Нормативное закрепление целей приватизации основано на правоприменении, которое представляет собой государственно-властную деятельность, осуществляемую компетентными субъектами в определенных процедурных формах. Такая деятельность направлена, прежде всего, на реализацию юридических норм путем вынесения индивидуально-конкретных решений.
При этом правоприменение есть сложный процесс, распадающийся на ряд стадий. Из этих стадий основными являются: а) установление фактических обстоятельств дела; б) формирование юридической основы дела; в) решение дела [1].
Главной задачей правоприменения является выбор конкретной нормы, подлежащей применению к конкретным обстоятельствам. При этом нормы права не должны толковаться расширительно.
Указание в законе целей приватизации и оценка правоприменителем конкретных сделок приватизации с точки зрения их соответствия общим экономическим и политическим целям приватизации неизбежно приведет к расширительному толкованию норм права и сделает менее заметным тот факт, что правовой статус собственности в основе своей определяется с помощью законов (п. 3 ст. 212 ГК РФ), а не актов, имеющих индивидуально-конкретный характер. Закрепление в законе о приватизации целей приватизации в лучшем случае останется декларативным положением, а в худшем дестабилизирует правовой статус собственности, не будет способствовать ее дальнейшему развитию, зафиксирует необоснованные различия в возможностях разных собственников — участников единого оборота.
Однако имеются противоречия между действующим федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Статья 73 Конституции Российской Федерации [2] наделяет субъектов Российской Федерации всей полнотой государственной власти по вопросам, не отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации и совместного ведения. Среди правомочий субъектов Российской Федерации, согласно п. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации, и осуществление собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Так, например, в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге приняты соответствующие законы о приватизации.
В статье 1 ранее действовавшего Закона города Москвы от 11 апреля 2001 г. N 12 «О приватизации государственной и муниципальной собственности города Москвы» [3] (далее — Закон города Москвы о приватизации 2001 г.) и в ныне действующем Законе города Москвы от 17 декабря 2008 г. N 66 «О приватизации государственного имущества города Москвы» [4] (далее — Закон города Москвы о приватизации 2008 г.), наподобие утративших силу федеральных законов о приватизации, сформулирована основная цель приватизации — «повышение экономической и социальной эффективности использования имущества». При этом в ст. 2 Закона города Москвы о приватизации 2001 г. были поименованы механизмы и средства достижения данной цели. Среди основных средств и механизмов были выделены такие, как: а) вовлечение в гражданский оборот низкорентабельных объектов государственной и муниципальной собственности; б) привлечение средств инвесторов, ориентированных на производство конкурентоспособных товаров и услуг; в) совершенствование правовой базы как гарантии выполнения обязательств и другие.
С точки зрения юридической техники, упомянутые механизмы и средства хороши для отражения в прогнозном плане (программе) приватизации, но не в законе. Как было указано выше, Закон о приватизации 2001 г. не содержит упоминания о целях приватизации, а в силу п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Однако на основании п. 6 названной правовой нормы в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Таким образом, при применении федерального закона и законов субъектов Российской Федерации не будет единообразия в применении правовых норм, возможна подмена понятий правоприменителями, что не содействует выработке различными государственными органами единых подходов в принятии решений по схожим вопросам.
Понятие приватизации государственного и муниципального имущества не может рассматриваться отдельно от объектов приватизации. Именно вид, категория и статус подлежащего приватизации объекта во многом определяют цель его передачи из государственной собственности в частную.
Рассмотрим далее цель приватизации недвижимых объектов культурного наследия. Недвижимые объекты культурного наследия представляют собой свидетельства материальной и духовной культуры прошлого и являются незаменимым выражением богатства и разнообразия мирового культурного наследия.
Как процедура перераспределения собственности приватизация призвана служить решению целого ряда задач. Сюда можно отнести: формирование более эффективных собственников; привлечение инвестиций в реальный сектор экономики; рациональное пополнение доходной части бюджета и ряд других задач, наиболее полный перечень которых содержится в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. N 10241 [5] (далее — Концепция управления государственным имуществом и приватизации).
Однако недвижимые памятники истории и культуры, когда выступают объектами приватизации, относятся к видам объектов специфического правового регулирования. Основной задачей при передаче их в частную собственность является не извлечение экономической прибыли, не осуществление протекционизма по отношению к определенным хозяйствующим субъектам и тому подобное, а их сохранение и обеспечение конституционного принципа на доступ каждого к таким объектам. В этой связи при принятии решений об отчуждении недвижимых объектов культурного наследия весьма уместно говорить о целях их приватизации. Причем не об общих целях приватизации, а о цели отчуждения каждого объекта индивидуально. Четко сформулированные цели должны быть поименованы в каждом конкретном решении о приватизации.
Отчуждая в частную собственность недвижимый объект культурного наследия, Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование не только передают в частную собственность индивидуально определенный объект недвижимости, юридическому или физическому лицу передается задача по восстановлению и сохранению такого объекта. Последние, приобретая указанные объекты, принимают на себя обязательства по обеспечению выполнения и финансированию полученной задачи, а также ряд обременений права собственности.
Анализируя понятие приватизации и его нормативное определение, чтобы разобраться в содержательной части приватизации, представляется интересным рассмотреть подход западных исследователей к данному вопросу.
Например, в Федеративной Республике Германии существует такое понятие, как приватизация задач (заданий), которые исполняются государством. Здесь необходимо пояснить, что приватизация задач (заданий) — это термин, свойственный немецкому языку и имеющий под собой определенное практическое обоснование. В Германии задачи (задания) государства (социально необходимые, общественно полезные) могут быть приватизированы частными предприятиями. Например, организация движения одного из видов общественного транспорта является задачей государства, но может быть частично или полностью (в зависимости от правовых различий в разных федеральных землях) приватизирована частными хозяйствующими субъектами. То есть какое-либо частное предприятие, приватизировав данную задачу, может организовать, например, автобусное движение и устанавливать тарифы на маршруты самостоятельно.
В российском законодательстве и в научной доктрине такое понятие, как «приватизация задач» не встречается. Однако, изучая такое явление, как приватизация недвижимых объектов культурного наследия, учитывая их особый статус и особенности права собственности на них при передаче данных объектов из государственной в частную собственность, к нему вполне можно подходить с точки зрения приватизации задач.
При этом необходимо рассмотреть два вопроса:
- Зачем нужна приватизация задач с точки зрения хозяйствования?
- Каковы исходные благоприятные условия для приватизации задач?
С точки зрения хозяйствования, в основном идет речь о субъекте хозяйствования, деятельность которого направлена на получение каких-либо благ. При этом в данном случае под субъектом хозяйствования следует рассматривать как частных субъектов — физических и юридических лиц, так и публичных — Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации и муниципальные образования.
Если же рассматривать второй вопрос, то утверждение о том, что приватизация увеличивает благосостояние и проводится для этого, становится неверным. Так как действующие субъекты хозяйствования ориентируются не на этот оценочный критерий, а на свои собственные.
При рассмотрении проблемы приватизации в отношении недвижимых объектов культурного наследия с точки зрения хозяйствования неизбежно возникает вопрос о необходимости и соразмерности координации субъектов хозяйствования и их деятельности со стороны государства, установления форм и процедуры такой координации. При этом в данном случае государство выступает уже в качестве административно-властной структуры.
Отсюда теоретически можно было бы предположить, что задача может быть приватизирована только в том случае, когда рынок способствует достижению оптимальных результатов. Однако проблематичным является то, что государство в данном случае рассматривается как коллективный участник, как организация, идеальная для достижения желаемой цели максимизации общего блага, выраженного в использовании недвижимого объекта культурного наследия. В действительности же все-таки необходимо исходить из того, что в государственной сфере нередко происходит нарушение равновесия, так называемый государственный дисбаланс.
Таким образом, выстраивая структуру приватизации задач применительно к российскому праву, в первом случае государство выступает гарантом выполнения конкретной задачи, реализовывать которую приобретает право частный хозяйствующий субъект. Второй случай характеризуется тем, что конкретный частный хозяйствующий субъект не обязан самостоятельно заниматься исполнением задачи: посредством заключения соответствующих гражданско-правовых договоров те или иные вопросы, связанные с выполнением задачи, могут быть поручены другим частным хозяйствующим субъектам, однако первый должен гарантировать то, что задачи на практике будут действительно выполнены.
Рассмотрев определения приватизации, содержащиеся в российском законодательстве, а также суждения западных исследователей, следует заключить, что во всех определениях приватизации общим является то, что в той или иной форме везде речь идет о таких мерах, которые приводят к изменениям организационных, имущественных, финансовых структур, а также структур, касающихся задач и рисков.
Приватизация задач по своей сути является имущественным правом, которое может быть отчуждено в порядке приватизации.
В случае приватизации задач в частный сектор передается, прежде всего, право нести установленные обязательства по сохранению, популяризации и обеспечению всем желающим доступа к недвижимым объектам культурного наследия. Обозначенное право передается не в отношении всех объектов, которыми обладают публичные собственники, а в отношении конкретно определенного объекта, который является предметом приватизационной сделки.
Каждый памятник истории и архитектуры имеет огромную ценность, приватизация таких объектов возможна лишь «внутри системы приватизации» по индивидуальным проектам. Частный хозяйствующий субъект, как было указано выше, приобретая задачу по восстановлению, сохранению недвижимого объекта культурного наследия, принимает на себя обязательства по организации выполнения и финансированию приобретенной задачи, а также ряд обременений права собственности.
Литература:
- Протасов В. Н. Вопросы теории права. М., 1997. С. 107.
- Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12.12.1993 г. (ред. от 05.02.2014) // Российская газета. — 1993. — 25дек.; Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 6. — Ст. 548.
- О приватизации государственной и муниципальной собственности города Москвы: Закон города Москвы от 11.04. 2001 г. № 12 (утратил силу).
- О приватизации государственного имущества города Москвы: Закон города Москвы от 17.12. 2008 г. № 66.
- О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 г. № 10241// Собрании законодательства Российской Федерации от 27 сентября 1999 г., N 39, ст. 4626.
- http://dislib.ru/yuridicheskie/8114–1-pravovoe-regulirovanie-privatizacii-nedvizhimih-obektov-kulturnogo-naslediya.php
