Настоящая статья посвящена вопросу государственного долга Российской Федерации. Автор рассматривает различные подходы к понятию государственного долга, а также анализирует правовое регулирование государственного внешнего и внутреннего дола.
Ключевые слова: государственный долг, внешний долг, внутренний долг, бюджетное законодательство, федеральный бюджет.
В настоящее время вопрос регулирования государственного долга остается актуальной проблемой, что обуславливается непосредственный влиянием рассматриваемого института на развитие и состояние бюджетной и кредитно-денежной политики, а также на развитие экономики в целом. Кроме того, проблема правового регулирования государственного долга остается объектом исследования многих ученых-правоведов.
Государственный долг в научной литературе традиционно рассматривается в двух аспектах: как экономическая и финансово-правовая категория. В качестве экономической категории государственный долг в своих трудах раскрывают И. А. Бескова, И. В. Макаренко, Н. В. Орлова и другие. Так, И. А. Бескова полагает, что государственный долг является задолженностью государства по непогашенным внутренним займам и государственным гарантиям, а также не выплаченным по ним процентам, которые оформляются обязательствами перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации [1, c.14]. О. А. Яковлева определяет государственный долг как совокупность экономических отношений, возникновение которых связано с перемещением капиталов из частных и национальных секторов в государственный бюджет на основе их заимствования [2, c. 11]. По мнению Н. В. Орлова, государственный долг следует обозначить как экономический инструмент, с помощью которого государство, получая стоимость от физических и юридических лиц во временное пользование на условиях возмездности и эквивалентности, использует в качестве источника доходов и расходов, основы реализации его интересов [3, c. 11]. Так, ученые, рассматривая государственный долг как экономическую категорию, акцентируют внимание на том, что денежные средства передаются государству юридическими, физическими лицами и иными субъектами.
В качестве финансово-правовой категории государственный долг исследуется в работах Е. Ю. Грачевой, Н. М. Казанцева, А. В. Карташова, М. М. Порошина и других.. В частности, Н. М. Казанцев считает, что государственный долг основывается на сочетании публичных и частных интересов всех субъектов государственного кредитования [4, c. 28]. М. М. Порошин раскрывает государственный долг как систему правовых норм, регулирующих общественные правоотношения, в которых государство выступает субъектом в качестве гаранта или заемщика с целью финансирования дефицита государственного бюджета [5, c. 9]. И. В. Рукавишникова и М. Н. Тоцкий закладывают в основу содержания понятия совокупность обязательств, возникающих из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, а также других обязательств, принятых на себя субъектами РФ и Российской Федерацией [6, c. 300–301]. Исходя из этого, авторы, характеризуя государственный долг как финансово-правовую категорию, указывают на публичный характер рассматриваемого института.
Таким образом, рассмотренные научные подходы к определению государственного долга и выявленные его признаки позволяют сформулировать определение государственного долга, представляющей собой юридическую форму публичного финансового обязательства государства перед юридическими и физическими лицами, публично-правовыми образованиями.
На современном этапе развития финансово-правовое регулирование государственного долга в Российской Федерации осуществляется бюджетным законодательством, которое представлено прежде всего Бюджетным кодексом Российской Федерации, в частности, главой 14 БКРФ «Государственный и муниципальный долг”, а также принятыми в соответствии с ним федеральными законами о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законами субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах.
Изучая нормативно-правовую базу, считаем важным сказать, что Конституция РФ четко не регламентирует регулирование государственного долга в РФ и, на наш взгляд, наиболее целесообразнее было бы закрепить нормы, регулирующие рассматриваемый институт в Конституции Российской Федерации, которые в дальнейшем конкретизировались бы в финансовом законодательстве. Кроме того, Анализируя зарубежное законодательство, мы увидели, что прослеживается тенденция регулирования государственного долга как самостоятельного раздела на конституционном уровне (например, в Швеции, Бельгии, Германии).
Законодательное определения понятия государственного долга находит свое закрепление в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает, что государственный долг представляет собой долговые обязательства публично-правового образования, возникающие из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ [7].
Долговые обязательства РФ могут быть в форме кредитов, привлеченных от кредитных организаций и субъектов международного права, бюджетных кредитов, привлеченных из других бюджетов бюджетной системы РФ, государственных ценных бумаг, выпущенных от имени РФ, государственными гарантиям РФ, иными долговыми об, которые ранее были отнесены к государственному долгу в соответствии с российским законодательством.
В соответствии со статьей 102 БК РФ Государственный долг Российской Федерации, обеспечивается всем находящимся в собственности Российской Федерации имуществом, составляющим государственную казну, и исполняются за счет средств федерального бюджета.
Законодательство Российской Федерации в сфере государственного долга предусматривает его деление на внутренний и внешний по признаку валюты обязательств. Иными словами, если денежные средства заимствуются у российский либо иностранных субъектов в валюте иностранного государства, то долг будет считаться внешним, а в случае с внутренним долгом — в валюте Российской Федерации.
Под внешним государственным долгом следует понимать общую задолженность страны по внешним займам и не выплаченным по ним процентам, выраженных в иностранной валюте.
Непосредственное управление государственным внешним долгом в Российской федерации осуществляет Правительство РФ в соответствии с Постановлением от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации» [8]. Здесь управление государственным внешним долгом представлен деятельностью государства, которая реализуется через совокупность финансовых мероприятий по погашению займов, учреждению выплат доходов по ним, осуществлению деятельности по изменению сроков и условий займов, а также по вопросам их размещения.
Следующим важным нормативным актом, регулирующим государственный внешний долг является Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2019 год» от 29.11.2018 № 459, при разработке которого определяются верхний предел государственного внешнего долга РФ, верхний предел внешнего долга перед РФ, предел предоставления гарантий третьим лицам. Так, верхний предел государственного внешнего долга РФ на 1 января 2020 года составляет 64,3 млрд. долл. США, а верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по государственным гарантиям Российской Федерации — 25,0 млрд. долларов США [9].
Кроме того, обязательным также является разработка Программы государственных внешних заимствований. Здесь определяющее значение имеет то, что предельный размер внешних заимствований не должен превышать годовой объем платежей для погашения основной суммы государственного внешнего долга. Внешние заимствования осуществляются на основе международных договоров Правительством РФ или от имени российских юридических лиц. Учет и регистрация заимствований и предоставляемых кредитов в соответствии с приказом Минфина № 140н «Об утверждении Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации” фиксируется Министерством финансов в государственных книгах внешнего долга РФ [10], а их порядок определяется постановлениями Правительства РФ от 19 марта 1992 г. № 173 «О порядке организации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов», от 16 октября 1993 г. № 1060 «Об организации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов», а также на основе норм международного права — Статей Соглашения Международного валютного фонда, Статей Соглашения Международного банка реконструкции и развития.
Что касается совокупного внешнего долга в Российской Федерации, то в 2019 году его размер снизился. Так, если в 2017 году он составлял более 51 млрд. долл., то в 2018 он уменьшился до 50 млрд., а по состоянию на 1 марта 2019 года сумма внешнего государственного долга РФ составила 47, 5 млрд.Так, за два года размер внешней задолженности уменьшился на 6,9 % [11].
Государственный внутренний долг возникает в валюте Российской Федерации и связан с осуществлением внутренних заимствований. Согласно статье 103 Бюджетного Кодекса РФ под государственными внутренними заимствованиями понимается привлечение заемных средств в федеральный бюджет посредством размещения государственных ценных бумаг РФ, а также в форме кредитов из других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика. Указанные заимствования осуществляются на основании программы внутренних заимствований [7].
Программа государственных внутренних заимствований РФ на финансовый год и плановый период представляется приложением к федеральному закону о федеральном бюджете. Так, приложение 35 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» устанавливает государственные внутренние заимствования, сумма которых на 2019 год составляет 1 566 618 725,8 тыс. руб., 100 % из объема которых составляют государственные ценные бумаги. Исходя из этого, следует, что государственные ценные бумаги являются единственной используемой формой государственных внутренних заимствований [9].
Обслуживание государственного внутреннего долга в РФ производится Банком России и его учреждениями, а Правительство ежегодно публикует сведения о состоянии внутреннего долга за предыдущий финансовый год. Так, согласно данным Министерства финансов, по состоянию на 1 марта 2019 года внутренний долг Российской Федерации оценивается в 2,11 трлн. рублей. Сравнивая с 2017–2018 гг., наблюдается тенденция к уменьшению задолженности за счет выполнения обязательств перед держателями ценных бумаг и финансовыми компаниями. Раньше размер внутреннего долга составлял 2,3–2,35 трлн. рублей. Учитывая все факторы, размер внутреннего государственного долга уменьшился примерно на 8,3 % [12].
Учитывая значение государственных облигационных форм обязательств в структуре государственного долга, необходимо отметить, что помимо Бюджетного кодекса РФ и ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый 2020 и 2021 годов» нормативно-правовой базой внутреннего государственного долга являются Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. № 771 «Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций» [13], Постановление Правительства РФ от 03.07.1997 № 812 «О выпуске облигаций государственных нерыночных займов» [14], а также акты Министерства финансов РФ и Банка России, которые определяют порядок эмиссии, обращения и выкупа государственных ценных бумаг.
Рассматривая финансовые правоотношения, возникающие в сфере государственного внутреннего долга, и их финансово-правовое регулирование, следует раскрыть и вопросы установления верхнего предела государственного внутреннего долга, закрепленного бюджетным законодательством. В федеральном законе «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый 2020 и 2021 годов» прослеживается тенденция к увеличению верхнего предела государственного внутреннего долга РФ. Верхний предел государственного внутреннего долга в соответствии с законом на 1 января 2020 года обозначен суммой в 11 329 480 816,7 тыс. руб., на 1 января 2021 года — 13 500 046 376, 6 тыс. руб., а на 1 января 2022 года — 15 176 325 636, 6 тыс. руб.
Таким образом, проблема государственного долга является чрезвычайно важной для нашей страны. Несмотря на то, что с каждым годом величина госдолга уменьшается, экономическая ситуация в стране не улучшается, поэтому для решения этой проблемы государству необходимо разработать продуманную долгосрочную программу, обеспечивающую рациональное и продуманное погашение как внешнего, так и внутреннего долга.
Литература:
- Бескова И. А. Управление государственным внутренним долгом в Российской Федерации: дис.... канд. экон. наук. М., 2002. 26 с.
- Яковлева О. А. Государственный внутренний долг: источники финансирования и воздействие на экономику России: дис.... канд. экон. наук. М., 1997. 133 с.
- Орлова Н. В. Государственный внутренний долг как инструмент макроэкономической политики: автореф. дис.... канд. экон. наук. Саратов, 2004. 164 с.
- Институты финансового права/Казанцев Н. М. и др.; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; под ред. Н. М. Казанцева. Москва, 2009. 509 с.
- Прошунин М. М. Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2003. 193 с.
- Финансовое право: учеб. пособие/под ред. Рукавишниковой И. В. М., 2009. 384 с.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2014. № 52.
8. Постановление Правительства РФ от 4 марта 1997 г. N 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997 г. № 10. Ст. 1184.
- Федеральный закон от 29.11.2018 N 459-ФЗ (ред. от 18.07.2019) «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»// Российская газета. 2018 г. № 273.
10. Приказ Минфина РФ от 20 декабря 2007 г. N 140н «Об утверждении Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.2008 г. № 6.
11. Государственный внешний долг Российской Федерации // Министерство финансов России URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/external/structure/ (дата обращения: 10.11.2019).
- Объем государственного внутреннего долга Российской Феде // Министерство финансов России URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/internal/ (дата обращения: 10.11.2019)
13. Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. № 771 «Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций»// Российская газета. 2001 г. № 222.
14. Постановление Правительства РФ от 3 июля 1997 г. N 812 «О выпуске облигаций государственных нерыночных займов»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997 г. № 27. Ст. 3246.
