Экологический аудит – это проведение независимой проверки экологической деятельности (экологичности) субъектов. Экологический аудит начали применять в экономически развитых странах в 70-е гг. XX в. Его широкое распространение было связано с повышением требований природоохранного законодательства, невыполнение которых могло стать причиной значительных финансовых санкций для производственных структур и связанных с ними кредитных и страховых организаций. Поэтому возникновение экологического аудита объяснялось необходимостью защиты интересов предприятий. В середине 80-х гг. Международная торговая палата применила экологический аудит в качестве метода внутреннего административного управления для усиления контроля за производственной практикой и оценкой соответствия стратегии деятельности компаний нормам экологического законодательства. К началу 90-х гг. большинство коммерческих банков экономически развитых стран стали использовать экологический аудит с целью предупреждения невыплат по займам в связи с деятельностью лиц, которые их получают, в области окружающей среды. Активное включение экологического аудита в организационно-управленческую систему происходит вместе с внедрением системы экологического менеджмента на предприятиях. Эта деятельность имеет четко выраженную направленность на субъекты хозяйствования, что накладывает свой отпечаток на управленческие механизмы, которые применяются как государством, так и предприятиями. Важнейшей для министерства сегодня является работа по реформированию природоохранного законодательства, направленного на обеспечение экологической безопасности в соответствии с международными стандартами, с целью вхождения нашей страны в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира.
Исходя из поручений, данных в Послании Президента страны народу Казахстана от 1 марта 2006 года, пять лет назад, 9 января 2007 года был принят Экологический кодекс Республики Казахстан, направленный на гармонизацию экологического законодательства с передовыми международными актами, переход на новые стандарты, совершенствование системы государственного контроля.
Принятым Экологическим кодексом предусматривается и уже осуществляется реформирование законодательства.
В отличие от ранее действующего Закона «Об охране окружающей среды» и от всех аналогичных законов стран СНГ Экологическим кодексом:
законодательно утверждены основы устойчивого развития, что исключает различное толкование данного понятия в нашем обществе;
экологические требования вынесены на законодательный уровень, тем самым выполняется положение нашей Конституции, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами;
введена компетенция органов местного самоуправления;
полностью расписан порядок проведения государственного контроля, что соответствует современным законодательным требованиям, при этом значительно повышена роль производственного контроля и описан порядок проведения общественного контроля;
по примеру лучшей европейской практики введены комплексные экологические разрешения, выдаваемые на основе наилучших доступных технологий, а сроки действия экологических разрешений увеличены до 3-5 лет, и значительно упрощен порядок их выдачи;
предприятия разделены на 4 группы по сложности производства и степени возможного воздействия их на окружающую среду, для каждой последующей группы порядок выдачи экологических разрешений процедурно упрощается;
экологическое нормирование будет использовать целевые показатели качества окружающей среды;
для учета природопользователей и выданных разрешений введено понятие государственного реестра природопользователей;
введены нормы по праву собственности на отходы, его переходу от одного лица к другому и к государству, а система классификации и нормирования отходов приведена в соответствие с Базельской конвенцией и директивами Евросоюза;
количество выдаваемых видов лицензий сократилось с трех до одного;
система платежей основывается на единых для всех ставках, с учетом льготных коэффициентов;
в систему расчета ущерба введено понятие прямых методов расчета;
введен механизм торговли квотами на эмиссии в окружающую среду;
для более целенаправленного расходования бюджетных средств введен совершенно новый механизм конкурса природоохранных проектов.
В настоящее время Министерством для реализации Экологического кодекса обеспечено принятие 46 необходимых подзаконных актов. В экологический кодексе были заложены абсолютно все нормы, необходимые для дальнейшего совершенствования системы окружающей среды, приведение ее в соответствие с лучшими мировыми стандартами.
Самые большие новации намечены в Экологическом кодексе по реформированию разрешительной системы, экологической экспертизы и нормирования эмиссий в окружающую среду.
Принцип превентивной (предупреждения) охраны окружающей среды пользуется общей поддержкой во многих странах мира. Практически везде выдача разрешений на эмиссии в окружающую среду осуществляется на основании обязательной оценки воздействия на окружающую среду.
В Казахстане традиционно, как и в других странах СНГ, наряду с обязательной оценкой воздействия на окружающую среду и расчетом нормативов эмиссий проводится государственная экологическая экспертиза.
Отличие от развитых государств в том, что в странах СНГ все эти процедуры осуществляются отдельно.
Отсюда сразу понятно, к чему мы должны стремиться – соединить оценку воздействия и расчет нормативов эмиссий с проектным циклом, а выдачу разрешений и экологическую экспертизу объединить в один процесс.
Частично эта работа уже сделана. В Экологическом кодексе предприятия разделены на 4 группы по сложности производства и степени возможного воздействия их на окружающую среду, для каждой последующей группы порядок выдачи экологических разрешений процедурно упрощается. Для 4-й группы процедура ОВОС ограничивается только разделом проекта по охране окружающей среды, а экологические разрешения они получают на основе деклараций.
Кроме того, сейчас в рамках работы Экспертной группы по пересмотру и оптимизации разрешительных документов работа по упрощению разрешительных процедур продолжается. Так, предложено:
- отменить лицензирование выполнения работ и оказания услуг в области охраны окружающей среды, за исключением объектов 1 категории согласно критериям, предусмотренным статьей 71 настоящего Кодекса;
- сократить стадии оценки воздействия на окружающую среду (до 3 стадий);
- сократить сроки проведения государственной экологической экспертизы в зависимости от категории объекта (в 2 и менее раза);
- сократить пакет документов для получения разрешения на эмиссии в окружающую среду природопользователей, имеющих объекты I и II категорий;
- сократить срок рассмотрения заявок на получение разрешения на эмиссии в окружающую среду (в 2 раза).
Однако в окончательном виде вся разрешительная процедура должна свестись к следующему.
Предприятие подает заявку на получение экологического разрешения (используя ресурсы «электронного правительства»). Уполномоченный орган рассматривает данную заявку, направляя материалы при необходимости экологическим экспертам или на согласование в другие государственные органы. Срок такого рассмотрения может составлять 4-5 месяцев, но это будет меньший срок и меньше процедур, чем совмещенный срок экологической экспертизы и выдачи разрешения. То есть экологическая экспертиза должна стать внутренней процедурой уполномоченного органа, как это делается в большинстве развитых государств.
По степени влияния на природоохранную сферу едва ли можно назвать что-то более важное, чем санитарно-экологические нормативы, регулирующие загрязнение всех природных сред – водоемов и питьевой воды, почв и воздуха населенных пунктов.
В целом, нами пока сохраняется действующая методология нормирования загрязнений, основанная на санитарных нормативах предельно-допустимых концентраций (ПДК), нормативах предельно-допустимых выбросов и сбросов (ПДС и ПДВ). Однако значительно сокращен список нормируемых веществ, в который ранее входило около 1500 различных ПДК, а сейчас около 150, перечень которых в реализацию Экологического кодекса установлен Правительством.
Согласно Экологического кодекса экологическое нормирование будет использовать также целевые показатели качества окружающей среды, правила установления которых утверждены Правительством.
Дальнейшее направление реформирования расчетов нормативов эмиссий должно идти по пути сокращения санитарно-защитных зон до размеров территории предприятия.
При этом, все больше должно устанавливаться удельных нормативов эмиссий, контроль за которыми осуществляется непосредственно на источнике эмиссий, преимущественно в автоматическом режиме.
Экологическим кодексом впервые введены нормы по праву собственности на отходы, его переходу от одного лица к другому и к государству, а система классификации и нормирования отходов приведена в соответствие с Базельской конвенцией и директивами Евросоюза, что является обязательным требованием при вступлении нашей страны во Всемирную торговую организацию.
Также сделан переход от нормирования образования отходов к нормированию размещения отходов, что должно стимулировать природопользователей к поиску безотходных технологий и переработке отходов.
Необходимо сделать еще один шаг – перейти к нормированию всего объема накопленных отходов в местах их размещения, что стимулировало бы уже владельцев полигонов заниматься переработкой отходов.
В Министерстве действует межведомственная рабочая группа по вопросам обращения с отходами в различных отраслях, которая целенаправленно занимается проблемными вопросами отходов.
Основой обращения с отходами и хозяйственного управления потоками отходов по отраслям является учет и классификация отходов. Только достоверная, детализированная и отражающая реальное состояние обращения с отходами в различных отраслях, классификация позволит развивать эффективное управление отходами.
Классификатор отходов, разработанный в соответствии со статьей 17 Экологического Кодекса РК и утвержденный Приказом Министра охраны окружающей среды РК от 31 мая 2007 года № 169-п, был направлен на решение данной задачи.
Классификатор отходов учитывает положения, предусмотренные Базельской конвенцией, к которой Республика Казахстан присоединилась (Закон Республики Казахстан от 10 февраля 2003 года N 89-II «О присоединении Республики Казахстан к Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением»).
Экологическим кодексом (статья 287) четко установлено, что для целей транспортировки, утилизации, хранения и захоронения устанавливаются 3 уровня опасности отходов в соответствии с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением.
Классификация присвоена полигонам, но нет закрепления разделения отходов по ранее существующим классам опасности.
Однако предприятия до сих пор используют классы опасности отхода.
Следует заметить, что данная двойная классификация – это временное явление, целью которой является поставить все точки над i при спорах по определению того или иного отхода. Надо понимать, что мы должны отходы оценивать по всем опасным свойствам, а не только токсичности. Налоговый кодекс устанавливает платность отходов по уровням опасности.
Ставки платы за эмиссии в окружающую среду установлены прямо в Налоговом кодексе. При этом за местными представительными органами закреплено право повышать ставки, установленные Налоговым кодексом, не более чем в два раза, за исключением ставок по сжиганию газа (в двадцать раз).
К сожалению, во многих регионах Казахстана еще сохраняется фискальный характер платежей за загрязнение окружающей среды, когда Акимы областей видят в них только дополнительные источники пополнения местного бюджета. А для экологов самое главное значение платежей – стимулирующее. Гораздо важнее для нас, чтобы предприятие вкладывало больше средств в природоохранные мероприятия. Поэтому конечной целью реформирования должна стать нулевая ставка за нормативные эмиссии в окружающую среду (напомню, что эмиссии должны быть ограничены территорией предприятия, а не санитарно- защитной зоной).
Нормативные платежи необходимо заменять экологическими налогами – это наиболее прогрессивная практика, на которую сейчас переходят развитые государства. Примеры: налог на потребляемую энергию, налог на потребляемое топливо, налог на потребление воды. Причем данные налоги взимаются с производителей и включаются в тарифы, но носят стимулирующий характер по экономии данных видов ресурсов, что в конечном итоге ведет к их экономии и сокращению эмиссий в окружающую среду.
Во исполнение поручений Главы государства, данных на 18-м заседании Совета иностранных инвесторов при Президенте совместно с иностранными инвесторами Министерством прорабатывались предложения по введению в Казахстане экологических налогов с учетом международного опыта. А именно:
1. Переход от платы за эмиссии к налогу за выбросы 5-6 веществ и сбросы 15-19 веществ, с определенными в законе ставками, привязанными к минимальному расчетному показателю. При этом отмена понятия «сверхнормативной» платы (как легализующей незаконные эмиссии). Вопрос о штрафных санкциях решается через процедуру компенсации ущерба (Экологический кодекс) и административные штрафы (КОАП).
Все сборы должны направляться в местные бюджеты с целью покрытия бюджетных затрат на природоохранные программы.
2. Налог с полигонов твердых бытовых и промышленных отходов, с дифференцированной ставкой по уровню экологической опасности (Направлен на реализацию принципа «загрязнитель платит», сбор средств на реализацию экологических программ, стимулирование к достижению минимально-возможного уровня эмиссий).
3. Налог на производство электроэнергии, с освобождением от налога объектов солнечной, ветровой и малой гидроэнергетики. (Направлен на стимулирование энергоэффективности, экономии энергии, развитие возобновляемых ресурсов и энергии). Ставка налога первоначально может быть установлена на невысоком уровне, с дальнейшим повышением (по примеру Германии). Параллельно предлагается пропорциональное снижение ставок социального налога.
4. Акциз на потребление автомоторного топлива, в зависимости от содержания серы и СО2 (направлен на стимулирование экономии топлива, снижение выбросов загрязняющих веществ и парниковых газов).
5. Транспортный налог в зависимости не только от мощности, но и от соблюдения экологических требований (включая год выпуска транспортного средства).
6. Налог на забор воды из природных водных источников (направлен на стимулирование водосбережения, развитие оборотного водоснабжения).
7. Налог на неутилизируемую упаковку. (Направлено на развитие утилизации тары, пластиковых бутылок).
Целью введения таких налогов является стимулирование природопользователей к снижению эмиссий в окружающую среду и экономному использованию (потреблению) природных ресурсов.
Данные предложения были направлены в специальную группу по разработке Налогового кодекса при Министерстве экономики и бюджетного планирования для включения в Налоговый кодекс, однако далеко не все получили одобрения.
Несмотря на новые налоговые нормы, система экологических платежей все равно не обеспечивает экономическое стимулирование снижения загрязнение окружающей среды.
Поэтому необходим строгий контроль за целевым планированием и расходованием экологических средств на природоохранные нужды на всех уровнях управления. Для развития экономических инструментов охраны окружающей среды требуется совершенствование законодательства, в том числе бюджетного и налогового.
Механизм финансирования природоохранных мероприятий станет действенным только в том случае, если платежи за нарушения экологических требований, а также платежи за эмиссии будут целенаправленно использоваться для природоохранной деятельности.
В этих целях считаем необходимым установить механизм поэтапного направления средств, аккумулируемых на местном уровне, для финансирования природоохранных мероприятий. На первом этапе 50% экологических платежей будут аккумулироваться в одном источнике, к примеру, в Национальном фонде Республики Казахстан, из которого трансфертом направляться на реализацию экологических инвестиционных проектов. Такими проектами будут выступать строительство заводов по переработке твердо-бытовых отходов, строительство ВЭС и других объектов производства возобновляемой энергии, проекты по повышению энергоэффективности производства.
В систему расчета ущерба с принятием Экологического кодекса введено понятие прямых методов расчета, которые все более будут применяться на практике. Если произойдет отказ от платежей за нормативное загрязнение окружающей среды, то методику расчета платежей можно будет использовать для расчета ущерба. Вместе с этим необходимо серьезно ужесточить систему штрафов за нарушение законодательства и в этом вопросе внимательно следить за мировым опытом. Суммы штрафов вполне могут устанавливаться традиционно в Административном кодексе.
Важно чтобы размеры штрафов и исков были весьма чувствительны для нерадивых природопользователей. В Чехии, например суммы штрафом составляют от нескольких десятков долларов до нескольких миллионов долларов. Причем право определять сумму штрафа предоставлено только инспектору, чтобы предприятие не могло просчитать, что ему выгоднее – нарушить закон или уплатить штраф.
Значительно больше необходимо применять мер по приостановке предприятий, вплоть до их закрытия. Вообще постепенно необходимо перейти к практике, когда работа без экологического разрешения невозможна.
Казахстаном ратифицирован Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН по защите озонового слоя. Принято постановление Правительства Республики Казахстан от 6 августа 2009 года № 1205 по определению МООС уполномоченным органом, координирующим реализацию Киотского протокола.
В настоящее время ведется работа по анализу действующего законодательства Республики Казахстан на предмет необходимости внесения поправок в связи с принятием Киотского протокола. Изучается опыт европейских стран в области эффективного законодательства по реализации механизмов Киотского протокола. Запланирована разработка законов по реализации положений Киотского протокола.
В соответствии с Концепцией правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года на 2010 год, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858, ведется работа по разработке предложений по совершенствованию экологического законодательства, направленного на стимулирование рационального природопользования и соблюдение экологических нормативов, развитие экологически чистых производств и экологически безопасного поведения граждан.
Таким образом, дальнейшая работа по совершенствованию и реформированию экологического законодательства в Республике ведется активными темпами. Это начало огромной работы, и думается, что совместными усилиями государственных органов, общественности, бизнеса, научных кругов она будет успешно реализовываться.