Цель представленной работы — исследование наднационального и национального правового механизма предупреждения прав на образование мигрантов. Методы исследования: индукция, аналитический метод, обзорный метод. Результаты статьи заключаются в демонстрации теоретической и правовой информации, относительно современного правового механизма регулирование предоставления права на образование мигрантов в Российской Федерации.
Ключевые слова: наднациональный механизм, национальный правовой механизм, нарушения, образование, мигранты.
The purpose of the presented work is to study the supranational and national legal mechanism for preventing migrants' rights to education. Research methods: induction, analytical method, survey method. The results of the article are to demonstrate theoretical and legal information regarding the modern legal mechanism for regulating the provision of the right to education for migrants in the Russian Federation.
Key words: supranational mechanism, national legal mechanism, violations, education, migrants.
В соответствии с положениями Конституции определяется правовое положение граждан иностранных государств и лиц без гражданства при их нахождении на территории РФ. Данные положения указывают на то, что иностранные граждане пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами (ч. 3 ст. 62 Конституции).
Вне зависимости от национальной принадлежности на иностранных граждан распространяются принципы равноправия. Права мигрантов защищаются на основе миграционного законодательства, выстроенного в соответствии с международными нормами права. Одним из главных принципов международной защиты касается беженцев, при получении убежища Россия гарантирует невысылку в связи с наличием потенциальной угрозы для жизни иностранного гражданина, заявившего в установленном порядке о необходимости предоставления убежища. При этом для государства предусматривается возможность высылки иностранцев, которые незаконным образом попали на территорию России.
Законные основания для пребывания на территории России у иностранного гражданина имеются до тех пор, пока продолжают существовать условия, послужившие поводом для допуска иностранного гражданина на территорию России. В соответствии с международным правом предусматривается одно из ключевых прав, связанное со свободой передвижения человека.
Однако оно не является безусловным, так как в каждом правовом государстве действует свой порядок разрешения въезда и обеспечения законного пребывания на территории страны. В соответствии с российским миграционным законодательством предусматривается обязательный порядок постановки на учет в МФС после въезда иностранного гражданина на территорию страны. За несоблюдение порядка регистрации (непостановка на учет, несообщение сведений о месте проживания и т. д.) предусмотрены меры административного воздействия, начиная от штрафов, заканчивая принятием решения о депортации.
В декларации по правам человека, а также в декларации ООН «Об образовании» закреплено важнейшее право человека на получение образования.
В соответствии со ст. 26 декларации по правам человека предусматривается право человека на получение образования, а также обеспечение доступных условий для получения образования, начиная от школьного образования, заканчивая высшим профессиональным образованием. Россия является подписантом декларации по правам человека, поэтому ключевые принципы о праве на образование и его доступности приведены в ст. 43 Конституции.
Здесь говорится о том, что каждый человек имеет право на образование, о гарантиях доступности дошкольного, школьного и среднего профессионального образования, а также о праве на получение высшего образования на конкурсной основе. Обязательным является основное общее образование.
Предоставление образовательных услуг в стране осуществляется на основе образовательных стандартов. При этом поощряется предоставление образования в разных формах, включая самообразование.
В соответствии с этими положениями необходимо сделать вывод о том, что обязательным для граждан, включая иностранных граждан, является основное общее образование. И право на получение такого образования гарантируется со стороны государства. В России остро стоит проблема использования иностранной рабочей силы. Как показывает статистика, многие из иностранных граждан приезжают на территорию страны на длительное время, чтобы получить работу, обустроить быт и в перспективе перевезти в Россию остальных членов семьи.
При этом нарушение права на получение дошкольного образования и основного общего образования — не редкость. Дело в том, что данные по прибывшим иностранным гражданам на территорию России собираются и хранятся в системе учета ФМС. Данный орган контролирует лишь сохранение миграционного режима, не занимается решением вопросов, связанных с устройством быта и условий для жизни для иностранных граждан.
Содействие иностранным гражданам могут оказать местные органы власти, некоммерческие организации, а также социальные службы практика показывает, что к этим органам информация по прибывшим иностранным гражданам попадает либо слишком поздно, либо в недостаточном виде для того, чтобы обеспечить соблюдение тех же прав на получение образования.
И проблема в сфере образования иностранных граждан гораздо глубже, чем кажется на первый взгляд. Представим схематично механизм для реализации права иностранного гражданина на получение образования.
Иностранный гражданин → въезд на территорию России → постановка на учет в миграционной службе → сдача экзамена на знание русского языка для получения временного вида на жительство → сбор документов для поступления в образовательное учреждение.
Уже на стадии сбора документов для поступления в образовательное учреждение могут возникнуть проблемы. если планируется получение среднего профессионального или высшего образования, то здесь предусматривается необходимость предоставления документов по ранее полученному образованию.
При этом у России лишь с несколькими странами (в основном — постсоветского пространства) о признании документов об образовании, полученных в иностранном государстве. Если такого соглашения нет, то вопрос решается на уровне национальной системы права.
Чаще всего ситуация заканчивается необходимостью либо приведения документов в вид, который требуется для их признания, либо отказом в зачислении для получения образование в учебное заведение.
Более того, получение высшего образования предусматривается на конкурсной основе. Бывшие школьники могут претендовать на поступление в вуз по результатам сдачи ЕГЭ и прохождения дополнительных вступительных испытаний. Если гражданин приезжает из-за рубежа, то для поступления в вуз и попадания в квоту ему нужно сдать обязательные экзамены по итогам окончания школы.
Получается, что право иностранных граждан на получение образования гарантируется, но в то же время его нельзя назвать доступным из-за языкового барьера и разницы в аттестации по итогам получения основного общего образования. Как правило, проблем не возникает у граждан из тех стран, с которыми у России есть двусторонние соглашения по признанию документов в сфере образования.
Если такое соглашение имеется, то и результаты аттестации для поступления в вуз принимаются в том виде, в каком они были получены.
Политика местных властей серьезным образом влияет на реализацию права для получения иностранными гражданами образования на территории России.
По результатам проведения прокурорской проверки в 15 субъектах РФ в 2016 г. выявлено свыше десятка нарушений, которые касаются предоставления образовательных услуг для иностранных граждан. Одним из главных нарушений является то, что в праве свободно выбирать учреждение для получения образования отказывается по причине отсутствия мест, полной укомплектованности классов и т. д. В качестве примера можно привести г. Петрозаводск, в котором группа иностранных граждан так и не смогла добиться решения вопроса о зачислении их детей в детские сады по месту жительства. В связи с дефицитом мест в группах им было предложено возить своих детей в учреждения дошкольного образования в поселковые детсады на территории республики, при этом для того, чтобы отвезти ребенка в детсад, родителями требовалось преодолеть 40–60 км пути.
По результатам проведенной прокурорской проверки были выявлены следующие нарушения: отсутствие электронной очереди для подачи документов и для зачисления детей в дошкольные образовательные учреждения; дефицит мест в дошкольных образовательных учреждениях сразу в нескольких районах Петрозаводска; отсутствие стратегических документов по развитию системы образования, включая дошкольное образование.
По итогу получилось, что право на получение образования было гарантировано, но возможности для его реализации были ограничены в силу бюрократических проволочек.
Нарушения допускаются с самими иностранными гражданами. Так, по итогам 2017 г. на территории Екатеринбурга к административной ответственности за ненадлежащее исполнение родительских обязанностей были привлечены 22 человека (иностранных граждан). При проведении проверки со стороны органов опеки и попечительства было установлено, что ряд граждан недобросовестно исполняет обязанности по воспитанию детей, а именно, не занимается их образованием.
Дошкольники не посещают дошкольные учреждения образования, а школьники — не получают основное общее образование. И здесь нельзя однозначно обвинять родителей в ненадлежащем исполнении ими родительских обязанностей.
Дело в том, что существуют административные барьеры, упомянутые выше, которые и являются причиной допущения нарушений в системе прав на получение образования. Статус иностранных граждан позволяет им наравне с российскими гражданами реализовывать свои права и нести обязанности.
Однако в силу своей правовой незащищенности многие иностранные граждане сталкиваются с нарушениями, сами не подозревая этого. Рассматривать право на получение образования иностранными гражданами в России необходимо с позиции национального режима.
Им предусматривается наделение иностранных граждан теми же правами и обязанностями, которые предусмотрены и для россиян. Не будем отрицать, что обеспечение доступности образования — это обязанность государства, а обеспечение образования для своих детей — это обязанность родителей.
Иностранные граждане, находящиеся на территории России, находятся в заведомо невыгодном положении по части возможностей для реализации своего права на получение образования.
Это обусловлено языковым барьером и возможным отсутствием двустороннего соглашения между государствами о признании документов об образовании. Защита права на получение образования иностранными гражданами в настоящее время предусматривается на уровне федерального законодательства и органов власти, а также на уровне регионального законодательства и местных властей.
Как показывает практика, специальных законов, обеспечивающих реализацию прав иностранными гражданами на получение образования, в большинстве субъектов РФ нет. В то же время специальных комиссий и отделов при региональных правительствах тоже нет.
Есть несколько возможностей для защиты права на образование. Так, обращение в прокуратуру является одной из возможностей для проведения проверки и установления признаков административных правонарушений со стороны органов власти, администрации образовательных учреждений и т. д.
Прокуратура уполномочена на оформление представлений, на оформление постановлений о привлечении к ответственности и т. д. Органы власти в лице регионального правительства и его департаментов в большинстве случаев не уполномочены на привлечение виновных к ответственности. Что касается департаментов образования на уровне региональных правительств, то те работают лишь в соответствии с федеральным законодательством.
Как показывает практика, иностранные граждане часто обращаются с жалобами на нарушение их права на получение образования. Только в 2018 г. таких жалоб было подано около 700, а удовлетворено — не более 10 % из них. Причина данного явления заключается в отсутствии действенных механизмов, при помощи которых можно было бы заниматься профилактической работой по части нарушений права на получение иностранными гражданами образования.
Профилактическая работа фактически не ведется ни на уровне федеральных властей, ни на уровне властей регионов. Подразумевается, что механизм равности в правах и обязанностях между иностранными гражданами и лицами с российским гражданством работает по умолчанию, на самом деле это не так.
Очевидно, что конституционные права иностранных граждан требуют получения для своей реализации квалифицированной правовой помощи. Это необходимо в том числе профилактики нарушений в системе прав на получение иностранными гражданами образовательных услуг.
Действительно, многие иностранные граждане не ориентируются в российском законодательстве, они не имеют опыта взаимодействия с административными и судебными органами. Структуры гражданского общества могли бы помочь в решении данной проблемы, так как органы власти в основном занимаются не профилактикой, а проведением проверок и принятием решений по факту уже выявленных нарушений.
С учетом того, что многие из иностранных граждан приезжают в Россию с целью получения здесь постоянного места жительства, то необходимо предоставлять таким гражданам юридические и информационные услуги. Их предоставление позволит иностранным гражданам адаптироваться в обществе, реализовать те права, которые гарантируются государством.
Весомый вклад в оказание помощи для иностранных граждан вносят ориентированные некоммерческие организации. Однако в связи с ужесточением законодательства об их деятельности и введения норм закона об иностранных агентах эффективность и масштабы их деятельности снизились. К сожалению, замены для таких структур пока не нашлось.
Таким образом, действующая правовая база предусматривает те же возможности и права на получение образования иностранными гражданами, которые предусмотрены и для российских граждан. На уровне международного права гарантируется доступность образования и закрепляется его важность с точки зрения развития личности.
Для иностранных граждан, как и для российских граждан, предусмотрено право на получение дошкольного образования, общего среднего образования, среднего профессионального образования и высшего профессионального образования на конкурсной основе.
Иностранные граждан сталкиваются с административными барьерами и с трудностями в понимании российского законодательства, что зачастую ведет к нарушению их права на получение образования. Профилактическая работа по предупреждению нарушений на уровне государства сведена к минимуму, так как органы власти уполномочены на проведение проверок и принятие решений по факту уже совершенных нарушений. Для решения проблемы предлагается предоставлять иностранным гражданам юридические консультации и предоставлять информацию по способам и порядку реализации права на получение образования.
Литература:
- Основы интеграционного права: учебное пособие/ С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков.— М.: Проспект, 2015. 224 с.;
- Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями.— М.: ИНФРА-М, 2008. С. 171–172.
- Интеграционное право в современном мире: сравнительно-правовое исследование: монография. Отв. ред. С. Ю. Кашкин. М.: Проспект, 2015. 416 с.;
- Интеграционное право: учебник / В. В. Блажеев, С. Ю. Кашкин, П. А. Калиниченко. М.: Проспект. — 2017–720 с.;
- Международная интеграция и интеграционное право: учебник / под общ. ред. В. А. Шахматова, В. П. Кириленко, С. Ю. Кашкина. СПб.: ИПЦ СЗИУ — фил РАНХиГС, 2017. 880 с.
