В статье автор рассматривает материалы судебной практики по делам об административных правонарушениях в сфере валютного регулирования. Анализируются спорные вопросы, предлагаются варианты их правового решения.
Ключевые слова: валютный контроль, административные правонарушения, судебная практика.
Keywords: currency regulation, administrative offences, judicial practice.
Несмотря на то, что компании допускают нарушения валютного законодательства, нередко призвать их к ответственности не представляется возможным из-за отсутствия составов вменяемых правонарушений. Органом валютного контроля не всегда учитываются все фактические обстоятельства, существенные для установления вины компании и привлечения ее к ответственности.
Валютный контроль всегда являлся важнейшим элементом правового режима осуществления валютных операций в Российской Федерации. С отменой многих валютных ограничений его значение не только не уменьшилось, но и получило новое звучание.
Целью валютного контроля является не только выявление, предупреждение и пресечение правонарушений. Важнейшим направлением валютного контроля всегда был и остается сбор и систематизация информации о валютных операциях для целей формирования статистической отчетности, в том числе для целей составления платежного баланса. С вступлением в силу Федерального закона N 281-ФЗ сбор информации по валютным операциям может преследовать еще одну цель - выявление объективных предпосылок введения специальных экономических мер при осуществлении валютных операций.
В связи с особой ролью валютного контроля в валютной системе Российской Федерации следует отметить, что валютный контроль в России осуществляется преимущественно с использованием инструментов документарного контроля, т.е. основным инструментом валютного контроля является не ревизия (не инвентаризация), а анализ документов. В связи с этим законодатель нашел нужным особо выделить ответственность за нарушение порядка представления документов валютного контроля.
Общество с ограниченной ответственностью "Бизнес Эстейт" (г. Москва; далее – общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее – управление) о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях (далее – КоАП РФ) в виде взыскания 40000 рублей штрафа.
Основанием привлечения общества к административной ответственности послужил, по мнению Управления, факт нарушения установленного Положением ЦБР от 01.06.2004 N 258-П "О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций" срока представления в уполномоченный банк, в котором открыт паспорт сделки (ПС), документов, подтверждающих факт выполнения работ, оказания услуг в рамках контракта, заключенного с японской фирмой.
На основании контрактов от 04.02.2008 и от 01.02.2008, заключенных с японской компанией, о предоставлении московскому представительству данной компании нежилых помещений в пользование, общество оформило в коммерческом банке "Сведбанк" (ОАО) паспорта сделок и 18.04.2008 получило на свой счет в этом банке денежные средства.
В постановлении было указано, что общество представило в банк документы, связанные с зачислением данной суммы денежных средств на банковский счет, и два экземпляра справки о поступлении валюты Российской Федерации с нарушением установленного срока, управление 24.12.2008 составило протокол и 28.01.2009 на его основании вынесло постановление о привлечении общества к административной ответственности по части 6 статьи 15.25 КоАП РФ.
В итоге, общество, не согласившись с Постановлением Управления, считая его незаконным, обратилось в арбитражный суд.
Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленного требования отказано. Постановлением суда апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменения.
Резидент РФ при заключении договора на оказание услуг (выполнение работ), передачу информации и результатов интеллектуальной деятельности даже с имеющим аккредитацию и находящимся на территории России обособленным подразделением иностранного юридического лица, даже при осуществлении расчетов по договору в рублях, становится участником правоотношений, подпадающих под валютное регулирование и контроль. Подобные договоры требуют составления паспорта сделки, следования условиям ст. 19 ФЗ N 173-ФЗ о репатриации выручки, а также соблюдения требований Инструкции Банка России N 117-И от 15 июня 2004 г.
Особое внимание при заключении внешнеторгового договора, как правило, уделяют некоторым обстоятельствам, что в дальнейшем может снизить риск привлечения к ответственности за нарушение валютного законодательства.
Во-первых, если сумма контракта превышает сумму, эквивалентную 5000 долларов США, подлежит оформлению паспорт сделки в установленном банком порядке и в согласованный с банком срок, не позднее осуществления первой валютной операции по контракту либо иного исполнения обязательств по контракту.
В случае если резидент, исходя из известных ему на дату оформления паспорта сведений, предполагает, что сумма по контракту превысит в эквиваленте 5000 долларов США, паспорт сделки оформляется в обязательном порядке, а если превышение не предвидится, паспорт сделки составлять не нужно. Если контракт в дальнейшем будет исполнен на большую сумму, паспорт сделки представляется в уполномоченный банк не позднее дня наступления такого превышения (п. 2 информационного письма Банка России N 30 от 31 декабря 2004 г.).
Во-вторых, резидентом должны быть предприняты меры для возврата в Российскую Федерацию денежных средств по планируемой сделке.
В паспорт сделки должны заноситься специальные сведения о контракте, в том числе условия о сроках расчетов по контракту. При внесении таких сведений необходимо иметь в виду, что сроки, указываемые в п. 6.2 паспорта сделки по внешнеторговым договорам, могут не совпадать со сроками, предусмотренными договорами, также может отсутствовать возможность определения этих сроков с точностью до календарных дней. Например, в случае определения во внешнеторговом контракте по экспорту товара момента оплаты не датой зачисления на расчетный счет продавца, а моментом перечисления с расчетного счета покупателя не представляется возможным указать срок от даты выпуска товара с таможенной территории России до даты зачисления денежных средств на счет резидента.
Кроме того, при исполнении внешнеторгового контракта следует иметь в виду, что по каждой операции резидент должен отчитываться перед банком, в котором был оформлен паспорт сделки, в порядке, установленном Банком России (Положение о порядке представления резидентами подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций по внешнеторговым контрактам N 258-П от 1 июня 2004 г., Инструкция N 117-И).
Неоформление паспорта сделки, несоблюдение сроков подачи подтверждающих документов, задержка представления справок о поступлении валюты являются отдельными административными правонарушениями. Соответственно штраф за каждое правонарушение уплачивается отдельно, даже если нарушения имели место в рамках одной сделки.
До введения в действие Указания Центрального банка России от 10 декабря 2007 г. N 1950-У "О формах учета по валютным операциям, осуществляемым резидентами, за исключением кредитных организаций и валютных бирж" справка о документах, подтверждающих осуществление валютных операций по контракту, и подтверждающие документы не являлись формами учета и отчетности по валютным операциям
Справка о валютных операциях, подтверждающая факт проведения валютных операций, не относится к категории документов, являющихся формами учета и отчетности по валютным операциям. Также, справка о подтверждающих документах, грузовая транспортная декларация не отнесены к категории документов, являющихся формами учета и отчетности по валютным операциям, что подтверждается письмом Центрального банка России от 26 июля 2007 г. N 04-31-2/3178. При таких обстоятельствах объективная сторона административного правонарушения по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ в действиях предприятия отсутствует (Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 29 апреля 2008 г. N Ф09-2836/08-С1 по делу N А60-31789/2007-С9).
В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Закона от 10.12.2003 N 173-ФЗ резиденты и нерезиденты, осуществляющие в Российской Федерации валютные операции, обязаны представлять органам и агентам валютного контроля документы и информацию, предусмотренные статьей 23 настоящего Федерального закона, вести в установленном порядке учет и составлять отчетность по проводимым ими валютным операциям.
Согласно части 4 статьи 5 Федерального закона от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее по тексту - Закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ) Центральный банк Российской Федерации устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также готовит и опубликовывает статистическую информацию по валютным операциям.
Законом предусмотрена обязанность резидентов и нерезидентов вести учет и составлять отчетность по проводимым ими валютным операциям. Правом же устанавливать единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления наделен ЦБ РФ как орган валютного регулирования.
Реализуя данные полномочия, Банк России в 2004 году издал Положение от 01.06.2004 N 258-П "О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций". В целях учета валютных операций по внешнеторговому контракту и осуществления контроля за их проведением резидент представляет в уполномоченный банк - банк, в котором резидентом на основании внешнеторгового контракта оформлен паспорт сделки – документы, подтверждающие факт ввоза товаров на таможенную территорию РФ или вывоза товаров с таможенной территории РФ, выполнения работ, оказания услуг, передачи информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них. Эти так называемые подтверждающие документы представляются резидентом одновременно с двумя экземплярами справки о подтверждающих документах, форма и порядок заполнения которой установлены в приложении N 1 к Положению N 258-П. При этом п. 2.4 Положения N 258-П предусмотрены сроки выполнения резидентами возложенной на них обязанности.
Далее, согласно Закону резиденты и нерезиденты, нарушившие положения актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Частью 6 ст. 15.25 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несоблюдение установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях по ст. 15.25 КоАП РФ относится к компетенции Росфиннадзора и его территориальных управлений. На протяжении всего периода действия Положения N 258-П орган валютного контроля при выявлении в ходе проверок фактов нарушений резидентами требований актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования привлекал виновных лиц к административной ответственности, в том числе и за нарушение сроков представления справок о подтверждающих документах.
За предыдущие три года в России сложилась устойчивая практика толкования и применения Положения N 258-П как агентами валютного контроля (таможенными органами и уполномоченными банками) и самим Росфиннадзором, так и судебными органами. Тот факт, что несвоевременное представление резидентом уполномоченному банку справки о подтверждающих документах образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, ни разу не подвергался сомнению.
В конце 2006 - начале 2007 г. в разных российских регионах состоялись несколько схожих арбитражных судебных разбирательств между территориальными управлениями Росфиннадзора и юридическими лицами - резидентами: обжалование постановлений о назначении административных наказаний по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ. Резиденты утверждали, что были привлечены к административной ответственности неправомерно, поскольку справка о подтверждающих документах не является формой учета и отчетности по валютным операциям и административная ответственность за нарушение срока ее представления в уполномоченный банк в настоящее время не установлена. В ряде случаев заявители ссылались на некие письма Департамента финансового мониторинга и валютного контроля ЦБ РФ, содержащие разъяснения по данному вопросу.
Арбитражные суды, соблюдая принцип единообразия, ограничивались в большинстве случаев обычным систематическим толкованием норм ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, ч. 4 ст. 5, п. 2 ч. 2 ст. 24, ст. 25 Закона и п. п. 2.1, 2.2, 2.4 Положения N 258-П и отклоняли все подобные доводы резидентов как несостоятельные. Встречалась и иная аргументация.
Весьма оригинальным представляется вывод Арбитражного суда Свердловской области, который в одном из своих решений указал, что установление законодателем срока выполнения публично-правовой обязанности теряет смысл, если при этом отсутствует ответственность за его нарушение. С точки зрения логики данный вывод безупречен, с точки зрения права, к сожалению, не подкреплен какими-либо ссылками на нормативные правовые акты.
Оценивая упомянутые выше письма Департамента финансового мониторинга и валютного контроля Банка России, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа и Федеральный арбитражный суд Уральского округа обратили внимание на следующие обстоятельства. Данные письма не вносят каких-либо изменений в нормативные акты, устанавливающие порядок представления подтверждающих документов, равно как и не обладают признаками нормативных правовых актов. Они не устанавливают прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, поскольку не прошли надлежащую процедуру регистрации и не были официально опубликованы. Поэтому данные письма носят рекомендательный, информационный (разъяснительный) характер и не обязательны для применения юридическими и физическими лицами.
В начале 2007 года в Арбитражном суде г. Москвы состоялось судебное разбирательство между юридическим лицом - резидентом, с одной стороны, и Росфиннадзором и его территориальным управлением - с другой. Резидент требовал признать незаконными и отменить постановление территориального управления Росфиннадзора о назначении ему административного наказания по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ и решение Росфиннадзора, которым указанное постановление оставлено без изменения. Данный спор заслуживает особенного внимания, поскольку резиденту удалось настоять на привлечении Банка России к участию в деле в качестве третьего лица.
Явившиеся в судебное заседание представители Банка России сообщили следующее. Закон различает понятия "учет и отчетность по валютным операциям" и "документы и информация, связанные с проведением валютных операций". В настоящее время обязанность по учету проводимых резидентами валютных операций возложена на уполномоченные банки, справка о подтверждающих документах, в свою очередь, относится к документам и информации, связанным с проведением валютных операций. Иными словами, полномочия ЦБ РФ по установлению единых форм учета и отчетности по валютным операциям реализованы им только в отношении уполномоченных банков. Для резидентов, не являющихся уполномоченными банками, и нерезидентов формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления не установлены, в связи с чем ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ не предусматривает административную ответственность за нарушение порядка или сроков представления справки о подтверждающих документах.
Арбитражный суд г. Москвы удовлетворил требования резидента в полном объеме, мотивировав свое решение тем, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования толкуются в пользу резидентов. Однако при пересмотре дела в Девятом арбитражном апелляционном суде решение суда первой инстанции было отменено и в удовлетворении требований заявителю отказано. В последующем постановление суда апелляционной инстанции было оставлено без изменения постановлением ФАС Московского округа.
В целом позиция арбитражных судов ясна: толкование норм материального права является исключительной прерогативой суда и любые действия, направленные на его подмену каким-либо иным лицом, недопустимы. Вероятно, одна из причин, по которой арбитражные суды соглашаются с Росфиннадзором по спорному вопросу, заключается в том, что орган валютного контроля придерживается достаточно четкой и последовательной правовой позиции, основанной на буквальном толковании российского законодательства.
Вместе с тем позиция ЦБ РФ представляется весьма противоречивой. С одной стороны, Банк России отказывается давать какие-либо официальные разъяснения в порядке, установленном Положением ЦБ РФ от 18.07.2000 N 115-П. В то же время его представители, озвучивая мнение ЦБ РФ в судебных заседаниях, утверждают, что это не умозаключения частных лиц, а официальная позиция самого Банка.
Итогом этой борьбы стало комментируемое дело и вынесенное по нему Постановление ВАС РФ, в котором судебные акты, принятые в подтверждении старой практики, были отменены. Президиум при этом уточнил следующее.
В силу пункта 2.1 положения Центрального банка Российской Федерации от 01.06.2004 N 258-П "О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций" (далее - Положение) резидент в целях учета валютных операций по контракту и осуществления контроля за их проведением представляет в банк, в котором им оформлен или переоформлен паспорт сделки по контракту, документы, связанные с проведением указанных операций, подтверждающие факт ввоза товаров на таможенную территорию Российской Федерации или вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации, а также выполнения работ, оказания услуг, передачи информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них (далее - подтверждающие документы). Пункт 2.2 Положения предписывает резидентам представлять подтверждающие документы в уполномоченный банк одновременно с двумя экземплярами справки об этих документах.
Вместе с тем подтверждающие документы и справка о них, которые в установленном порядке представляют резиденты, не являющиеся уполномоченными банками, ни в данном Положении, ни в каком-либо ином нормативном правовом акте Центрального банка Российской Федерации не были названы в качестве форм учета и отчетности.
Формы учета по валютным операциям для резидентов установлены указанием Центрального банка Российской Федерации от 10.12.2007 N 1950-У "О формах учета по валютным операциям, осуществляемым резидентами, за исключением кредитных организаций и валютных бирж" (далее - Указание), которым к формам учета отнесена справка о подтверждающих документах.
Однако, вопрос был поставлен ребром при выяснении вопроса о количествах сделок, совершенных в отчетный, то есть месячный период. Суд апелляции посчитал, что за каждую сделку, совершенную в отчетном периоде общество будет нести ответственность. Нельзя согласиться с подобной позицией по следующим основаниям.
Согласно п. 3.3. Инструкция ЦБ РФ от 15.06.2004 N 117-И "О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок" в целях обеспечения учета и отчетности по валютным операциям, указанным в пункте 3.1 настоящего раздела (далее - валютные операции по контракту (кредитному договору)) резидент по каждому контракту (кредитному договору) оформляет один ПС в одном банке ПС в порядке, указанном в приложении 4 к настоящей Инструкции, и в соответствии с требованиями настоящего раздела.
В п. 2.6. "Положение о порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций" (утв. ЦБ РФ 01.06.2004 N 258-П), в случае проведения валютных операций по контракту, связанных с зачислением валюты Российской Федерации, поступившей от нерезидента на счет резидента в банке ПС, резидент наряду с документами, указанными в пункте 2.2 настоящего Положения, представляет в банк ПС два экземпляра справки, содержащей информацию об идентификации по паспортам сделок поступивших за отчетный месяц денежных средств, т.е. по всем сделкам, по которым валюта зачисляется на один и тот же счет в течение месяца. И, несмотря на то, что в самом Постановлении допущена ошибка и действительно существуют 2 контракта с разными номерами и разными номерами ПС, по нашему мнению на квалификацию это влиять не должно, поскольку в законе юридическое значение имеет один отчетный период и один расчетный счет.
