Библиографическое описание:

Садовская Т. Д. Правовые, теоретические и практические основы государственного контроля и надзора [Текст] // Право: история, теория, практика: материалы Междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2011 г.). — СПб.: Реноме, 2011. — С. 67-70.

Государственный контроль как правовой институт известен и востребован во всем мире. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного государственного контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. Причем в каждой отдельной стране на различных исторических этапах государственный контроль имел свои специфические черты, с применением своеобразных методов в зависимости от существующей формы правления, государственного устройства и политического режима.

О важности и необходимости эффективного государственного контроля постоянно говорят первые лица государства, политики, граждане. Значимость государственного контроля подчеркивается специалистами и учеными. Государственному контролю посвящено значительное число работ ученых, занимающихся проблемами социального и государственного управления с позиции исторических наук, кибернетики, общей теории государства и права, теории государственного управления, менеджмента, политологии, социологии, отраслевых юридических наук.

Исторически налоговый контроль (в рамках финансового) был самой первой формой государственного контроля. В России государственный контроль появился так же в форме финансового контроля. [1] По мнению отдельных ученых, «система государственного устройства, управления и контроля в России насчитывает более чем тысячелетнюю историю». [2] О первых этапах можно говорить только как об этапах зарождения и первых шагах формирования и развития государственного контроля, а не как о сложившейся системе. [3] В исторической ретроспективе развитие правового регулирования государственного контроля в нашей стране охватывает три периода: дореволюционный, советский и российский.

В п. 7 Постановления VII Съезда Народных депутатов Российской Федерации «О ходе экономической реформы в Российской Федерации» от 5 декабря 1992 г. дается задание Верховному Совету и Правительству рассмотреть вопрос о создании государственной системы контроля. На основании этого было принято Постановление Президиума Верховного Совета и Совета Министров-Правительства от 15 февраля 1993 г. № 4480-1/98 «Об образовании Комиссии Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Совета Министров-Правительства Российской Федерации по подготовке предложений о создании государственной системы контроля». [4] Вопрос о создании эффективной системы государственного контроля в Российской Федерации в очередной раз поднимается в Указе Президента России от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». [5]

В Послании Президента 1997 года «О положении в стране и основных направлениях политики РФ» был выделен специальный раздел, посвященный вопросам совершенствования государственного контроля. В пункте 2.3 Послания «Усиление контрольной функции государства» говорится, что существует множество ведомственных и вневедомственных контролирующих структур; кроме того, контрольные и надзорные функции имеют правоохранительные органы. Но если сопоставить их численность с результатами работы, в частности, с динамикой нарушений, с количеством привлеченных к административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц, итог окажется неутешительным. Нередко работники контрольных и надзорных органов используют свои полномочия не для выполнения своих функций, а для поборов. [6]

Во исполнение данного Послания Президента было принято Постановление Правительства от 30 апреля 1997 г. № 495 «Об утверждении Комплексного плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 1997 году Послания Президента Российской Федерации и программы Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 гг.». В августе 1997 года распоряжением Правительства была образована рабочая группа по разработке предложений о пересмотре всей системы государственного контроля и обеспечению создания специализированных контрольных инстанций. [7]

В Послании Президента 1998 года «Общими силами – к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» вновь поднимаются вопросы совершенствования государственного контроля. Так, в Послании подчеркивалось, что основными формами государственного воздействия на рыночную экономику должны быть нормативно-правовое регулирование и контроль, имеющие целями создание благоприятной правовой и институциональной среды обитания бизнеса, развитие конкуренции, упорядочение экономического оборота. [8]

В Послании Президента 1999 года «Россия на рубеже веков (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» Президентом делается вывод, что одним из серьезных недостатков в построении системы государственных органов является сосредоточение в одних руках регулирующих, разрешительных и контрольных функций, что создает благоприятную почву для злоупотреблений и коррупции. [9]

О необходимости совершенствования государственного контроля неоднократно говорилось практически в каждом послании Президента России последующих лет. Указ Президента России от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», принятый в целях реализации Послания Президента на 2003 год, поставил задачу организационно разделить функции, касающиеся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля и управления госимуществом. [10] В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была утверждена новая структура и система федеральных органов исполнительной власти, включающаяся в себя федеральные службы – органы, основной функцией которых является осуществление контрольно-надзорных полномочий. [11]

В 2005 году была принята Концепция административной реформы, в которой были определены основные направления совершенствования контроля и надзора. [12] В рамках реализации Концепции был принят нормативный акт, впервые детально регламентирующий порядок осуществления государственного и муниципального контроля, - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». [13]

Подводя промежуточные итоги реализации положений Концепции административной реформы, следует отметить, что многие из них до настоящего времени так и не реализованы. Так, в Концепции административной реформы говорится, что необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов. Это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Однако функции по контролю и надзору не разграничены и не унифицирована в этой части терминология законодательных и других нормативных актов. Кроме того, четко не разграничены объекты контроля (надзора), предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; многие виды государственного контроля и надзора не попали под действия данного Закона.

В научной литературе контрольная деятельность традиционно рассматривается в соотношении с надзорной, предпринимаются попытки разграничения понятий контроля и надзора, однако к единой точке зрения ученые пока так и не пришли. Во многих работах, представляющих разные отрасли правоведения, термины «контроль» и «надзор» употребляются как синонимы. Мнения ученых по поводу содержания и соотношения данных правовых терминов можно разделить на две следующие группы: а) термины «контроль» и «надзор» тождественны; б) надзор, осуществляемый органами государственного управления, является разновидностью контроля. Ряд специалистов придерживается точки зрения, что контроль и надзор являются самостоятельными государственно-значимыми формами юридической деятельности. Разделяем точку зрения специалистов, считающих, что надзор является разновидностью государственного контроля (Д.Н. Бахрах, В.Г. Бессарабов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров и др.).

Сегодня перед наукой стоит задача дальнейшего исследования контрольно-надзорной деятельности органов государства на теоретико-эмпирическом уровне с целью определения логически правильной конструкции контроля и надзора, совершенствования правового статуса контрольных и надзорных органов, повышения эффективности их деятельности. [14] Однако, несмотря на имеющиеся работы, теория и методология государственного контроля и надзора остается по-прежнему мало разработанной. Отечественная наука не имеет общепризнанной концепции развития государственного контроля и надзора. Это, в свою очередь, не дает возможности решить проблему правового обеспечения функционирования единой системы государственного контроля и надзора.

Теоретического осмысления и законодательного закрепления требуют такие используемые на практике формы контроля, как совместная сверка, предварительная проверка финансового состояния, предварительная проверка в отношении предполагаемых сделок, а также формы дистанционного контроля (обследование, анализ, мониторинг). Кроме того, должны быть закреплены дополнительные мероприятия государственного контроля и надзора, процедура их назначения и оформления. Возможно, стоит установить особенности контрольно-надзорных мероприятий в отношении крупнейших хозяйствующих субъектов и объектов.

В заключение отметим, что сегодня в России сложилась многовидовая и дорогостоящая структура органов государственного контроля и надзора, четкая правовая регламентация деятельности которой не прослеживается. Кроме того, нет полной информации о деятельности всей системы органов государственного контроля и надзора, нет единой базы подконтрольных субъектов и объектов, количественной и качественной характеристики правонарушений в различных сферах государственного управления. Существует необходимость еще большего развития сотрудничества между институтом независимого аудита и органами государственного контроля и надзора, усиления общественного контроля, законодательного урегулирования вопросов координации и форм взаимодействия органов государственного контроля и надзора между собой и с правоохранительными органами.

В связи с этим, теоретический анализ вопросов государственного контроля и надзора в различных сферах государственного управления, практики его осуществления приобретает повышенный научный и, что особенно важно, практический интерес в свете проводимой в стране административной реформы как одного из направлений государственной политики в рамках правовых преобразований.


Литература:

1. См., напр.: Бочковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с Западной Европой. – СПб, 1885; Сакович В. Государственный контроль в России, его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. – СПб., 1896; Тарасов А.М. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права. – 2002. - № 2.

2. Андреев А., Никольский Э. Этапы развития // Президентский контроль. - 1999. - № 1. – С. 28.

3. Тарасов А.М. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права. – 2002. - № 2. – С. 6.

4. САПП. - 1993. - № 9. - Ст. 785.

5. СЗ РФ. - 1996. - № 45. - Ст. 5095.

6. РГ. - 1997. - № 47. - 7 марта.

7. СЗ РФ. - 1997. - №. 18. - Ст. 2154.

8. РГ. - 1998. - № 36. - 24 февраля.

9. РГ. - 1999. - № 60. - 31 марта.

10. СЗ РФ. - 2003. - № 30. - Ст. 3046.

11. РГ. – 2004. – 12 марта.

12. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 гг.» // СЗ РФ. – 2005. - № 46. – Ст. 4720.

13. СЗ РФ. – 2008. - N 52 (ч. 1). – Ст. 6249.

14. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / Науч. ред. А.В. Малько. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – С. 270.

Основные термины (генерируются автоматически): государственного контроля, совершенствования государственного контроля, системы государственного контроля, органов государственного контроля, Российской Федерации, государственного управления, Регламентация государственного контроля, развития государственного контроля, методы государственного контроля, развитие государственного контроля, административной реформы, Значимость государственного контроля, основы государственного контроля, административного государственного контроля, эффективного государственного контроля, формой государственного контроля, государственного устройства, государственного финансового контроля, регулирования государственного контроля, методология государственного контроля.

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle
Задать вопрос