Правовой механизм противодействия коронавирусной инфекции в России и за рубежом



В статье выявлены особенности формирования и функционирования правового механизма противодействия коронавирусной инфекции в Китае и Российской Федерации. Проведено исследование законности принятия решений о введении режима повышенной готовности в субъектах России. Выявлено, что ограничения направленные на предотвращение распространения COVID-19, установленные решениями глав субъектов РФ, нарушают ряд конституционных прав человека.

Ключевые слова: COVID - 19, пандемия, режим повышенной готовности, чрезвычайная ситуация, конституционные права человека.

Новая коронавирусная инфекция (COVID-19) проверила на прочность не только сферу здравоохранения государств, но, а также их нормативно-правовую базу.

Актуальность формирования и развития правового механизма противодействия коронавирусной инфекции в России и за рубежом состоит в том, что пандемия, вызванная распространением COVID-19, не первая, но и не последнее опасное явление, которое представляет большую угрозу для здоровья человечества. К тому же, вирус продолжает мутировать, появляются новые штаммы. Для дальнейшей борьбы с выявленным вирусом, а также для случаев новой угрозы, законодателям всех стран необходимо разрабатывать методы противодействия, которые будут полностью регулироваться нормативно-правовыми актами, не вызывая юридическую коллизию.

С начала распространения COVID-19 всеми странами принят ряд правовых актов, направленных на предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции. По истечению почти двух лет, можно уже сделать промежуточные выводы о пробелах в праве, с которыми столкнулись государства. Законодательной власти различных стран приходилось за короткий срок заполнять те пробелы в праве, о которых раньше и не задумывались. Анализ собственного законодательства, а также сравнение с зарубежным опытом, позволяет оптимизировать правовой механизм противодействия COVID-19.

Новая коронавирусная инфекция зародилась в конце 2019 года в городе Ухань, являющимся столицей провинции Хубей Китайской Народной Республики (КНР), эта вспышка достаточно быстро приобрела общенациональные, а вскоре и общемировые масштабы, официально получив статус пандемии 11 марта 2020 года.

COVID-19 — это инфекционное заболевание, вызываемое коронавирусом SARS-CoV-2. Новый коронавирус (нКоВ) — это новый штамп, ранее у человека не выявлявшийся [1]. Так же он является респираторным вирусом, передающийся главным образом воздушно-капельным путём.

Несмотря на то, что Китай стал отправной точкой в противодействии COVID-19, необходимо отметить то, что после вспышки тяжелого острого респираторного синдрома (ТОРС) в 2003 году правительство Китая уже сформулировало и внедрило «Правила готовности к реагированию на чрезвычайные угрозы общественному здоровью» с целью создания быстрого и эффективного механизма реагирования на эпидемические чрезвычайные ситуации и улучшения его способность реагировать, чтобы максимально снизить степень чрезвычайной ситуации. По сравнению с вирусом SARS вирус SARS-CoV-2 вспышки COVID-19 имеет характеристики более сильной заразности и более продолжительного инкубационного периода [2]. Данные особенности вируса вынуждали правительство Китая корректировать ранее разработанные правила.

Однако стоит отметить, что в правовую базу всегда проще вносить изменения, нежели разрабатывать её с нуля. К тому же, действия, предпринятые китайскими властями по сдерживанию распространения вируса и методы борьбы с ним, можно считать, как инструкцию для зарубежных стран, которую необходимо было использовать властям ещё до обнаружения первых случаев на территории своих стран. Таким образом, Китай стал первопроходцем в изучении и противостоянии новой коронавирусной инфекции, как в сфере здравоохранения, так и в правовом поле.

7 июня 2020 года Информационное бюро Государственного совета Китая опубликовало информационный документ под названием «Борьба с COVID-19: Китай в действии». В предисловии данного документа написано, что Китай своевременно уведомил международное сообщество о появлении нового коронавируса и безоговорочно поделился своим опытом сдерживания распространения вируса. Приложив немалые усилия в борьбе с вирусом, китайское правительство принимает решение поделиться своим опытом с остальным миром и разъяснить свои идеи в глобальной битве, выпустив эту белую книгу [3].

Однако соседство и сотрудничество России с Китаем, которое способствует, в том числе и перемещению больших потоков туристов и студентов между странами, не мог не сказаться на эпидемиологической обстановке в нашей стране. Времени на анализ опыта Китая в борьбе с вирусом практически не было, решения необходимо было принимать незамедлительно.

Несмотря на то, что пандемия, вызванная распространением COVID-19, приобрела свой статус 11 марта 2020 г., региональными и федеральными властями России уже с января 2020 г. начали приниматься решения, направленные на недопущения распространения вируса на территории страны.

Так, по поручению Председателя Правительства Российской Федерации Мишустина Н. В. 27 января 2020 года был создан оперативный штаб по взаимодействию профильных органов исполнительной власти, целью которого стали выработки мер по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации. Председателем штаба была назначена Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Голикова Т. А. [4].

Следует отметить, что 27 января 2020 года на территории Амурской области региональными властями вводится режим повышенной готовности. Таким образом, Амурская область стала первым регионом, которая предприняла кардинальные меры по сдерживанию распространения COVID-19. Это и не удивительно, ведь регион напрямую граничит с Китаем.

Режим повышенной готовности был введён 27 января 2020 года на основании распоряжения Губернатора Амурской области № 10-Р [5]. В результате чего, на территории Амурской области были приостановлены различного рода общественные мероприятия; введены обязательные требования для лиц, въезжающих на территорию Амурской области из-за рубежа; рекомендации по ношению гигиенических масок и воздержание от посещения мест массового скопления людей; даны указания работодателям; для кинотеатров, театров, гостиниц установлены методические рекомендации по проведению профилактических мероприятий. Необходимо отметить, что режим повышенной готовности на территории Амурской области отменен на основании распоряжения Губернатора Амурской области от 7 июля 2022 года № 146-Р [6].

На территории города Москвы режим повышенной готовности был введен 5 марта 2020 года на основании указа мэра Москвы № 12-УМ [7]. Данным указом предусмотрено, что граждане должны соблюдать режим самоизоляции при проявлении первых респираторных симптомах, а также при возвращении из-за рубежа; работодатели должны обеспечить измерение температуру тела работников, а также отстранять работников от работы при наличии у них температуры; Департаменту здравоохранения поставлено ряд задач. После принятия, указ мэра Москвы от 5 марта 2020 года № 12-УМ неоднократно дополнялся ограничениями.

Необходимо отметить, что большинство регионов России ввело режим повышенной готовности после принятия данного режима на территории города Москвы.

На территории Приморского края режим повышенной готовности был введен 18 марта 2020 года на основании постановления Губернатора Приморского края № 21-пг [8]. Данное постановление практически дублировало положения из указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года № 12-УМ, но в дальнейшем было дополнено различного рода ограничениями, указаниями и рекомендациями.

Согласно Федеральному закону № 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — Федеральный закон № 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года) режим повышенной готовности устанавливает, что органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации [9].

Следует отметить, что согласно статье 1 Федеральный закон № 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года (в редакции, существующей на момент начала распространения коронавирусной инфекции) чрезвычайная ситуация представляет собой обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей» [9].

В связи с тем, что распространение заболевания не являлось разновидностью чрезвычайной ситуации, объявление субъектами России режима повышенной готовности в связи с распространением новой коронавирусной инфекции противоречило действующему законодательству.

Только 1 апреля 2020 года на основании Федерального закона № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее — Федеральный закон № 98-ФЗ от 1 апреля 2020 года) [10] понятие чрезвычайная ситуация было расширенно, и стало включать в себя распространение заболевания.

В связи с тем, что к 1 апреля 2020 года пандемия уже нанесла ущерб здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей, а также продолжает наносить вред здоровью людей, необходимо объявлять не режим повышенной готовности, а чрезвычайную ситуацию.

Шевченко А. Р. в своей работе также отмечает, что на момент принятия Федерального закона № 98-ФЗ от 1 апреля 2020 года пандемию нельзя рассматривать, как угрозу возникновения чрезвычайной ситуации, так как ущерб уже был нанесен, и нынешняя эпидемиологическая ситуация скорее свидетельствует о наличии чрезвычайной ситуации, в связи с чем введение режима повышенной готовности не является достаточным [11].

Следует отметить, что понятие «режим повышенной готовности» так и не было закреплено в нормативно-правовых актах, что по-прежнему вызывает дискуссии в научном сообществе и сложности в понимании у многих людей. Несмотря на это, Федеральный закон № 98-ФЗ от 1 апреля 2020 года наделил Правительство РФ и органы государственной власти субъектов РФ дополнительными полномочиями в рамках введения режима повышенной готовности и чрезвычайной ситуации.

Указы/распоряжения/постановления глав субъектов РФ о введении режима повышенной готовности на территории субъектов, сопровождающие ряд ограничений граждан и юридических лиц, нарушили конституционные права человека.

Согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Частью 1 статьи 56 Конституции РФ также предусмотрено, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия [12]. Чрезвычайное положение в России, связанное с пандемией, вызванной распространением коронавируса, объявлено не было.

Согласно части 1 статьи 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства [12]. На основании указов, распоряжений и постановлений глав субъектов РФ право свободного передвижения было ограничено.

Так, на основании частей 7–9 распоряжения Губернатора Амурской области от 27 января 2020 года № 10-р (в редакции распоряжения Губернатора Амурской области от 03.04.2020 № 49-р) всем лицам, проживающим и временно находящимся на территории Амурской области ограничены поездки, в том числе целях туризма и спорта; запрещено покидать места проживания (пребывания) до окончания срока действия самоизоляции, за исключением установленных случаев [5].

На основании Указа Мэра Москвы от 2 апреля № 36-УМ «О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» граждане обязаны соблюдать изоляцию на дому; приостановлено посещение гражданами территорий общегородского значения и т. д. [13].

На основании постановления Губернатора Приморского края от 27 марта 2020 года № 28-пг «О внесении изменений в постановление Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года № 21-пг «О мерах по предотвращению распространения на территории Приморского края новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)» гражданам РФ проживающим и временно находящимся на территории Приморского края ограничить поездки, в том числе в целях туризма и отдыха; гражданам старше 60 лет, а также лицам, страдающим рядом установленных постановлением заболеваний, необходимо соблюдать режим самоизоляции на дому [14].

Таким образом, право свободного передвижения граждан ограничено не федеральными законами и решениями судов, а указами, распоряжениями и постановлениями глав субъектов РФ.

Согласно части 1 статьи 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности [12]. Однако на основании Указа Президента РФ от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» принято решение приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом положений пунктов 4 и 5 настоящего Указа [15]. Данные ограничения были продублированы главами субъектов РФ отдельными указами, распоряжениями и постановлениями. Таким образом, снова наблюдается нарушение конституционных прав.

При введении главами субъектов РФ ограничений в деятельности ряда магазинов и заведений также нарушена часть 1 статьи 37 Конституции РФ, которая предусматривает, что труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию [12].

России на примере Китая необходимо разработать правила готовности к реагированию на чрезвычайные угрозы общественному здоровью. Данные правила должны соответствовать действующему законодательству и закреплять алгоритм действий при угрозе распространения вируса.

Нарушенные решениями глав субъектов России конституционные права человека, хоть и были направлены на сохранение здоровья граждан, однако региональным властям совместно с законодательной властью страны необходимо проработать данный вопрос и при подобных ситуациях решать проблему распространения вируса при помощи принятия федеральных конституционных законов, а не как это было сделано указами Президента, главами субъектов, которые противоречат статьям 55–56 Конституции РФ.

Повторное введение режима повышенной готовности субъектами России, в связи с распространением заболевания, теперь носит законный характер. Однако законодательной власти необходимо закрепить понятие «режим повышенной готовности» в нормативно-правовых актах, для полного понимания гражданами, что представляет собой данный режим.

Литература:

1. Коронавирус. — Текст: электронный // Всемирная организация здравоохранения: [сайт]. — 2022. — URL: https://www.who.int/ru/health-topics/coronavirus/coronavirus (дата обращения: 30.09.2022).
2. Ху Ц. Меры в ответ на эпидемию COVID-19: опыт Китая и последствия для других стран / Ц. Ху // Актуальные научные исследования в современном мире. — 2021. — № 2–7(70). — С. 43–46.
3. Fighting COVID-19: China in Action. — Текст: электронный // The state council the people's republic of Сhina: [сайт]. — URL: https://english.www.gov.cn/news/topnews/202006/07/content_WS5edc559ac6d066592a449030.html (дата обращения: 30.09.2022).
4. Оперативный штаб. — Текст: электронный // Стопкоронавирус.рф: [сайт]. — 2022. — URL: https://xn--80aesfpebagmfblc0a.xn--p1ai/what-is-done/hq/ (дата обращения: 30.09.2022).
5. О введении режима повышенной готовности: Распоряжение Губернатора Амурской области от 27.01.2020 № 10-р (посл. ред. от 30.05.2022 № 109-р) // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. — URL: https://docs.cntd.ru/document/561709862 (дата обращения: 30.09.2022).
6. О признании утратившими силу некоторых распоряжений Губернатора Амурской области: Распоряжение Губернатора Амурской области от 07.07.2022 № 146-р // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. — URL: https://docs.cntd.ru/document/406148669?marker (дата обращения: 30.09.2022).
7. О введении режима повышенной готовности: Указ Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ (ред. от 05.03.2020) // Официальный сайт Мэра Москвы. — URL: https://www.mos.ru/authority/documents/doc/43503220/ (дата обращения: 30.09.2022).
8. О мерах по предотвращению распространения на территории Приморского края новой коронавирусной инфекции (COVID-2019): Постановление Губернатора Приморского края от 18.03.2020 № 21-пг (посл. ред. от 02.06.2022 № 47-пг) // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. — URL: https://docs.cntd.ru/document/570709365 (дата обращения: 30.09.2022).
9. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (посл. ред. от 14.07.2022 № 275-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5295/ (дата обращения: 30.09.2022).
10. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Федеральный закон от 01.04.2020 № 98-ФЗ (посл. ред. от 30.12.2021 № 498-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_349080/ (дата обращения: 30.09.2022).
11. Шевченко А. Р. Правовая природа повышенной готовности: — Текст: электронный / А. Р. Шевченко // Universum: экономика и юриспруденция. — 2021. — 10 (85). — URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=46962147 (дата обращения: 30.09.2022).
12. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 30.09.2022).
13. О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ: Указ Мэра Москвы от 02.04.2020 № 36-УМ // Официальный сайт Мэра Москвы. — URL: https://www.mos.ru/authority/documents/doc/43665220/ (дата обращения: 30.09.2022).
14. О внесении изменений в постановление Губернатора Приморского края от 18 марта 2020 года № 21-пг «О мерах по предотвращению распространения на территории Приморского края новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)»: Постановление Губернатора Приморского края от 27.03.2020 № 28-пг // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. — URL: https://docs.cntd.ru/document/570709315?marker (дата обращения: 30.09.2022).
15. О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19): Указ Президента РФ от 02.04.2020 № 239 // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_349217/ (дата обращения: 30.09.2022)