В данной статье автором рассмотрены проблемы, с которыми столкнулись контрольно-надзорные органы в современой Российской Федерации при осуществлении контрольно-надзорных функций. Описывается текущая обстановка при проведении контрольно-надзорных мероприятий, а также предложены меры законодательного регулирования данной сферы и возможные пути решения возникающих проблем в данной области.
Ключевые слова: государственный контроль и надзор, органы контроля, подконтрольные субъекты.
Важнейшими элементами системы государственного управления являются контроль и надзор, которые играют существенную роль в регулировании социально-экономических процессов в Российской Федерации [1].
Многочисленные исследования, посвященные теоретическим аспектам контроля и надзора, характеризуются двусмысленностью в интерпретации их значения.
Взаимосвязь концепций контроля и надзора всегда привлекала и привлекает внимание экспертов в области права. Некоторые ученые определяют понятия контроля и надзора, другие рассматривают их как самостоятельную деятельность. Более распространенным является взаимосвязь контроля и надзора как целого и как части. Эта точка зрения представляется наиболее обоснованной, это связано с тем, что контроль и надзор имеют одинаковые признаки, например, контроль и надзор имеют особый объект деятельности. В то же время основное различие между контролем и надзором заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и порядка, но и обеспечение эффективности и соблюдения [2].
По мнению Шагиевой Р. В., доктора юридических наук, под государственным контролем необходимо понимать деятельность государства, чтобы обеспечить эффективное и надлежащее функционирование государства и общества, адаптируясь к реальному состоянию общественных отношений с социальными (в первую очередь правовыми) установками и сдерживая выявленные отклонения. Права на помощь государства в экономические цели и приоритеты, определяет их, заботится, выполняет [3].
Кузнецов А. С. считает, что государственный контроль — это контроль за соблюдением правил, осуществляемых государственными органами. В действующем законодательстве Российской Федерации функции государственного контроля возложены на различные органы власти [4].
Согласно Большому юридическому словарю государственный контроль — это одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства 5.
Контроль над исполнением законов Российской федерации, указов, распоряжений и поручений главы государства, принятых в их исполнение постановлений и распоряжений Правительства, а также нормативных правовых актов судебных органов, органов власти субъектов Российской федерации (нормативно-правовых актов) составляет неотъемлемую часть системы управления.
С началом распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 и по настоящий момент связаны этапные преобразования в сфере контрольно-надзорной деятельности, а также приняты основные законы, создающие новую правовую архитектуру российского регулирования. Возникла уникальная ситуация. С одной стороны, требуется время, чтобы продемонстрировать влияние недавних крупномасштабных преобразований в рамках реформы. С другой стороны, экономическая и социальная реальность в условиях пандемии сильно изменилась. Оба эти явления в настоящее время затрудняют эффективную оценку реформы, но позволяют нам сделать вывод, что говорить об ее успехах или неудачах еще рано [6].
Начиная с 2020 г., ставшего шоковым из-за пандемии COVID-19, постепенно появляются ключевые элементы новой правовой и информационной инфраструктуры регулирования.
Так, количество проверок в 2020 г. радикально уменьшилось по сравнению с 2019 г.
Согласно данным формы 1-Контроль государственной автоматизированной информационной системы «Управление», до пандемии COVID-19 количество плановых проверок в России демонстрировало устойчивую тенденцию к снижению (рис. 1).
Рис. 1. Тренды проверочной деятельности
Однако снижение административного давления на бизнес достигнуто не было [7]. Также и оценка результатов деятельности контролеров со стороны граждан расходится с ведомственной отчетностью [8].
2021 г. стал на наш взгляд годом адаптации и становления новой нормальности, отмечается общий «восстановительный» рост активности контрольно-надзорных органов практически во всех отраслях экономики, регионах и ведомствах [9].
При этом пандемия коронавирусной инфекции остается серьезным вызовом для государственного управления, а в повестке контрольно-надзорных органов остается задача поиска новых подходов к организации своей деятельности в изменившихся условиях.
В настоящее время Правительство продолжает политику по ограничению количества проверок и формы их проведения. В качестве одной из мер поддержки бизнеса отмечаются следующие изменения.
Так в 2021 г. Правительство установило новый мораторий [10], предусмотренный на проведение проверок с 30.06.2021 по 31.12.2021.
В 2022 г. мораторий был продлен [11] до конца 2022 г.
Напомним, что в рамках «антисанкционного» моратория на проверки в 2022 г. Правительство РФ запретило надзорным органам выдавать предписания об устранении выявленных нарушений кроме исключительных случаев, если в ходе контрольного (надзорного) мероприятия, проверки были выявлены факты нарушений, влекущих непосредственную угрозу:
— причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью,
— возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,
— ущерба обороне страны и безопасности государства.
Однако данный запрет включен в пункт 7 Постановления № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», который касался начатых и не завершенных на 10.03.2022 проверок и контрольно-надзорных мероприятий, и порождал, по этой причине, неоднозначное толкование — то ли запрет на выдачу предписаний касается лишь незавершенных проверок, то ли распространяется на все проверки и контрольно-надзорные мероприятия, которые будут проведены в 2022 г.
Таким образом, с начала 2020 г. практически беспрерывно действует ограничение [11] на проведение проверок.
Анализ практики государственного контроля и надзора, в том числе судебной практики, позволил нам выявить группы проблем, с которыми сталкиваются органы исполнительной власти при выполнении контрольно-надзорных функций:
— отсутствие в открытом доступе установленных требований;
— устаревание (потеря актуальности) применяемых обязательных требований к продукции и процессам, являющихся предметом проверки;
— избыточность и противоречивость проверяемых требований,
— дублирование отдельных видов контроля;
— отсутствие разграничений полномочий по осуществлению государственного надзора со стороны гражданских и силовых ведомств;
— непосредственное возбуждение дела об административном правонарушении как легальная возможность проведения дополнительной внеплановой проверки;
— проблемы правоприменительной практики в сфере привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, неоправданно высокие санкции за нарушение обязательных требований и др.
31.07.2020 Президент РФ Владимир Путин подписал пакет федеральных законов, в числе которых — ключевые документы проводимой с 2014 г. реформы контрольно-надзорной деятельности: федеральные законы № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
Работа над ними велась на протяжении нескольких лет, причем в ней были задействованы не только уполномоченные органы власти (Минэкономразвития России и Минюст России), Экспертный совет и Аналитический центр при Правительстве РФ, но и представители бизнес-сообщества, включая общественные объединения предпринимателей.
Указанные документы приняты в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины», направленной на отмену актов, имеющих устаревшие и противоречивые нормы и устанавливающих обязательные требования к бизнесу. Речь идет о тех требованиях, которые уполномоченные органы проверяют в ходе проведения контрольных мероприятий. Конечным результатом такой работы должно стать формирование новой системы актуальных требований.
Интересно отметить, что Федеральные акты уже приняты, подготовлены региональные и муниципальные акты, в которых уже предусмотрены:
— индикаторы рисков и критерии отнесения объектов контроля к категориям рисков, а от этого напрямую зависит периодичность проверок;
— предусматривается набор профилактических мероприятий;
— виды контрольных мероприятий и допустимых действий.
На наш взгляд, с учетом этого, предприятия имели возможность во время оценки регулирующего воздействия высказать свое мнение по региональным и муниципальным проектам.
В статье представлен новый, основанный на объективных данных рабочий инструмент оценки и корректировки правоприменительной практики контрольных и надзорных органов — Индекс административного давления.
В настоящее время применение Индекса административного воздействия позволяет анализировать работу ведомств, осуществляющих наиболее массовые виды контроля и надзора: Роспотребнадзора, МЧС России, Ростехнадзора, Росприроднадзора, Россельхознадзора, Роструда и жилищных инспекций.
Система контроля (надзора) под влиянием противоэпидемических послаблений и мероприятий по снижению административного давления по итогам рассмотрения Индекса административного воздействия показала ряд существенных улучшений.
Ответственность должностных лиц контрольных и надзорных органов продолжает быть не пропорциональной полномочиям: 87 % нарушений должностных лиц при проведении проверок завершаются предупреждением.
Проанализировав третий ежегодный Индекс «Административное давление-2021» установлено следующее:
— ключевым результатом Индексов административного воздействия за 2021 г. стала готовность органов власти и контрольно-надзорных органов воспринять экстренные меры в контрольно-надзорной сфере, связанные с пандемией COVID-19;
— мораторий на проверки и переход к профилактическому подходу.
В то же время мораторий на проверки практически не повлиял на количество случаев причинения вреда поднадзорными субъектами, что говорит о ненацеленности проведения проверок на искоренение случаев причинения вреда, а также об эффективности профилактики.
Органы контрольно-надзорной деятельности улучшили свои позиции по ряду показателей, сократив общее количество проверок на профилактические мероприятия.
1. РОСТРАНСНАДЗОР
Выросла доля предупреждений от общего числа наказаний (с 11,0 до 11,8 %). Снизилась доля организаций и индивидуальных предпринимателей, подвергнутых контролю и надзору, от общего числа подконтрольных (до 3,0 %).
2. РОСПОТРЕБНАДЗОР
Больше всех сократил долю организаций и индивидуальных предпринимателей, подвергнутых контролю и надзору (на 14,6 %). Доля предупреждений ведомства по итогам проверок сократилась на 1,3 % до 13,8 %.
3. МЧС
Показал увеличение доли предупреждений на 10,8 % до 64,5 % и сокращение доли субъектов, подвергнутых контролю и надзору, на 7,5 % до 1,8 %.
4. РОСПРИРОДНАДЗОР
Доля предупреждений снизилась на 5 % до 18 %. Доля организаций и индивидуальных предпринимателей, подвергнутых контролю и надзору, от общего числа подконтрольных сократилась на 2,6 % до 13,7 %.
5. РОСТРУД
Увеличил долю предупреждений с 21,5 % до 25,1 %. Доля организаций и индивидуальных предприятий, подвергнутых контролю, практически не изменилась (– 0,6 %).
Рис. 2. Диаграмма показателей контрольно-надзорной деятельности
Реформа контрольно-надзорной деятельности идет полным ходом.
С ноября 2020 г. вступил в действие Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», в июле 2021 года начал действовать Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации. В рамках проекта «регуляторная гильотина» отменено более 12 тысяч нормативных правовых актов, содержащих требования для бизнеса, часть которых действовала еще со времен СССР, актуализированы существующие требования.
Вместе с тем, уже сейчас можем предположить, что процесс трансформации работы контролирующих органов будет довольно сложным, поскольку в настоящее время вступило в силу Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» в котором предусмотрен запрет на проведение до конца 2022 г. плановых проверок, а также внеплановых контрольных (надзорных) мероприятиях, за исключением основания — непосредственной угрозы причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан.
Литература:
- Борисенко А. В. Сравнительная характеристика понятий «государственный контроль», «государственный надзор», «государственный аудит» и «ревизия» // Современные научные исследования и инновации. 2015. № 6. Ч. 3.
- Измоденов, А. К. И37 Основы государственного контроля, надзора и аудита [Текст]: учеб. пособие / А. К. Измоденов, А. В. Курдюмов; М-во науки и высш. образования Рос. Федерации, Урал. гос. экон. ун-т. — Екатеринбург: [Изд-во Урал. гос. экон. ун-та], 2018. — 109 с.
- Шагиева Р. В. Государственный контроль и надзор: теоретические аспекты соотношения понятий (на примере финансового контроля) // Ученые труды Российской Академии адвокатуры и нотариата № 1 (24) 2012 г.;
- Кузнецов А. С. Общественный контроль, государственный контроль, государственный аудит: к вопросу о соотношении понятий // Государственный аудит. Право. Экономика. — 2012. — № 3. — С. 113–117.
- Большой юридический словарь. СПб.: Центр содействия бизнесу «Петроград», 2008. С. 417.
- Кучаков Р. К., Скугаревский Д. А. Контроль и надзор в 2021 г. Возврат к норме или новая парадигма?: аналитический отчет. — СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2021. — (Аналитические обзоры по проблемам правоприменения; вып. 3(2021)).
- Добролюбова Е. И., Зыбуновская Н. В., Покида А. В., Южаков В. Н. Оценка влияния государственного контроля (надзора) на деятельность хозяйствующих субъектов // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2017. — № 2. — С. 7–25.
- Масленникова Е. В., Добролюбова Е. И., Южаков В. Н. Статистика и социология результатов контрольно-надзорной деятельности // Экономическая политика. — 2020. — Т. 15. — № 1. — С. 90–107.
- Постановление Правительства РФ «Об особенностях формирования ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2021 год, проведения проверок в 2021 году и внесении изменений в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Постановление Правительства РФ» от 30.11.2020 № 1969.
- Постановление Правительства РФ «Об особенностях проведения в 2022 году плановых контрольных (надзорных) мероприятий, плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации Постановление Правительства РФ» от 08.09.2021 № 1520 // Консультант плюс.
