Актуальность исследования объясняется тем, что правовой институт гражданства содержит в себе нормы, которые регулируют правовое положение иностранных граждан, а также лиц без гражданства (апатридов) и беженцев. Российское законодательство закрепляет административно-правовой статус названных лиц, пребывающих в нашей стране, и предоставляет им комплекс свобод, прав и обязанностей гражданина, которые регулируются административно-правовыми нормами. На современном этапе развития международных отношений проблема регламентирования административно-правового статуса граждан других государств приобретает для России большое значение.
Ключевые слова: гражданство, миграция, институт гражданства, приобретение гражданства, иностранные граждане, лица без гражданства.
Legal status of foreign citizens, as well as stateless persons (stateless persons) and refugees
The relevance of the study is explained by the fact that the legal institution of citizenship contains rules that regulate the legal status of foreign citizens, as well as stateless persons (stateless persons) and refugees. Russian legislation fixes the administrative and legal status of the named persons residing in our country, and provides them with a set of freedoms, rights and duties of a citizen, which are regulated by administrative and legal norms. At the present stage of development of international relations, the problem of regulating the administrative and legal status of citizens of other States is of great importance for Russia.
Keywords: citizenship, migration, Institute of citizenship, acquisition of citizenship, foreign citizens, stateless persons.
В рамках развития международных отношений между Россией и иностранными государствами, а также в процессе осуществления программ по переселению соотечественников в Россию; по привлечению рабочей силы из зарубежных стран; в процессе предоставления образовательных услуг гражданам иностранных государств, приток иностранцев в Россию за последнее десятилетие значительно увеличился. [2]
Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства возникает на этапе въезда на территорию РФ. Однако этот момент может варьироваться в зависимости от того, каков порядок въезда этих лиц на российскую территорию. К примеру, если межгосударственными соглашениями РФ требуется получение визы для въезда на территорию России, то административно-правовой статус возникает при обращении за получением такой визы.
Соответственно, между иностранным гражданином и компетентным органом складываются административные отношения, которые выражаются в обязанности иностранного гражданина соблюсти соответствующую процедуру, необходимую для оформления визы, и праве компетентного органа при наличии оснований отказать в выдаче визы и, следовательно, в возможности въезда в страну.
Количество лиц, которые въезжают с различной целью на территорию России из иностранных государств, ежегодно возрастает. Так, на 1 января 2019 года на территории России находились около десяти миллионов иностранных граждан. По данным миграционного учета, за 2018 год зарегистрировано более 55 миллионов фактов въезда иностранными гражданами и лицами без гражданства на территорию Российской Федерации, что на 4,4 % больше показателя за аналогичный период 2017 года, максимальную долю которых (более 55 %) составили граждане Узбекистана, Казахстана и Таджикистана. [7]
В последние годы число мигрантов в России увеличилось почти на 40 %. Однако отсутствие до настоящего времени четкой стратегии государственной миграционной политики в сфере интеграции мигрантов приводит к росту криминальной составляющей неконтролируемой миграции.
Характерно, что миграционная привлекательность различных регионов России в основном одинакова как для международных, так и для внутренних мигрантов. Основными направлениями привлечения обеих категорий мигрантов являются Центральный и Северо-Западный федеральные округа. Противоположного отношения характерны для Северо-Кавказского и Приволжского федеральных округов.
Сибирский и Дальневосточный федеральные округа наиболее привлекательны для иммигрантов и в меньшей степени для россиян. Плотность населения напрямую не связана с интенсивностью и направлением миграционных потоков. В целом, при отсутствии эффективных механизмов прямого и косвенного регулирования миграции эти процессы дают положительный результат преимущественно в наиболее развитых регионах страны, тем самым увеличивая неравномерность социально-экономического развития регионов. Таким образом, можно констатировать следующее:
− Для стран СНГ трудовая миграция в Россию является фактором, способствующим решению проблемы занятости и обеспечения доходов наименее квалифицированных и наименее конкурентоспособных групп их трудоспособного населения.
− Для России, наоборот, трудовые иммигранты из стран СНГ представляют собой фактор, увеличивающий долю низкоквалифицированных работников в общей численности занятого населения и тем самым снижающий средний квалификационный уровень рабочей силы.
− Для российского бизнеса возможность использования трудовых мигрантов в качестве дешевой рабочей силы является фактором, который позволяет избежать необходимости дорогостоящих инвестиций в модернизацию производства. [3]
Это обрекает ряд отраслей экономики страны на сохранение технологической отсталости и, возможно, необратимое отставание от мировых процессов инновационного развития.
− Трудовая иммиграция в Россию, в отличие от тенденций миграционных процессов в европейских странах, не способствует улучшению демографической ситуации в стране, так как эта миграция носит временный характер и не влияет на естественное воспроизводство российского населения и не сдерживает процесс старения. Миграция тесно связана практически со всеми демографическими и социально-экономическими процессами, как прямыми, так и отсталыми.
Из вышесказанного следует, что актуальной задачей является мониторинг и на этой основе — диагностика ситуации в сфере влияния миграции на состояние национальной безопасности. Система показателей миграции дает возможность оценить различные аспекты этого процесса с точки зрения его позитивного и негативного влияния на уровень национальной безопасности. Для аналогичной оценки требуются критерии безопасности, основные показатели миграции в виде соответствующих порогов.
Однако в современной науке эта проблема даже не упоминается. Причиной такой ситуации является чрезвычайная сложность задачи установления пороговых значений для числовых показателей. Достаточно устойчивая система научно обоснованных порогов сложилась и практически используется только в сфере финансовой деятельности организаций. На макроуровне признается актуальность контроля безопасности с использованием пороговых значений. Известно, что существуют комплексы пороговых значений основных макроэкономических показателей. [5]
Таким образом, несмотря на актуальность использования пороговых значений миграционных характеристик для диагностики состояния национальной безопасности, такая система остается не востребованной на практике. Скорее всего, такая ситуация объясняется крайней сложностью формирования оптимальных пороговых значений показателей. Сложность обусловлена необходимостью частичной корректировки пороговых значений из-за крайней нестабильности текущей ситуации. Кроме того, следует учитывать взаимосвязь показателей.
В зависимости от изменений ряда других индикаторов пороговые значения этого индикатора могут изменяться. Таким образом, невозможно использовать пороговые значения показателей как оптимальный метод диагностики ситуации в сфере влияния миграции на национальную безопасность. Если на теоретическом уровне вопрос о влиянии миграции на национальную безопасность достаточно проработан, а основные положения в основном сформированы, то задача определения метода прикладного анализа этого воздействия остается нерешенной. Очевидно, что как бы ни была совершенна теория, без материалов, прикладного анализа текущей ситуации трудно эффективно управлять любым процессом, в том числе миграционным. Прямое измерение влияния миграции на национальную безопасность может осуществляться с помощью математического моделирования. [2]
Для этого необходимо выбрать конкретные числовые параметры для характеристики миграции и состояния национальной безопасности. Количественная характеристика международной миграции могут быть темпы роста миграции. Качественными характеристиками могут быть, например, доля лиц с высшим и средним профессиональным образованием; доля лиц, прибывающих на долгосрочное или постоянное жительство; доля лиц, импортирующих определенный капитал для инвестиций и для бизнеса. Каждый индикатор можно использовать самостоятельно или на их основе единый интегральный индикатор в виде многомерного среднего.
Аналогичным образом, уровень национальной безопасности может оцениваться по ряду конкретных показателей или использоваться в качестве интегрального показателя. Далее, с помощью этих показателей можно строить математические модели на основе корреляционно-регрессионного и других методов анализа связей. Однако эти методы не дадут ожидаемых результатов, поскольку факторы миграции не входят в приоритет с точки зрения их влияния и уступают ряду других более значимых факторов. [4]
В результате моделирования будет сделан вывод о статистически незначительном влиянии миграции на экономическую безопасность. Одна из особенностей миграции заключается в том, что ее последствия для национальной безопасности, как положительные, так и отрицательные, носят преимущественно гипотетический характер и проявляются не непосредственно, а аккумулируют свое влияние и реализуются в виде долгосрочных последствий.
Таким образом, математические методы малопригодны для анализа миграции и национальной безопасности. Использование экономико-математических моделей дает хорошие результаты при условии, что любое социальное явление определяется в основном несколькими факторами, а роль всех остальных факторов незначительна.
Характеристики одной размыты и неопределенны в случае множественности факторов, имеющих примерно одинаковую силу влияния на изучаемое явление. В этих условиях анализ влияния миграции на состояние национальной безопасности возможен, по-видимому, только в следующих рамках: детальный текущий мониторинг миграционных процессов с тщательным выявлением и оценкой всех рисков для российского рынка труда, российской экономики, социальных отношений, геополитической ситуации в стране; оценка этих рисков с точки зрения национальной безопасности может быть принято только на уровне логического суждения без обоснования их с помощью числовых параметров связи между миграцией и национальной безопасности. Одна из немногих работ, где предполагается рассмотреть проблемы безопасности страны с точки зрения теории рисков, открывая дополнительные возможности для их анализа и государственное регулирование, статьи И. В. Бородушко «Исследование проблем национальной безопасности с позиции теории рисков». [3]
К сожалению, невозможно применить такой метод исследования, как научный эксперимент, к социальным явлениям, используемым в точных и естественных науках. Если экономические исследования ограничиваются использованием классических методов измерения отношений, но ведущую роль в механизмах коммуникации играет человеческий фактор, целесообразно обратиться к инструментам социологии. Современная социологическая наука обладает достаточно совершенным, гибким и тонким инструментарием для выявления внутренних механизмов общественных отношений.
Ценно, что получаемая социологическая информация часто носит инициативный характер, выявляя, казалось бы, малозаметные предпосылки для возможных будущих массовых процессов. Например, социологическое исследование с элементами психологического тестирования поможет выявить типичные закономерности поведения мигрантов, предпринимателей и местного населения в различных сценариях миграционной ситуации в стране или в конкретном регионе.
Исходя из этого, оценка вероятности негативных тенденций и отдельных проявлений будет полезна при формировании информационной базы для принятия решений в области Государственной миграционной политики. Аналоговый метод является ценным методом оценки перспектив развития миграционной ситуации. Он может быть использован для аппроксимации сценариев будущего развития миграционной ситуации в стране с учетом опыта других стран, где представлены более поздние этапы миграционных процессов. [5].
Примером для России могут служить страны Западной Европы, где значительную долю постоянного населения составляют выходцы из арабского мира и Африканского континента, уже имея гражданство соответствующей европейской страны. Вместе с ними пришли другие иностранные граждане в поисках работы и лучших условий жизни, среди которых есть нелегальные мигранты.
Россия заинтересована в опыте регулирования ситуации в европейских странах относительно потока новых иммигрантов. В отличие от России, европейские страны проводят более эффективные выборочные целевые мероприятия по управлению внешней миграцией. Этому способствуют два обстоятельства:
1) на протяжении длительного периода времени существовала достаточно совершенная институциональная система управления миграцией;
2) высокая миграционная привлекательность европейских стран для различных категорий потенциальных мигрантов позволяет выборочно отбирать только те контингенты и в тех объемах, которые востребованы в соответствующей европейской стране. В России таких благоприятных условий нет.
Теоретически и практически остается вопрос, имеет ли, по аналогии с европейскими странами, Россия реальную перспективу для будущего массового желания иммигрантов получить российское гражданство и переехать на ПМЖ. Ситуация в будущем будет определяться такими факторами, как миграционная политика России, соотношение уровня жизни и конъюнктуры рынка труда в России и странах — донорах миграции, общая экономическая и политическая ситуация в мире. Существует достаточно распространенное мнение, что иммигранты из стран СНГ имеют определенную предрасположенность к интеграции с россиянами в силу исторической памяти совместного проживания в единой стране-СССР. В этой позиции мы считаем значение исторического фактора преувеличенным, поскольку после распада СССР поколения изменились.
Новые поколения в странах СНГ не владеют русским языком и основами русской культуры, а идеи, продвигаемые официальными властями, зачастую являются антироссийскими.
Своим указом от 5 апреля 2016 года президент России начал очередную институциональную реформу, которая коснулась, в том числе, главного «игрока» в реализации Государственной миграционной политики — ФМС, которая через 12 лет после ее создания была упразднена с передачей функций Министерству внутренних дел. Цель таких структурных изменений является необходимость совершенствования государственного управления в сфере миграции. При анализе основных причин и перспектив реформирования основного субъекта миграционной политики нельзя также не учитывать тот факт, что ФМС стала не единственной самостоятельной службой, которая подверглась радикальному структурному трансформированию, т. к. этим же указом была упразднена ФСКН, функции и ресурсы которой были переданы МВД.
Анализируя различные позиции по структурным изменениям в ФМС, можно сделать вывод, что основными причинами изменений стали:
− необходимость усиления силовой составляющей управления миграцией в государстве;
− необходимость оптимизации государственных расходов на содержание органов исполнительной власти;
− устранение дублирования функций;
− обеспечение оперативного пресечения и предупреждения правонарушений в сфере миграции путем устранения дополнительных межведомственных согласований, в том числе в случае необходимости проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Руководство ФМС уже несколько лет выдвигает идеи по расширению полномочий службы, объясняя необходимость этого шага тем, что характер задач, возложенных на ФМС, требует от службы иметь функции полноценного правоохранительного органа. В 2014 году в ФМС даже был разработан законопроект «Об иммиграционном контроле», расширяющий полномочия ведомства, согласно которому, сотрудники службы имели бы право проводить проверки юридических лиц, отзывать лицензии и отзывать разрешения у работодателей. [6]
Кроме того, ведомство будет иметь право возбуждать и расследовать уголовные дела по организации нелегальной миграции, проверять документы у граждан и применять оружие. Но законопроект так и не был принят. Говоря о плюсах и минусах реформы в сфере миграции, можно предположить, что, несмотря на некоторые опасения по поводу узурпации полномочий в рамках одного сервиса, выполнение задач по борьбе с нелегальной миграцией будет продолжаться в позитивном ключе, поскольку. министерство имеет большой опыт и опыт в организации и реализации Основных направлений миграционной политики. Подразделения МВД и за время существования ФМС участвовали в совместных операциях со службой по выявлению и пресечению незаконной миграции, выполняя если не главную роль в выявлении незаконных элементов, то уж точно не второстепенную.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
- Алексеев Р. А. Основания приобретения гражданства и их правовая регламентация в мировой практике / Р. А. Алексеев // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. — 2017. — № 2. — С. 6–14.
- Василевская И. В., Смирнов И. А. Правовые аспекты совершенствования миграционной политики в рамках системы национальной безопасности России // Проблемы управления безопасностью сложных систем: Труды мат-лов XX Междунар. конф. М.: РГГУ, 2018. С. 438–440
- Вопросы взаимодействия подразделений и органов МВД и ФМС России в области борьбы с незаконной миграцией [Электронный ресурс] http://www.jurnal.amvd.ru [сайт]. URL: http://www.jurnal.amvd.ru/indviewst.php?stt=201&SID= (дата обращения: 21.02.2020).
- Давудова Д. К. Теоретические подходы к определению понятия «гражданство» в сфере конституционного права Российской Федерации / Д. К. Давудова // Вестник Московского государственного университета культуры и искусств. — 2016. — № 4 (54). — С. 31–34.
- Основные проблемы и миграционные задачи сегодня [Электронный ресурс] http://www.garant.ru/ [сайт]. URL: http://base.garant.ru/70202608/ (дата обращения: 23.02.2020).
- Федеральная миграционная служба России: официальный сайт [Электронный ресурс] http://www.fms.gov.ru/
