Отходы жизнедеятельности человека представляют исключительную опасность для окружающей среды, что потребовало принятия решений об упорядочивании всего технологического процесса начиная от планирования производство отходов и хранения до их утилизации. Принятие Федерального закона «Об отходах производства и потребления» [1] имело своей целью предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
Названный Федеральный закон под объектами размещения отходов понимает: «специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов» (ст.1).
Положения данного закона по своей сути является детализацией норм другого, более общего природоохранного закона — Федерального закона об охране окружающей среды [2], который определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Закон об охране окружающей среды регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории России, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России. Статья 24 закона об охране окружающей среды прямо устанавливает необходимость наличия и специального закона, устанавливающего в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение. За выдачу документа об утверждении нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение устанавливается государственная пошлина.
Многообразие и разносторонность жизнедеятельности человека напрямую отражается на характеристике отходов, что предполагает необходимость регламентации их размещения и хранения. А это в свою очередь, требует установление общих и специальных требований к хранилищам (местам хранения или объектам хранения). Требования к объектам размещения отходов установлены в ст.12 Закона об отходах производства и потребления. В части второй данной статьи установлено, что определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Соответственно, данная норма носит отсылочный характер и выводит на иные нормативные акты, например, на Градостроительный кодекс РФ [3]. В статье 6 Градостроительного кодекса установлены полномочия органов государственной власти Российской Федерации по организации и проведению государственной экспертизы проектной документации объектов размещения отходов, объектов обезвреживания отходов строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов и в некоторых других территориях Российской Федерации. Статья 47 содержит требования к инженерным изысканиям для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. А статья 48.1 говорит об особо опасных и технически сложных объектах, к которым относятся, в том числе, и объекты использования атомной энергии (в том числе ядерные установки, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пункты хранения радиоактивных отходов).
Таким образом, положения статьи 12 Закона об отходах производства и потребления носят общий характер, которые в конкретной форме, в форме, ориентированной на непосредственного правоприменителя, выражаются в подзаконных актах.
Например, Постановление Правительства Российской Федерации об обращении с твердыми коммунальными отходами [4] в Разделе III — Порядок осуществления обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов устанавливает, что при выборе технологий обработки твердых коммунальных отходов приоритетными являются технологии автоматизированной сортировки твердых коммунальных отходов. А при выборе технологий обработки, утилизации, обезвреживания твердых коммунальных отходов приоритетными являются технологии, обеспечивающие получение конечного продукта, доступного для применения в других технологических процессах в качестве исходного сырья или добавки к основному сырью. К требованиям таким объектам относится и то, что при осуществлении обработки твердых коммунальных отходов необходимо обеспечить извлечение отходов I и II классов опасности с целью исключения их попадания на объекты захоронения твердых коммунальных отходов. В другом Постановлении Правительства РФ от 26.05.2016 N 467
«Об утверждении Положения о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов» [5] обязывает лиц, эксплуатирующих объекты размещения отходов, подготавливать отчет о результатах проведения мониторинга, содержащего данные, подтверждающие исключение негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов, который является основанием для принятия решения соответствующим территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов.
В Приказе Минприроды РФ «Об утверждении Правил инвентаризации объектов размещения отходов» [6] определено, что инвентаризация объектов размещения отходов проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими эти объекты, не реже одного раза в пять лет. А по завершении сбора и обработки информации об инвентаризации объектов размещения отходов на каждый объект размещения отходов составляется характеристика объекта размещения отходов. Информация, содержащаяся в характеристиках объектов размещения отходов, составляемых по результатам проведения инвентаризации объектов размещения отходов, используется Росприроднадзором целях регулирования деятельности по обращению с отходами (для включения конкретных объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов; при принятии решений об утверждении лимитов на размещение отходов).
Вместе с тем, следует отметить, что в Законе «Об отходах производства и потребления» не содержатся конкретные требования к объектам хранения, но их можно выделить путем толкования его положений.
Так, в статье 1 дается понятие объектов размещения отходов, к которым относятся — специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов. При этом, термин «размещение отходов» включает в себя их хранение и захоронение, а «хранение отходов» включает в себя их складирование в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения.
Из понятия «объектов размещения отходов» можно выделить следующие три признака, одновременное наличие которых позволяет относить объект к объектам размещения отходов:
− во-первых, речь идет о сооружении, предназначенном для размещения отходов;
− во-вторых, соответствующее сооружение для размещения отходов должно быть специально оборудованным;
− в-третьих, такое сооружение включает в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.
Определяя, что сооружение для размещения отходов должно быть специально оборудованным, в то же время законодатель не устанавливает критерии, каким образом должно осуществляться такое специальное оборудование. Системный анализ требований законодательства и судебной практики позволяет говорить о том, что такие объекты должны соответствовать как нормам законодательства об охране окружающей среды, в том числе в области обращения с отходами производства и потребления, так и требованиям законодательства о техническом регулировании, и требованиям законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения [7].
Литература:
- Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об отходах производства и потребления» // Российская газета. 1998.30 июня.
- Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об охране окружающей среды» // Российская газета. 2002. 12 января.
- Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.11.2019)// Российская газета.2004. 30 декабря.
- Постановление Правительства РФ от 12.11.2016 N 1156 (ред. от 15.12.2018) «Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641» (вместе с «Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами»)// Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (Дата обращения 20.11.2019).
- Постановление Правительства РФ от 26.05.2016 N 467 «Об утверждении Положения о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (Дата обращения 23.11.2019).
- Приказ Минприроды РФ от 25.02.2010 N 49 (ред. от 09.12.2010) «Об утверждении Правил инвентаризации объектов размещения отходов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», N 26, 28.06.2010.
- Химикус Е. И. Правовые меры охраны окружающей среды от отходов производства и потребления // Современное право. 2016. N 12. С. 66–70; Долгополов П. С. Твердые бытовые и коммунальные отходы // СПС КонсультантПлюс. 2019.
