К вопросу о понятии акта прокурорского реагирования



В статье анализируются понятия «акт прокурорского реагирования» и «средства прокурорского реагирования». Поднимается вопрос о соотношении понятий «акт прокурорского надзора» и «акт прокурорского реагирования». Выражается необходимость точного закрепления в действующем законодательстве как самого понятия и содержания акта прокурорского реагирования, так и понятия конкретных видов актов прокурорского реагирования, а также их характерных черт.

Ключевые слова: акт прокурорского реагирования, средства прокурорского реагирования, прокурор, признаки акта прокурорского реагирования.

The article analyzes the concepts of «public Prosecutor's response act» and «means of public Prosecutor's response». The question is raised about the relationship between the concepts of «act of Prosecutor's supervision» and «act of Prosecutor's response». The author expresses the need to accurately fix in the current legislation both the concept of the very concept of the act of prosecutorial response, and its content and characteristic features.

Keywords: prosecutor's response act, means of Prosecutor's response, Prosecutor, signs of the Prosecutor's response act.

В настоящее время прокуроры в своей деятельности очень часто используют акты прокурорского реагирования, целью применения которых, прежде всего, выступает обеспечение законности во всех сферах жизнедеятельности Российского государства. Рассмотрение вопросов, связанных с данной тематикой, носит как теоретическую, так и практическую значимость. Понятие «акт прокурорского реагирования» не получило закрепления в законодательстве. Поэтому научный интерес к данной проблематике применительно к различным направлениям прокурорской деятельности вызван потребностями науки и практики в таком доктринальном понимании актов прокурорского реагирования, которое давало бы целостное представление о правовой природе указанных инструментов решения стоящих перед прокуратурой задач.

Достижение целей, которые поставлены перед прокуратурой, зависит от правильного выбора применения актов прокурорского реагирования, а именно: обеспечение верховенство закона, обеспечение его единства, укрепления закона, защита прав, свобод и интересов человека и гражданина как высшей ценности. Применяемые прокурором средства выявления нарушений закона и средства реагирования на выявленные правонарушения требуют соответствующих реалиям современной действительности научных представлений о дальнейшем совершенствовании основного инструмента прокурорской деятельности по обеспечению исполнения закона. Несмотря на распространенность употребляемого термина, ни юридическая литература, ни законодатель не содержит общепринятой дефиниции. Справедливо возникает вопрос о том, что необходимо понимать под актом прокурорского реагирования.

Среди средств прокурорского реагирования у актов прокурорского реагирования особое место. Понятия «средства прокурорского реагирования» и «акты прокурорского реагирования» взаимосвязаны, но не тождественны. Не все средства прокурорского реагирования являются актами прокурорского реагирования, поскольку данное понятие несколько шире, в него, к примеру, включается такое понятие как мнение прокурора, высказанное им на стадии прений при рассмотрении уголовного дела в суде, предусмотренное положениями ч. 5 ст. 246 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) [1].

Законодатель в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — закон о прокуратуре) [2] наделяет прокурора правом на внесение ряда актов прокурорского реагирования, но не раскрывает их понятие, признаки. Более того, в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» [2] даже не используется сам термин «акт прокурорского реагирования».

В ФЗ от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [3], ФЗ от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [4], от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [5], от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [6], Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации [7] (далее — ГПК РФ), Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации [8] (далее — АПК РФ), Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях [9] (далее — КоАП РФ), Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации [10] (далее — КАС РФ) содержатся нормы, предусматривающие полномочия прокурора в различных сферах надзорной деятельности, виды применяемых при реализации этих полномочий актов реагирования, а также отдельные требования к ним.

Федеральный закон «Об общественных объединениях» [5] предусматривает представление о приостановлении деятельности общественного объединения (ст. 42). Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [6] наделяет Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителей таким правом, как обращение с требованием о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, которые распространяют информацию, содержащую призывы к осуществлению экстремистской деятельности, массовым беспорядкам, а также к участию в массовых мероприятиях, которые проводятся с нарушением установленного законом порядка, и т. п. (ст. 15.3). Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» [3] предусматривает: предостережение (ст. 6), предупреждение (ст. 7, 8) и решение прокурора (ст. 10).

В соответствии с положениями Закона о прокуратуре [2] число актов прокурорского реагирования ограничено. К актам прокурорского реагирования Законом о прокуратуре [2] отнесены предостережение о недопустимости нарушения закона, протест прокурора, представление, а также постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, требование прокурора об изменении нормативного правового акта, в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ [1] — требование прокурора. Но в науке до сих пор ведётся дискуссия о том, является ли требование актом прокурорского реагирования. Означает ли употребление в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ [1] слова «требовать» внедрение в прокурорскую практику нового акта прокурорского реагирования — требования, или же просто регламентирует полномочие прокурора требовать устранения нарушений в рамках уже существующих актов прокурорского реагирования, указывая тем самым на изложение резолютивной части акта в форме требования?

Предмет прокурорского надзора определяет виды и содержание актов прокурорского реагирования. Но нет и нормативно установленных дефиниций большинства видов актов реагирования. Только в приложении № 1 к п. 1.3 Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации [11] от 29.12.2011 № 450 приведен перечень основных видов организационно-распорядительных, информационно-справочных и других документов, в котором содержатся определения протеста и представления. Также в УПК РФ [1] в п. 25 и п. 27 ст. 5 закреплены понятия постановления и представления соответственно. Но в Законе о прокуратуре [2] не закреплены понятие и признаки каждого конкретного вида акта прокурорского реагирования. Однако в судебной практике при обращении к конкретным видам актов прокурорского реагирования определяются их некоторые признаки и рассматривается их правовая природа. Так, суд апелляционной инстанции, прекращая производство по делу, руководствовался положениями ч. 1 ст. 27, п. 2 ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст.198 АПК РФ, а также исходил из взаимосвязанных положений ст. 21, 22, 24 Закона о прокуратуре, и сделал вывод о том, что представление прокурора по своей правовой природе, как акт прокурорского реагирования, не является ненормативным правовым актом, который подлежит принудительному исполнению, так как оно направлено на понуждение устранить допущенные нарушения закона в первую очередь в добровольном порядке [12].

Дискуссии, связанные с пониманием правовой природы акта прокурорского реагирования, имеют продолжительную историю. В литературе еще с советских времен приводились многочисленные суждения на эту тему. Однако и в настоящее время не сложилось единого понимания данного правового явления. Причиной тому является отсутствие четкой регламентации действующим законодательством в конкретных правовых нормах как самого понятия акта прокурорского реагирования, так и его содержания, характерных черт, формы выражения.

Брагина Т. А., используя понятие акта прокурорского реагирования, ссылается на проект новой редакции федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [14, с. 180–185]. В соответствии со ст. 22 законопроекта актом прокурорского реагирования — это официальный документ, который выносит Генеральный прокурор РФ, его заместитель, прокурор субъекта РФ, приравненный к нему прокурор, прокурор города, района и приравненный к ним прокурора, их заместители, а в установленных законами случаях — другими прокурорами с целью реализации своих полномочий по предупреждению и устранению нарушений закона.

В юридической энциклопедии под ред. Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации даётся следующее определение: акт прокурорского реагирования — широко распространенное на практике и в теории прокурорского надзора понятие, которое означает решение прокурора, закрепленное в специальном документе, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения [17, с. 21].

В юридической науке поднимается дискуссия о соотношении понятий «акт прокурорского надзора» и «акт прокурорского реагирования». С одной стороны, высказываются мнения, что акты прокурорского надзора являются разновидностью актов прокурорского реагирования. Противоположная позиция, что понятие актов прокурорского надзора шире понятия актов прокурорского реагирования и включает его в себя. Дискуссия о соотношении актов прокурорского надзора и актов прокурорского реагирования будет продолжаться до тех пор, пока понятие и признаки акта прокурорского реагирования или акта прокурорского надзора (или и то, и другое), а также требования к ним не будут установлены законодательно.

Кузнецов Г. А. и Кузнецов Г. С. под актом прокурорского реагирования понимают официальный письменный документ, реализуемый в надзорной деятельности прокурора, акт прокурорского реагирования выражает правовую оценку деятельности поднадзорных субъектов, в том числе должностных лиц, а смысл его издания заключается в предупреждении, пресечении или устранении выявленных нарушений законов, их причин и условий [15, с. 22–26].

Авагимова Ю. А. раскрывает понятие акта прокурорского реагирования через его признаки [13, с. 64–66]. Акт прокурорского реагирования — это специфическое определенное правовое средство реагирования на выявленное в ходе деятельности прокурора нарушение закона, которое предусмотрено законодательством, регулирующим деятельность прокурора, а также полномочие прокурора, облаченное в письменную форму документа, носящее юрисдикционный характер, и выносимое определенными в законе должностными лицами органов прокуратуры, при этом отвечающее требованиям законности, обоснованности и справедливости.

По мнению Рубан М. Л., наиболее удачное понятие акта прокурорского реагирования дал А. Я. Сухарев, с чем нельзя не согласиться. Акт прокурорского реагирования — это предусмотренное федеральным законом правовое средство реализации полномочий прокуратуры, используемых прокурором в соответствии со своей иерархической компетенцией в целях установления нарушений или несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов, прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, проверки этих нарушений и принятие мер к восстановлению нарушений законности [16, с. 172–175].

Таким образом, требуется совершенствование действующего законодательства, необходимо разрабатывать нормы, которые бы закрепляли понятие, признаки акта прокурорского реагирования, более детальную регламентацию оснований внесения отдельных актов прокурорского реагирования, порядка и сроков их рассмотрения, что является одной из важнейших задач, стоящих сегодня не только перед органами прокуратуры, но и всей правоохранительной деятельностью государства, поскольку полное, всестороннее и оперативное восстановление законности, нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, возможно лишь при наличии четко выверенного и отточенного правового инструментария, имеющего законодательное закрепление.

Литература:

1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 24.04.2020, с изм. 09.07.2020) // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.
2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. 06.02.2020) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
3. Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» от 25.07.2002 № 114-ФЗ (ред. от 02.12.2019) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 08.07.2020 г.);
4. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 08.07.2020 г.);
5. Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 02.12.2019) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 08.07.2020 г.);
6. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 03.04.2020) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 08.07.2020 г.);
7. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 24.04.2020) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532;
8. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 08.06.2020) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 09.07.2020 г.).
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 23.06.2020) (с изм. и доп., вст. в силу с 04.07.2020) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 09.07.2020 г.);
10. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 27.12.2019, с изм. от 24.03.2020) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 09.07.2020 г.);
11. Приказ Генпрокуратуры России «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации» от 29.12.2011 № 450 (ред. от 11.12.2018) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 19.02.2020 г.).
12. Определение от 17 марта 2017 г. по делу № А63–12736/2015 URL: https://sudact.ru/vsrf/doc/T3r8tKVnyyJy/?vsrf-/ (Дата обращения: 10.07.2020 г.).
13. Авагимова Ю. А. Понятие акта прокурорского реагирования через его сущность // Правопорядок: история, теория, практика. 2017. № 2 (13). С. 64–66;
14. Брагина Т. А. Акты прокурорского реагирования на нарушения закона в процессуальной деятельности органов дознания и органов предварительного следствия // Молодой ученый. 2019. № 44. С. 180–185;
15. Кузнецов С. А., Кузнецов Г. С. Прокурорский надзор за деятельностью должностных лиц: административно-правовой аспект // Актуальные вопросы образования и науки. 2017. № 4 (62). С. 22–26;
16. Рубан Л. М. Общая характеристика актов прокурорского реагирования при выявлении доказательств, не соответствующих требованиям допустимости // Молодой ученый. 2019. № 34. С. 172–175;
17. Юридическая энциклопедия. Серия «Academia» / под общ. ред. О. С. Капинус; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. Т. 3. М.: ООО «Буки Веди», 2017. С. 21.