В настоящей статье рассматривается правовая природа муниципальных нормативных правовых актов, раскрываются понятие и признаки муниципальных нормативных правовых актов. В статье делается акцент на том, что муниципальные нормативные правовые акты обладают всеми свойствами правовых актов, но в то же время представляют собой их особую разновидность, заключающуюся в различиях в: содержании вопросов, разрешаемых государством и местным самоуправлением; процедуре принятия решения. Указывается, что ни в одном федеральном законе не дано определение понятия «муниципальный нормативный правовой акт», что является пробелом действующего законодательства. Поэтому существует необходимость в легальном определении понятия «муниципальный нормативный правовой акт», которое необходимо закрепить на федеральном уровне.
Ключевые слова: муниципальный нормативный правовой акт, органы местного самоуправления, понятие и признаки муниципального нормативного правового акта.
Одним из проявлений децентрализации власти в России является разделение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделены правом издавать в пределах своих полномочий нормативные правовые акты. Правотворческая деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления является составной частью правотворчества в целом и основана на общих принципах и единой политике государства.
Данный вид правотворчества представляет собой «деятельность органов местного самоуправления и населения муниципального образования по разработке и принятию муниципальных правовых актов, регулирующих правовые отношения в сфере местного самоуправления, отвечающих потребностям развития муниципального образования, учитывающих общественные интересы» [7, c. 9]. Муниципальные правовые акты выступают первичным уровнем нормативного правового регулирования на территории муниципального образования. Таким образом, муниципальное правотворчество является одним из важнейших направлений деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Создавая правовые акты, данные субъекты упорядочивают отношения в сфере организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, определяют порядок осуществления местного самоуправления.
В теории права существуют доктринальные определения нормативного правового акта, которые по аналогии можно применять в сфере местного самоуправления. Так, например, В. С. Нерсесянц определяет нормативный правовой акт как «письменный правоустановительный акт государства, содержащий новые нормы действующего права» [8. C. 402]. В свою очередь, М. Н. Марченко под нормативными правовыми актами понимает «выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права» [10, c. 118].
Общим в приведенных определениях является указание на содержание нормы права — правила поведения общего характера и принятие органом государственной власти. Значит, особенностью муниципального нормативного правового акта будет выступать содержание в нем общих правил поведения, распространяемых на всю территорию муниципального образования, а также особый порядок принятия.
Законодательное определение «нормативного правового акта» на сегодняшний день отсутствует, однако ориентиром в данном вопросе может выступать Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации, которое определило признаки «нормативного правового акта»: издание в установленном порядке управомоченным органом; содержание правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование, изменение или прекращение правоотношений [11].
Однако использовать это Постановление применительно к муниципальным нормативным правовым актам следует с осторожностью, так как здесь не указывается сфера применения.
В разных федеральных законах применяются отличные по формулировке термины, которые являются тождественными. Так, например, в одних федеральных законах употребляется термин «муниципальный нормативный правовой акт» [4], в других — «нормативный правовой акт муниципального образования» [6]. Также встречаются федеральные законы, в которых употребляется сразу два термина: «муниципальный нормативный правовой акт» и «нормативный правовой акт органов местного самоуправления» [2]; «нормативные правовые акты органов местного самоуправления» и «нормативные правовые акты муниципального образования» [5]; «нормативный правовой акт муниципального образования» и «муниципальный нормативный правовой акт» [3].
Пробелом действующего законодательства является то, что ни в одном федеральном законе не дано определение данным терминам.
Определение понятия «муниципальный правовой акт» закреплено в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. Однако, данное определение нельзя признать правильным, поскольку в нем законодатель «употребил термин «решение» в значении слова «волеизъявление» [9, c. 192]». Помимо этого понятие «муниципальный правовой акт» несколько шире понятия «муниципального нормативного правового акта», поскольку в систему муниципальных правовых актов входят как нормативные, так и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.
В настоящее время возникла необходимость в легальном определении понятия «муниципальный нормативный правовой акт», которое необходимо закрепить на федеральном уровне. В этой связи можно предложить закрепить определения понятия «муниципальный нормативный правовой акт» в п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и сформулировать его следующим образом: «муниципальный нормативный правовой акт — это документально оформленный, обязательный для исполнения на территории муниципального образования, изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо изменение или прекращение существующих правоотношений, направленных на решение вопросов местного значения или вопросов осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».
Исходя из указанного определения, можно выделить основные признаки «муниципального нормативного правового акта», определяющие его правовую природу:
1) особый порядок принятия и опубликования — принимается управомоченным на то органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления;
2) особый предмет правового регулирования — вопросы местного значения; отдельные государственные полномочия, переданные органами государственной власти на основании закона;
3) не должен противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации;
4) содержит нормы права, направленные на установление, изменение или отмену общественного правоотношения;
5) содержит правило поведения (правовую норму), которое распространяется на всю территорию муниципального образования;
6) обязателен для неопределенного круга лиц в границах муниципального образования;
7) рассчитан на неоднократное применение;
8) документально оформлен.
Таким образом, правовая природа муниципальных нормативных правовых актов состоит в том, что они обладают всеми свойствами правовых актов, но в то же время представляют собой их особую разновидность, заключающуюся в различиях в: содержании вопросов, разрешаемых государством и местным самоуправлением; процедуре принятия решения.
Литература:
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 09.11.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 06.10.2003. — N 40. — ст. 3822.
- Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 09.11.2020) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 18.10.1999. — N 42. — ст. 5005.
- Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О газоснабжении в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 05.04.1999. — N 14. — ст. 1667.
- Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 07.04.2020) «Об отходах производства и потребления» // Российская газета. — 30.06.1998. — № 121.
- Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 02.12.1996. — N 49. — ст. 5497.
- Федеральный закон от 17.06.1996 N 74-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «О национально-культурной автономии» // Собрание законодательства Российской Федерации — 17.06.1996. — N 25. — ст. 2965.
- Атагимова, Э. И. Проблемы определения нормативности муниципальных правовых актов, подлежащих включению в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов (с учетом судебной практики) / Э. И. Атагимова, И. А. Борисова, Т. Н. Макаренко, Е. Н. Сарапкина // Мониторинг правоприменения. — 2020. — № 1 (34). — С. 8–15.
- Нерсесянц, В. С. Общая теория права и государства / В. С. Нерсесянц. — М.: ОМЕГА-Л, 2015. — 621 с.
- Саганов, П. Н. К вопросу о юридической природе муниципальных правовых актов / П. Н. Саганов // Актуальны проблемы права, экономики и управления. — 2016. — Вып. XII. — С. 191–193.
- Теория государства и права: Учебник / Под ред. М. Н. Марченко. — М.: Проспект, 2017. — 553 с.
- Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. — 2019. — № 2.
