В рамках «Русского мира» развиваются миграционные процессы, именуемые в научной литературе «переселение соотечественников», им сопутствуют такие понятия, как «адаптация соотечественников» «приживаемость мигрантов». Пока этот вид миграции не обозначен в международном праве, тем не менее, он реально существует и во многом определяет характер межгосударственных отношений.
В последние годы все больше дает о себе знать миграция соотечественников. Миграционные потоки наших соотечественников на геополитическом, постсоветском пространстве несимметричны. Несимметричны они и сугубо в российском пространстве. Международное регулирование переселения соотечественников на современном геополитическом пространстве осуществляется в рамках, общего регулирования процессов миграции. Это положение можно считать императивом глобализации. Проблема миграции далеко вышла за пределы отдельных государств, что обусловило необходимость создания международно-правовых стандартов по защите прав мигрантов, включая переселенцев - соотечественников.
Миграция стала объектом международного правового регулирования более 80 лет назад. Основополагающим нормативным документом, определяющим международные основы, нормативного регулирования миграции, в том числе и добровольного переселения соотечественников, можно считать Всеобщую декларацию прав человека 1948 года, принятая Генеральной Ассамблеей Объединенных Наций от 10 декабря 1948 года [1] .
В статье 13 этой Декларации закреплено право-каждого человека выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, а также право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну.
Гражданские и политические права, провозглашенные Всеобщей декларацией, были уточнены в стандартах Международного пакта о гражданских и политических правах, принятом в 1966 году и вступившем в силу в 1976 году [2]. Фигурантами Пакта стали 127 государств, что подняло статус документа до уровня международного механизма, регулирующего глобальные миграционные потоки. В статье 12 данного документа провозглашается, право каждого; «кто законно находится на территории какого-либо государства, на свободное передвижение и свободу выбора местожительства».
Другим универсальным международным актом, регулирующим процессы, безвозвратной миграции (включая добровольное переселение мигрантов), является Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 407144 13 декабря 1985 года [3].
В данном акте устанавливаются следующие положения: право покидать страну; право на свободу перемещения и своего выбора места жительства в границах государства при условии законного нахождения на данной территории, право супруги иностранца и несовершеннолетних детей сопровождать иностранца, приехать к нему и остаться с ним. Кроме перечисленных документов на международном уровне регулируют процессы переселения соотечественников: Международная конвенция о защите прав трудящихся мигрантов и членов их семей 1990 года [4], Конвенция о статусе беженцев 1951 года [5]; Конвенция о статусе апатридов 1954 года [6]; Конвенция о гражданстве замужних женщин 1957 года [7].
В 60-х годах прошлого века положения Всеобщей декларации были развиты в таких документах, как «Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года» [8], «Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года» [9]. При этом следует заметить, что некоторые положения данных документов сегодня не в полной мере ответствуют обстановке и требуют уточнений.
Например, согласно утвердившемуся в настоящее время подходу, право на труд совсем не означает, что каждое лицо, прибывающее на территорию страны, автоматически его приобретает. В современных условиях оно трактуется как обязанность государства принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы заботиться о людях, находящихся на его территории, и не мешать лицам реализовывать конкретные права. Несмотря на отдельные юридические шероховатости в своей основе положения документов не потеряли своей актуальности.
Международный пакт о гражданских и политических правах гласит, что мигранты не должны лишаться права поддерживать свою культуру, исповедовать свою религию и пользоваться своим языком. Пакт содержит и другие положения, касающиеся прав безвозвратных мигрантов. Так, статьей 20 запрещаются выступления в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию.
Помимо общих документов на международном уровне приняты нормативные акты, обеспечивающие защиту безвозвратных мигрантов (в том числе и соотечественников) от дискриминации в отдельных сферах. Так ООН, в 1965 году была принята «Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации» [10]. Комитет по ликвидации расовой дискриминации уделяет большое внимание соответствию национальных законодательств фигурантов Конвенции и их правоприменительной практики положениям Конвенции.
Не так давно Комитет подтвердил свою позицию в отношении того, что государства-участники должны включать в свои доклады информацию о законах и политике, затрагивающих интересы лиц, не имеющих статуса гражданина.
Тесно с вопросами международного регулирования безвозвратной миграции, включая переселение соотечественников, связана проблема защиты прав человека. Ряд международных нормативных актов защищает права человека в связи с его принадлежностью к какой-либо социальной группе, например, принадлежностью к переселяющимся на прежнюю Родину соотечественникам. При этом указывается, что группы людей, желающие сохранить свою идентичность, не должны, подвергаться насильственной ассимиляции, сегрегации или дискриминации: В частности, «Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него» [11], вступившая в силу в 1961 году, запрещает любые действия, направленные на «уничтожение; полное или частичное, национальной, этнической, расовой или религиозной группы».
Помимо международных договоров в рамках ООН принято большое число так называемых норм «мягкого права»: деклараций, принципов, кодексов поведения и т.д., которые не являясь документами обязательного характера, играют важную роль в формировании общественного мнения и характера национальной миграционной политики государств. К таким актам можно отнести «Декларацию о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений» (1981 г.); «Декларацию о праве на развитие» (1986 г.); «Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и. языковым меньшинствам» (1992 г.) и ряд других документов.
Защита права на труд рассматривается как одно из важных направлений международного регулирования процессов безвозвратной миграции, областью правоприменения ООН и ее специализированных учреждений. Одним из таких учреждений является Международная организация труда (МОТ) и ее главный орган - Международная конференцией труда, созываемая ежегодно. Это учреждение устанавливает международные стандарты в области миграции путем разработки и принятия соответствующих конвенций и рекомендаций. За всю историю существования МОТ было принято 181 таких конвенций и 188 рекомендаций.
Отметим, что некоторые конвенции МОТ полностью посвящены мигрантам. Другие - регулируют различные трудовые права трудящихся, в том числе и трудящихся - мигрантов. В частности, они касаются проблем занятости, условий труда, отдыха, социального обеспечения, права трудящихся на объединение: Конвенция №19 о равноправии в области возмещения при несчастных случаях (1925 г.); Конвенция №48 о сохранении за мигрантами прав на пенсию (1935 г.); Конвенция №102 о минимальных нормах социального обеспечения (1952 г.); Конвенция №111 о дискриминации в области труда и занятий (1958 г.). Конвенция №117 об основных целях и нормах социальной политики (1962 г.); Конвенция №122 о политике в области занятости (1964 г.).
Таким образом, в течение двух последних столетий ООН и ее организации (МОТ и ЮНЕСКО) проделали большую работу в отношении правового регулирования миграции. При этом категория «переселение соотечественников» не нашла отражения в международном праве, поэтому регулирование этого процесса подчинено общим положениям международного регулирования миграционных процессов.
На региональном уровне наиболее интересной, на наш взгляд, организацией эффективно проводящую политику регулирования миграционных процессов является Совет Европы. Организация создана в 1949 году со штаб-квартирой в Страсбурге (Франция). Её цели декларируются как сугубо гуманитарные. С 1989 года ее членами стали большинство стран Центральной и Восточной Европы.
Также в одном из наиболее успешных региональных-интеграционных объединений - в Европейском Союзе (ЕС) - были созданы механизмы правового регулирования миграций.
Совет Европы стал форумом для рассмотрения таких социальных проблем, как нетерпимость, беженцы, лица, ищущие убежище, этническая миграция (т.е. проблем вынужденного переселения), кроме того, он рассматривал вопросы добровольного переселения, интеграции мигрантов, и многие другие миграционные проблемы.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года [12], содержит ряд положений, касающихся проблем переселения мигрантов, передвижения лиц между государствами и внутри них, а также прав проживающих в стране иностранных граждан. Статья.3 запрещает индивидуальную или коллективную высылку лиц с территории государства, гражданином которого они являются, а также лишать лица права на въезд в страну, гражданином которой оно является. В п.1 статьи 2 закрепляется право на свободу передвижения и выбора места жительства. Это касается территорий каждого из европейских государств-участников. Кроме того, в статье 2 устанавливается право каждого покидать страну, включая свою собственную, если эти права не подпадают под определенные ограничения.
Право вернуться на территорию - покинутого государства Конвенции гарантируется только гражданам этого государства (п. 2 ст.3).
Другим важным документом СЕ является Европейская социальная хартия, подписанная в Турине 18 октября-1961 года [13], которая дополняет Европейскую конвенцию о правах человека. Документ призван защитить основные социально-экономические права граждан, включая; добровольных переселенцев. Хартия была ратифицирована 21 государством - членами Совета Европы.
В дальнейшем Хартия была, пересмотрена и открыта для подписания 3 мая 1996 года. На сегодняшний день она подписана 13 государствами, но еще не ратифицирована ими. Хартия гарантирует 19 основных прав, как в сфере занятости, так и в сфере социальной интеграции.
В приложении к Хартии записано, что действие ее статей распространяется на иностранцев только в том случае, если они являются гражданами - других договаривающихся сторон, на законных основаниях проживающими или постоянно работающими - на территории соответствующей договаривающейся стороны.
В целом правовая защита мигрантов, предоставляемая Хартией, в том числе и добровольных переселенцев, охватывает весь комплекс прав, которыми они могут пользоваться наравне с гражданами страны: право на труд; на заключение коллективных договоров (включая право на забастовку); право на охрану здоровья и социальное обеспечение; на социальную и медицинскую помощь; на получение услуг со стороны социальных служб; на профессиональную ориентацию и подготовку; на справедливые вознаграждение и условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены.
Отметим, что специальное положение Хартии гарантирует защиту от высылки законно находящимся на территории страны мигрантов, кроме случаев, когда они создают угрозу национальной безопасности или наносят ущерб общественному порядку или нравственности (статья 19, пункт 8).
Основным межправительственным органом, ответственным за деятельность Совета Европы в области миграции, является Европейский комитет по миграции. Его задачей (среди прочих) является развитие европейского сотрудничества по вопросам миграции» положения мигрантов - переселенцев, их социальной интеграции в принимающее общество. На европейском региональном уровне основным связующим инструментом, принятым в конце 1990 года на межправительственной основе, является Конвенция о праве убежища и обращении с беженцами Дублинская конвенция [14], регулирующая процессы миграции. Она стала одним из эталонов в регулировании миграционных проблем в момент смены международных систем и вытекающим из этого резкого увеличения миграционных потоков. Ее подписали двенадцать стран-членов Евросоюза. Дублинская конвенция явилась первым международным соглашением, которое дает беженцу определенные гарантии того, что его заявление будет рассмотрено властями того государства, куда он его направляет. Так, например, в статье 9 данной конвенции отмечается, что за каждой страной ЕС сохраняется право удовлетворить заявление беженца.
Дублинская конвенция также регламентирует правила рассмотрения и обработки заявлений о предоставлении убежища, однозначно определяя, что ходатайствующие имеют право подавать заявление только в одной из стран, подписавших Конвенцию. На этом правовом основании беженцы получают возможность самостоятельно определять желаемую страну убежища на всем пространстве Сообщества.
Надо особо отметить, что потребность в таком документе Европа ощутила достаточно скоро. Стремительный распад социалистической системы не везде проходил бесконфликтно. И наиболее острые столкновения развернулись в Балканском субрегионе. Ярким примером, применения Конвенции стали события в Косово. Тогда многие европейские страны выразили готовность принять албанских беженцев этого автономного края Сербии. Но сейчас, когда Косово провозгласило независимость, выйдя за рамки международного права, следует задуматься о механизмах политического контроля таких акций.
На саммите Евросоюза в финском городе Тампере в 1999 году были выработаны так называемые 10 принципов, которыми страны ЕС должны руководствоваться для создания единого иммиграционного и правового поля. Эти принципы включают, в частности, разработку единой иммиграционной политики, управление миграционными потоками и меры по приведению прав граждан третьих стран в некоторых областях в соответствие с правами граждан ЕС.
В Маастрихтском договоре (1992 г.) [15] впервые говорится о концепции единого европейского пространства, о политике по отношению к лицам, ищущим убежище, установлены правила пересечения границ Европейского Союза гражданами третьих стран, в гражданам третьих стран.
Маастрихтский договор установил принципы расширения сотрудничества между 15 государствами - членами Европейского союза в области иммиграции и безопасности. Подписанием Маастрихтского договора западноевропейские страны сделали первый шаг на пути к контролю за внешней миграцией. Договор существенно снижает легальные возможности проникновения в ЕС лиц, ищущих убежище (вынужденных переселенцев) и добровольных переселенцев. В принципе Маастрихтский договор установил принцип союзного гражданства.
В
конце прошлого века руководители европейских государств подписали ряд
соглашений в области миграционной политики на пространстве Евросоюза.
Прежде всего, требуется отметить подписанное странами ЕС в 1997 году Амстердамское соглашение [16]. В статье 8 этого документа указывается, что европейское гражданство «дополняет, но не заменяет национальное гражданство». Данная статья отразила определенные разногласия по достаточно широкому кругу вопросов иммиграционного законодательства в государствах Европейского Союза.
Другим региональным документом, регулирующим процесс миграции на пространстве ЕС, включая и добровольное переселение мигрантов, стало Шенгенское соглашение между шестью европейскими странами, которое выполняется с 26 марта 1995 года [17]. Шенгенское соглашение определяет:
- единую
визовую политику (Шенгенские визы выдаются любым
государством
- членом соглашения, что позволяет лицам, не являющимся
гражданами ЕС, свободно передвигаться в пределах всей территории);
- единые правила пограничного контроля на внешних границах;
введение единой автоматизированной системы контроля - «Шенгенская информационная система» (ШИС), государства - члены соглашения должны регистрировать в ШИС имена иностранцев, нахождение которых на их территории нежелательно, ШИС позволяет проводить консультации из любого пункта пограничного контроля, национальные пограничные службы могут отказать во въезде на Шенгенскую территорию любому иностранцу, чье имя появляется в ШИС.
- соблюдение прав человека и права свободного передвижения;
- возможность проведения целенаправленной политики, сконцентрированной на идее создания общего рынка, экономического и валютного союза.
Соглашение предусматривает возможность введения пограничного контроля внутри Шенгенской территории в случае серьезной угрозы национальной безопасности государства - члена соглашения.
Итак, наш анализ содержания международных актов, принятых в рамках ЕС, дает основание сделать следующие основные выводы:
во-первых, в европейской законодательной и нормативной» практике не выделена категория «соотечественник», по смыслу она попадает в общие положения о миграции и, как бы растворяется в них в ходе реализации региональной миграционной политики;
во-вторых, в документах акцент делается на регулирование процессов, миграции граждан государств - членов ЕС на общем европейском пространстве, им отдается приоритет, и максимально упрощаются правила перемещения в пределах общих границ ЕС.
Что же касается вынужденного и добровольного переселения на пространство ЕС мигрантов, проживающих за его пределами, то законодательная и нормативная база ЕС более жестко регулирует этот процесс. Предусмотрено внедрение единых стандартов обращения с гражданами иных стран, въезжающих на территорию ЕС, создание жестких иммиграционных правил по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, а также добровольным переселенцам формирование общей процедуры признания их статуса.
На наш взгляд, в целом международная нормативная база обеспечивает регулирование безвозвратной миграции и достаточно надежную защиту прав мигрантов и их семей, включая добровольно переселяющихся соотечественников. Это помогает снижать социальную напряженность, которая является неизбежным спутником большинства миграционных процессов, но влияет и на политический климат в странах, принимающих соотечественников, и в странах, откуда они уезжают.
Литература:
Международное публичное право. Сборник документов. Т.1.-М.: БЕК, 1996. С. 460-464.
Ведомости ВС СССР. 28 апреля 1976 г. № 17. Ст. 291.
Действующее международное право. Т.1-М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 255-259.
Международное публичное право. Сборник документов. Т.1.-М.: БЕК, 1996. С. 492-515.
Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С.6-28.
Действующее международное право. Т.1-М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 230-243.
Действующее международное право. Т.1-М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 243-247.
Ведомости ВС СССР. 28 апреля 1976 г. № 17. Ст. 291.
Бюллетень международных договоров. 1993. № 1. С.3-6.
Ведомости ВС СССР. 18 июня 1969 г. № 25. Ст. 219.
Ведомости ВС СССР. 22 июня 1954 г. № 12. Ст. 244.
Действующее международное право. Т.2-М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 138-139.
Бюллетень международных договоров. 2010. № 4. С.17-67.
[Электронный ресурс]. URL: http:www.rospersonal.ru/content/view/42/216.
Единый европейский акт. Договор о Европейском союзе.- М.: Право, 1994. С. 45-246.
Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина М., 2003. С.35.
[Электронный ресурс]. URL: http:www.eulaw. edu.ru/…/ schengen/shengencomm.htm.
