Ключевые слова: общество, правовое регулирование, некоммерческие организации, НПО, защита прав, уровень развития общества, цивилизованный диалог
По признанию многих отечественных и зарубежных экспертов, общественные организации являются основой гражданского общества. От эффективного диалога между правительственными учреждениями и неправительственным сектором — зависит рациональное и разумное принятие решений, направленных на развитие общества. При этом, должны учитываться наболевшие вопросы и проблемы, поступающие непосредственно от граждан этой страны.
Однако, к сожалению, на постсоветском пространстве, в частности и в Казахстане, данная практика не находит широкого применения. В силу многих причин. Это и устаревшие методы работы государственного аппарата. И нежелание властей привлекать к обсуждению и принятию решений неправительственные организации. Отсутствие открытости и прозрачности. И многие другие факторы.
В данном обзоре будут изучены правовые основы регулирования деятельности неправительственных и общественных организаций в Казахстане, дан обзор передового международного опыта в данной сфере. Отмечены наиболее развитые общества с точки зрения прогресса в развитии и достижения высокого уровня жизни населения. Показаны преимущества построения эффективного механизма диалога власти и народа.
В Послании Главы государства К. К. Токаева народу Казахстана от 02.09.2019 г. сказано, «что для формирования активного гражданского общества необходимо повысить авторитет неправительственных организаций . Поэтому нам в ближайшее время следует разработать и принять Концепцию развития гражданского общества до 2025 года.
В рамках реализации данного поручения, Указом Президента РК от 27 августа 2020 года № 390 была утверждена «Концепция развития гражданского общества в Республике Казахстан до 2025 года» (далее — Концепция).
Ранее принятая и утвержденная Концепция развития гражданского общества в РК на 2006–2011 годы стала первым документом, заложившим основы для развития некоммерческого сектора и общественных организаций в Казахстане. [1]
Основным новшеством в реализации прежней Концепции стало внедрение системы государственного социального заказа. Так, наблюдается рост этого показателя с 574,8 млн. до 20 млрд, тенге. [1]. Также в пункте 1 списка использованной литературы приведены основные нормативно-правовые акты в сфере регулирования деятельности НПО.
По данным статистики, в настоящее время в Казахстане официально зарегистрированы и действуют 6 политических партий, 22 763 НПО различной направленности, 3738 религиозных объединений, представляющих 18 конфессий, 3494 СМИ различных форм собственности, 233 общественных совета, 3 крупных республиканских объединения профсоюзов, которые включают 36 отраслевых и 19 территориальных организаций.
Так, в основном Законе РК «О некоммерческих организациях» от 16.01.2001 года отражены нормы, касающиеся понятия некоммерческой организации (далее — НКО), цели их деятельности, права и обязанности, формы НКО.
Так, в настоящее время по действующему законодательству НКО могут создаваться в форме учреждения, частного учреждения, общественного объединения, фонда.
Отдельно, деятельность общественных объединений регламентирована в Законе РК «Об общественных объединениях» (Рисунок 2).
В зависимости от целей деятельности могут быть созданы фонды в социальной сфере, благотворительности, культуры, образовательной деятельности и другие [16].
Также, в данном Законе предусмотрены такие виды некоммерческих организаций как потребительский кооператив, религиозное объединение, некоммерческое акционерное общество.
В многообразии форм НКО отражены и иные формы, такие как автономные организации образования, автономный кластерный фонд, нотариальные палаты, коллегии адвокатов, адвокатские конторы, Национальная палата предпринимателей Республики Казахстан, Палата судебных экспертов Республики Казахстан, Республиканская палата частных судебных исполнителей, Арбитражная палата Казахстана, профессиональные аудиторские организации, кооперативы собственников квартир, объединения собственников имущества многоквартирных жилых домов и другие некоммерческие организации.
Виды НКО отражены на рисунке 1.
Рис. 1. Организационно-правовые формы НКО
Примечание: составлено автором
В пункте 2 статьи 40 указано, что некоммерческие организации в соответствии с целями своей деятельности могут сотрудничать с государственными органами, заключая с ними соглашения, и выполнять для них определенные работы. Однако, на деле, этот механизм недостаточно урегулирован.
Если провести сравнительную аналогию казахстанских законов с европейским законодательством в части регулирования НПО, то можно заметить сходные принципы. В частности, в вопросах неподчинения органам государственной власти и отделения от функций политических партий.
Рассмотрим подробнее порядок регулирования общественных объединений, предусмотренных в Законе РК «Об общественных объединениях» от 31.05.1996 г. № 3.
В данном законе предусмотрено, что общественные объединения создаются в разных сферах общественной и культурной жизни, могут объединяться для представления своих интересов и защиты прав в политической, экономической, культурной, экологической и других видах деятельности. Таким образом, в законодательстве страны, начиная с 1996 года закладываются основы функционирования и развития общественных и неправительственных организаций.
Для создания общественного объединения необходимо участие не менее 10 человек. Регистрация осуществляется через портал Электронного правительства. Предусмотрена уплата государственной пошлины. Сроки и порядок регистрации предусмотрены в действующем законодательстве.
В уставе Общественного объединения (далее — ОО) должны быть предусмотрены следующие положения: (Рисунок 2)
Рис. 2. Основные положения Устава общественной организации
Примечание: составлено автором
В протоколе учредительного собрания также прописываются место, время и дата собрания. Указывается повестка дня и рассматриваемые вопросы. Устав, Учредительный договор и Протокол учредительного собрания являются основными документами, требуемыми для регистрации организации в органах юстиции. При этом, согласно статьи и 12 данного Закона, принятие устава, внесение в него каких-либо корректив относятся к исключительной компетенции высшего органа организации — учредительного собрания (съезда, конференции). [17]
В настоящий период развития общественных организаций в Казахстане необходимо отметить положительную динамику роста количества НПО, работающих в разных сферах и отраслях. По данным Комитета по делам гражданского общества МИОР РК ( сайт https://infonpo.gov.kz/ ), в 2021 году зарегистрировано 22240 НПО, из них своевременно сдали отчеты за 2021 год 5856 НПО (то есть чуть более 26 % от общего числа). Из них действующими признаны 16426 НПО. [18]
Рис. 3. Направления деятельности неправительственных организаций в Казахстане (в каких сферах работают НПО)
Примечание: составлено автором (цифры округлены до десятых)
Согласно статистическим данным, к основным направлениям деятельности действующих НПО относятся:
16 % — Иные социально значимые направления;
15 % — Поддержка социально уязвимых слоев населения;
13 % — Физическая культура и спорт;
11 % — Защита прав, законных интересов граждан и организаций;
9 % — Поддержка молодежной политики и детских инициатив;
7 % — Образование и наука;
5 % — Укрепление общественного согласия и общенационального единства;
4 % — Охрана здоровья граждан, пропаганда здорового образа жизни;
4 % — Развитие культуры и искусства;
3 % — Охрана окружающей среды;
2 % — Оказание помощи лицу (семье), находящемуся в трудной жизненной ситуации;
2 % — Содействие развитию гражданского общества;
2 % — Охрана историко-культурного наследия;
2 % — Содействие решению семейно-демографических и гендерных вопросов;
1,7 % — Помощь детям сиротам, детям из неполных и многодетных семей;
1,7 % — Информация;
0,5 % — Проведение общественного мониторинга качества оказания госуслуг;
0,5 % — Содействие обеспечению трудовой занятости населения;
0,2 % — Содействие службам пробации при оказании социально-правовой помощи лицам, состоящим на учете.
Как видно из указанной диаграммы, наибольший интерес среди НПО представляют первые шесть блоков , к которым относятся: 16 % — иные социально значимые направления, 15 % — поддержка социально уязвимых слоев населения, 13 % — физическая культура и спорт, 11 % — защита прав, законных интересов граждан и организаций, 9 % — поддержка молодежной политики и детских инициатив, 7 % — образование и наука. Востальных сферах НПО представлены как менее 7 %.
Что касается финансовой поддержки государства, то по данным профильного министерства МИОР РК, выделяемые средства из бюджета на соцзаказ за последние пять лет увеличился в два раза (2017 год — 12,7 млрд тенге, 2021 год — 25 млрд тенге), грантов — в 3 раза (2017 год — 0,6 млрд тенге, 2021 год –1,7 млрд тенге). [19].
По данным Гражданского Альянса Казахстана, с 2005 года по 2018 год наблюдается рост финансирования государственного социального заказа, осуществляемого местными исполнительными органами (акиматы). Так, если в 2005 году 53228,0 тыс.тенге, то в 2010 году уже 1031935,9 тыс. тенге, а в 2017 и 2018 годах 12410646,6 тыс.тенге и 18766826,5 тыс.тенге соответственно. [20]
Вместе с тем, несмотря на то, что созданы правовые основы деятельности НПО и наблюдается ежегодный рост финансирования деятельности некоммерческого сектора, существуют и проблемные вопросы, требующие решения.
Так, в первую очередь очень многие некоммерческие организации указывают на несовершенство процессов государственных закупок, бюрократические процедуры, непрозрачное распределение государственных грантов. Данные факторы способствуют некачественному исполнению работ, выполняемых в рамках выделяемых государством средств. Необходимо упростить процедуры и сделать их максимально прозрачными и открытыми. Очень много вопросов и к качеству выполняемых работ по данным грантам, оценке их эффективности для населения страны. Какие были достигнуты результаты, кто проводит мониторинг по выполненной работе. И насколько она была полезной в этих населенных пунктах.
Также, по нашему мнению, требует особого внимания необходимость развития институциональной благотворительности в Казахстане. Благотворительность — это способность к состраданию, возможность оказать помощь нуждающимся. У нас пока превалируют в сознании и мышлении что благотворительность — это какие-то разовые акции, раздача продуктов и других товаров для детей-инвалидов. Принцип — здесь и сейчас. Возможно, это и нужно и будет существовать. [21]
Однако, мне бы хотелось, чтобы в Казахстане развивалась и Институциональная благотворительность. Что это такое? Это — поддержка проектов, которые будут приносить ощутимые результаты на долгие годы вперед. Например, помочь с обретением профессии инвалиду, либо встать на ноги на первоначальном этапе, чтобы семья могла дальше обеспечивать себе доход и так далее.
Это наглядно видно по ситуации с детьми с аутизмом в Казахстане.
Как известно, в мире обеспокоены увеличением количества детей с аутизмом. По данным Центра по контролю и профилактике заболеваний США (Centers for Disease Control and Prevention) с 26 апреля 2018 года каждый 59-й ребенок в мире имеет диагноз Аутизм .
Опыт США и стран Европы свидетельствует о том, при оказании своевременной поддержке, длительной и постоянной коррекции особенные дети могут хорошо адаптироваться в обществе.
В настоящее время, по примерным оценкам экспертов в Казахстане насчитывается более 300 тысяч детей с аутизмом (отсутствует база данных детей с подтвержденной и неподтвержденной инвалидностью). В Казахстане отсутствует единая база учета детей с аутизмом и особыми потребностями , данные министерств и местных исполнительных органов разнятся. Это значительно затрудняет работу по подсчету потребности и организации помощи.
Вместе с тем, родители детей с аутизмом сталкиваются со многими проблемами. Основными из них являются отсутствие ранней диагностики в поликлиниках, отсутствия или нехватки инклюзивных групп в детских садах и ресурсных (инклюзивных) классов школах, социальная реабилитация и трудоустройство особенных детей.
Так, в настоящее время государственных центров по коррекции детей с аутизмом катастрофически не хватает. Платная коррекция очень дорогостоящая, ежемесячно в специализированных частных центрах для особенных детей оплата составляет от 200 тысяч тенге и выше. Более тяжелая ситуация с аутизмом наблюдается в регионах, областных центрах, малых городах, районах и в сельской местности.
Так, чтобы пройти курс бесплатной реабилитации по направлению ПМПК (Психолого-медико-педагогическая консультация при акиматах) детям с диагнозом Аутизм необходимо ждать очередь в реабилитационные центры и коррекционные кабинеты от 1 года и более.
Также, наибольшее число жалоб и обращений со стороны родителей во всех регионах вызывает необходимость госпитализации детей с аутизмом в стационары психдиспансеров и психоневрологических учреждений (при прохождении процедуры для получения инвалидности).
Вместе с тем, отсутствие информационной и разъяснительной пропаганды и информации в СМИ по вопросам Аутизма существенно осложняет понимание и восприятие данных детей в обществе . Ввиду отсутствия информирования населения, в общественных местах к нашим детям относятся крайне негативно. Возникает необходимость разработки в рамках госзаказа программ по повышению информированности общества о вопросах Аутизма путем социальных роликов на телевидении, информирование населения через СМИ, газеты, радио, интервью и телепередачи об аутизме.
Часть этой работы на себя могут взять неправительственные организации. При правильном подходе со стороны государства.
В Казахстане, к сожалению, нет ни одного Центра по подготовке специалистов по работе с данной категорией детей.
Более того, у общественности есть опасения, что в ближайшие годы может резко возрасти количество получателей пособий (детей с инвалидностью по аутизму) — и соответственно возрастет непосильная нагрузка на республиканский бюджет. Это может повлечь рост налогов на бизнес и усилит социальную напряженность в обществе. Чтобы упредить этот эффект в будущем — нужно сейчас принимать меры по коррекции, социальной реабилитации и помощи особенным детям.
По итогам мониторинга прав детей и взрослых с инвалидностью за период 2018–2020 годы, проведенного автором совместно с региональными участниками Ассоциации, были выявлены следующие проблемы:
1) Отсутствие ранней диагностики в поликлиниках и медицинских учреждениях и раннего вмешательства для детей с нарушениями развития (в том числе, задержки психо-речевого развития).
2) Отсутствие подготовки специалистов для сферы инклюзивного образования (садики-школы-колледжи-вузы), для сферы здравоохранения.
3) Отсутствие социальной поддержки, реабилитации, обучения профессиям, трудоустройства и социализации подростков и взрослых с инвалидностью (в том числе, с ментальными расстройствами).
4) Отсутствие какой-либо идеологии, пропаганды и информирования по теме «Инклюзивное общество» в рамках государственного заказа на отечественных телеканалах и СМИ, в сфере культуры (нет отечественных кино, документальных фильмов, мультфильмов, социальных роликов и т. д.).
5) Отсутствие подготовки тренеров по адаптивной физкультуре и спорту, нет доступных спортивных секций.
6) Отсутствие единой интегрированной базы данных и статистики по детям с особыми потребностями (в том числе с подтвержденной и неподтвержденной инвалидностью).
7) Отсутствие поддержки родителей и опекунов детей с инвалидностью (кроме инвалидов 1 группы).
8) Отсутствие комплексных программ по обеспечению жильем семей, воспитывающих детей и взрослых с инвалидностью.
9) Отсутствие мер психологической поддержки родителей детей-инвалидов и детей, имеющих нарушения в развитии.
10) Отсутствие государственных центров полустационарного типа для детей с нарушениями в развитии, задержками в развитии и поведенческими нарушениями, ментальными расстройствами, в том числе старше восемнадцати лет (с применением новейших зарубежных методик);
11) Отсутствие депутатов в Мажилисе и Сенате Парламента Республики Казахстан, которые сами являются инвалидами либо родителями/опекунами детей-инвалидов.
12) Отсутствие межведомственного взаимодействия как между министерствами, так и между министерствами и акиматами регионов — в части комплексного решения вопросов и защиты прав детей и взрослых с инвалидностью.
В будущем Ассоциация Аутизм Казахстан предлагает к реализации проекты, связанные с практическим внедрением новых методик и методологии в соответствии с международными стандартами. Для этого в Казахстане необходим Ресурсный центр по аутизму. Очень нужна модель садика и школы для особенных детей. И дальше, открыть центр для подростков и взрослых с ментальными расстройствами по типу Дома совместного проживания (при помощи и с сопровождением соцработников). Это опыт европейских стран.
В этой связи, считаем необходимым реализацию следующих решений:
- Ввести институт Уполномоченного по правам инвалидов в Республике Казахстан ;
- Создать Национальный центр по правам инвалидов при Президенте Республики Казахстан (для обеспечения деятельности Уполномоченного и организации межведомственной работы);
- Ввести квоту не менее 10 % от общего числа депутатов Парламента Казахстана, представляющих интересы лиц с инвалидностью . Так, из 49 сенаторов — это 5 человек. Из 107 мажилисменов — это 10/11 человек. Это и депутаты, имеющие инвалидность либо являющиеся родителями/опекунами ребенка-инвалида.
- Внедрить обязательную экспертизу нормативно-правовых актов на предмет соблюдения прав лиц с инвалидностью ;
- Открытие Центра подготовки специалистов по инклюзивному образованию (в соответствии с международными стандартами).
Также необходимо содействие для НПО в реализации долгосрочных проектов. К примеру, общественной организации нужна помощь в привлечении юристов и оплаты их труда для выработки предложений по законодательству, улучшающих жизнь детей и взрослых с инвалидностью. К примеру, Национальная Ассоциация Аутизм Казахстан предлагала проекты по открытию Ресурсного центра или модели Школы для детей с аутизмом (чтобы в дальнейшем можно было масштабировать этот опыт по всей стране). В долгосрочной перспективе, с принятием данных поправок в нормативные акты будет ощутимый эффект для тысяч детей инвалидов по всему Казахстану.
В ходе проведения разъяснительной работы и формирования заявок и просьб о помощи к спонсорам на такой вид деятельности — как правило, следуют отказы. Меценаты не понимают этой работы. Существует стереотипное убеждение о благотворительности как о раздаче продуктов и иной помощи. В этой связи, возникает необходимость в создании правовых основ для стимулирования развития институциональной благотворительности и меценатства в Казахстане. Все эти меры будут способствовать улучшению взаимодействия населения и органов государственности, снижению социальной напряженности и улучшению качества жизни социальных категорий населения.
Литература:
- Концепция развития гражданского общества в Республике Казахстан до 2025 года. (Утверждена Указом Президента РК от 27 августа 2020 года № 390).
- Конституция Республики Казахстан;
- Гражданский кодекс Республики Казахстан от 27 декабря 1994 года;
- Закон Республики Казахстан от 17 марта 1995 года «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан»;
- Закон Республики Казахстан от 31 мая 1996 года «Об общественных объединениях»;
- Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации»;
- Закон Республики Казахстан от 16 января 2001 года «О некоммерческих организациях»;
- Закон Республики Казахстан от 15 июля 2002 года «О политических партиях»;
- Закон Республики Казахстан от 12 апреля 2005 года «О государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан»;
- Закон Республики Казахстан от 28 января 2011 года «О медиации»;
- Закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года «Об общественных советах»;
- Закон Республики Казахстан от 16 ноября 2015 года «О доступе к информации»;
- Закон Республики Казахстан от 16 ноября 2015 года «О благотворительности»;
- Закон Республики Казахстан от 30 декабря 2016 года «О волонтерской деятельности»;
- Указ Президента Республики Казахстан № 636 от 15 февраля 2018 года «Об утверждении Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2025 года и признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Казахстан».
- Закон Республики Казахстан «О некоммерческих организациях» от 16.01.2001 г.
- Закон Республики Казахстан «Об общественных объединениях» от 31.05.1996 г.
- Сайт https://infonpo.gov.kz Комитета по делам гражданского общества Министерства информации и общественного развития РК, база данных НПО
- https://strategy2050.kz/ru/news/itogi-mior-rk-informatsionnaya-politika-razvitie-volonterstva-i-mezhetnicheskie-otnosheniya-/ — к оллегия МИОР по итогам 2020 года, грантовое финансирование
- Петренко Е. С. Финансирование государственного социального заказа местными исполнительными органами в Казахстане: тенденции и динамика. Аналитическая записка Гражданского Альянса Казахстана// Экономика Центральной Азии.2019.Том 3.№ 2.С. 117–122.
- Статья Н.Балтабайкызы «Мне бы хотелось, чтобы в Казахстане развивалась институциональная благотворительность» на сайте www.amal2020.kz МИОР РК, ноябрь 2020 года
- Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Әділет» (https://adilet.zan.kz/rus)
