности. В данном случае привлечение в проект средств Инвестиционного фонда РФ позволит существенно снизить стоимость капитала и вывести NPV на положительное значение. Далее приведен сравнительный анализ вариантов финансирования:

Сравнительный анализ двух вариантов финансирования

Сравнительный анализ показывает, что без государственной поддержки проект практически невозможно реализовать. [7]

Что касается вопроса о способах повышения эффективности механизмов частно-государственного партнерства, то стоит обратить внимание на следующее. Инфраструктурный объект, например, порт – это сложное предприятие, которое в идеале должно работать практически идеально. Но даже если такой объект будет построен, то эффективность работы далеко не на максимальном уровне. Целесообразно остановиться на рассмотрении возможностей повышения эффективности управления предприятием с помощью систем информационного обеспечения.

Процедуры оформления судна, регистрации груза – весьма трудоемкие, занимают много времени, работа происходит, в основном, с бумажными документами - и все это сопряжено с человеческим фактором: невозможность стандартизовать время процедуры, совершение ошибок при заполнении, обработке документов, наличие рисков потери документов. Так, бумажная работа – одна из главных причин низкой пропускной способности порта. Образующийся bottleneck приводит, в конечном счете, к нарушениям грузооборота – опоздания, срыв сроков, перебои в поставках.

Разумеется, проблему трудно решить, оптимизируя работу лишь в одном порту, однако на примере конкретного хозяйствующего субъекта можно оценить эффективность внедрения информационной системы, после чего можно будет говорить о прогнозируемых результатах повышения эффективности в отрасли в целом при помощи индуктивного анализа.

Внедряемая информационная система состоит из двух важных компонентов:

1. нейронная сеть для эффективного распределения входящих и исходящих грузов в складском комплексе

2. автоматизированная система документооборота

Проектируемая система имеет следующую структуру. Судно приходит в порт с грузом. Сначала происходит процесс регистрации судна и груза, согласно регламентированной процедуре. Стоит отметить, что автоматизация системы документооборота предполагает частичный переход на электронные документы, где это возможно. О преимуществах электронных документов над бумажными говорить не стоит, так как на эту тему написано большое количество статей, и проведены различные исследования, доказывающие эти преимущества.

После регистрации и приема груза происходит процедура определения места груза на складе. Тут на помощь приходит обученная нейронная сеть, которая выдает номер склада и конкретное место контейнера на основе внесенной информации, согласно параметрам, о которых говорилось выше. [8]

Оценку эффективности внедренной системы необходимо производить с позиции одного главного критерия эффективности, учитывающего экономическую сторону вопроса, и нескольких вспомогательных показателей. Таким образом, можно построить модель, которая бы позволила учесть вышеуказанные критерии.

Вспомогательные критерии, позволяющие оценить эффективность:

1. Скорость обработки входящих и исходящих грузов;

2. Количество обрабатываемых вручную документов;

3. Размер очередей;

4. Грузооборот;

5. Допускаемые ошибки при ручной обработке документов

Коэффициент скорости обработки входящих и исходящих грузов

Стандартизованная и автоматизированная процедура обработки документов и переход на электронные документы позволяют определить нормированное время одной процедуры, которое, в свою очередь, позволяет выстроить систему контроля и мониторинга.

Возникающих проблем можно отметить несколько. Во-первых, как уже отмечалось, внедрение системы электронного документооборота наиболее эффективно в том случае, если такая система используется повсеместно, то есть, если не только Дмитровский порт перейдет на эту систему, но еще и большинство объектов речной инфраструктуры. Во-вторых, после внедрения системы необходимо обучить персонал работе с новой технологией, что в российской действительности зачастую сложно и опять же требует определенного количества времени.

Однако в целом по экспертным оценкам при функционировании системы электронного документооборота скорость обработки документов достигает 5-кратного увеличения. Таким образом, изменение коэффициента составит 400%. [9]

Коэффициент количества обрабатываемых вручную документов

Нельзя не заметить, что по ряду причин существующая система морально устарела. Во-первых, существуют уже повсеместно работающие системы электронного документооборота, оправдывающие свою эффективность. Во-вторых, системы документооборота, построенные на ручной обработке данных, имеют две огромные проблемы. Первая – это сложность в работе с архивными данными. То есть, если требуемый вопрос не относится к оперативной деятельности предприятия, то для того, чтобы найти ответ на этот вопрос, надо потратить много времени, хотя бы для поиска необходимых документов, если они вообще имеются в наличии. Вторая проблема, исходящая из первой, связана с возникающими трудностями для аналитиков, менеджеров, финансистов и пр. При существующей системе работы с документами очень трудно претворять в жизнь гибкие управленческие решения, равно как и проводить аналитическую деятельность для создания этих управленческих решений. А для инфраструктурных объектов очень важно быть гибкими, подстраиваться под нужды бизнеса, который, собственно, использует эти объекты, потому что, в конечном итоге, экономический успех страны зависит в первую очередь от степени развитости инфраструктурных объектов, от уровня прозрачности работы с такими объектами, а также от стабильности их работы.

По экспертным оценкам, внедрение системы электронного документооборота позволит снизить количество обрабатываемых вручную документов примерно на 75%.

Коэффициент очередей и коэффициент оборота

Длительные процедуры оформления груза и неэффективность управления складским комплексом являются основными препятствиями на пути к общей эффективности. Внедряемая информационная система позволит значительно увеличить пропускную способность порта. Внедрение нейронной сети позволит эффективно работать при разных уровнях нагрузки – в разное время суток, в разное время года, в разные дни недели. Все вышеперечисленное обычно дает так называемый эффект сезонности на инфраструктурных объектах. И задача грамотного управляющего - выявить эту составляющую и организовать работу объекта таким образом, чтобы мощности использовались наиболее эффективным образом. Оценочное уменьшение количества очередей при неизменном уровне загрузки составляет не менее 50%.

Однако введение нейронной сети даст возможность также перераспределить нагрузку на объект. Реорганизация приемочных пунктов позволит при повышении пропускной способности повысить загрузку мощностей в абсолютном выражении, а, следовательно, увеличить грузооборот в порту в целом. По экспертным оценкам, в среднем рост грузооборота может составлять 35%.

Коэффициент допускаемых при оформлении груза ошибок

Правильность заполнения документов зависит от множества факторов, как то: опытность сотрудника, физическое и моральное состояние сотрудника во время работы, внимательность и так далее. Так, при внедрении информационной системы множества сопряженных проблем можно будет избежать. Во-первых, внедрение системы электронного документооборота позволяет оперативно исправлять ошибки в документах. Во-вторых, любая автоматизированная система дает широкие возможности аналитикам, так как необходимая информация находится в одной базе данных. В-третьих, уменьшение влияния человеческого фактора и степени зависимости качества выполняемой работы от работника повлечет за собой уменьшение количества ошибок, а, следовательно, повысится скорость и качество работы.

Оценочное снижение коэффициента ошибок – 60%. [10]

Главный критерий оценки эффективности

Композитный критерий оценки общей эффективности строится на основе 5 вспомогательных критериев. Однако для построения этого коэффициента необходимо сначала взвесить вспомогательные показатели. Значение до взвешивания построено на базе единичного коэффициента до внедрения системы. Веса распределены в таблице ниже:

Таким образом, после взвешивания можно говорить об усредненных качественных показателях увеличения эффективности. Итого значение главного критерия эффективности вычислим по следующей формуле:

К главный = (1,6 + 1,4 + 1,8 + 1,7 + 1,5) / 5 = 1,5.

Таким образом, эффективность предприятия, с внедрением информационной системы, по средним оценкам, можно повысить как минимум в полтора раза.

Итак, заинтересованность как бизнеса, так и государства в привлечении механизмов частно-государственного партнерства доказана, и проект «Дмитровский порт» - яркий тому пример. Без госинвестиций проект вряд ли может быть реализован, однако с госинвестициями проект находится на стадии построения. Однако дальнейшие направления развития частно-государственного партнерства могли бы включать в себя инвестиции в развитие методов управления стратегическими объектами. Так, проведен анализ внедрения автоматизированной информационной системы и доказана эффективность этого внедрения. Государство, в конечном счете, заинтересовано в больших оборотах в порту, потому что прибыль государства – налоги, сборы и пошлины, рост доходов от которых прямо пропорционален грузообороту. И финансирование, например, внедрения информационной системы, позволит государству получать больший доход в виде вышеупомянутых поступлений в бюджет – ведь не каждый бизнес может позволить себе внедрение дорогой информационной системы, так как это требует не только средств, но и времени, например, на обучение персонала работе с этой системой. Однако государству целесообразно рассмотреть возможности разработки программ повсеместного внедрения современных информационных систем и дальнейшего их поддержания и совершенствования для повышения общей эффективности не только конкретного объекта, но и инфраструктуры страны в целом.

Литература:

1. Белицкая А.В. Правовое определение государственно-частного партнерства // Законодательство. 2009. N 8. С. 42

2. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях",

3. М.С.Айрапетян. Аналитическая записка: http://wbase.duma.gov.ru:8080law?d&nd=981605628&mark=r981605004
4. Положение об Инвестиционном фонде Российской Федерации http://www.rg.ru/2005/09/13/investfond-dok.html

5. Матвеев Д.Б. Государственно-частное партнерство: зарубежный и российский опыт. СПб.: Наука, 2007.

6. Концепция инвестиционного проекта «Дмитровский порт», ООО «Литер»

7. Анализ рынка логистических и транспортных потоков, ООО «КИА центр»

8. Отчеты о портовой деятельности и контейнерных перевозках. Аналитика SeaNews.

9. Данные о портовой деятельности. ОАО «Северный порт»

10. Консультации по расчетам мощностей. ООО «ЭМЭС» и «Русская инженерно-строительная компания»