На сегодняшний день система государственного финансового контроля в Российской Федерации по-прежнему не сформирована до конца и не имеет единой правовой базы. В статье рассмотрен опыт Федерального казначейства в вопросах реализации своих полномочий в сфере бюджетных правоотношений и оценки внутренних рисков. По результатам проведенного исследования сформулированы предложения по совершенствованию системы внутреннего государственного финансового контроля путем внедрения риск-ориентированного подхода.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, оценка рисков, стандартизация контрольной деятельности.
Today the system of state financial control in Russia is still not fully formed and doesn’t have a single legal framework. The article describes the experience of the Federal Treasury in matters of exercising its powers in the field of budget relations and assessing internal risks. Based on the results of the study, proposals were formulated to improve the system of internal state financial control by introducing a risk-based approach.
Keywords: state financial control, risk assessment, standardization of control activities
Основополагающим элементом системы государственного управления является осуществление контроля в сфере финансов на всех уровнях власти. Каждый орган власти, выполняя свои функции, в той или иной степени затрагивает финансовую деятельность, так как его функции в обязательном порядке будут связаны с выполнением действий с бюджетными средствами — формированием фонда денежных средств, их распределением между подвластными структурами и использованием в соответствии с поставленными задачами.
Однако без наличия четко обозначенной и эффективно функционирующей системы государственного (муниципального) финансового контроля (далее — ГМФК) целесообразное выполнение вышеупомянутых функций невозможно.
На сегодняшний день, несмотря на длительный процесс становления системы ГМФК, данная система по-прежнему до конца не сформирована, не имеет единой правовой базы и остается весьма противоречивой, что обуславливает актуальность данной работы.
Гипотеза
Внедрение и активное развитие риск-ориентированного подхода в системе внутреннего государственного финансового контроля даст возможность государственным контрольным органам акцентировать свое внимание на наиболее проблемных объектах с повышенным уровнем риска с целью своевременного реагирования, что будет способствовать совершенствованию системы внутреннего государственного финансового контроля в РФ в целом.
Методы
В данной работе автором были рассмотрены основные элементы системы государственного финансового контроля, а также принципы их взаимодействия; правовое регулирование государственного финансового контроля (далее — ГФК) в РФ; основные формы, методы, субъекты и объекты системы внутреннего государственного финансового контроля.
В процессе исследования автор также рассмотрел зарубежную практику организации финансового контроля, основные подходы которой сформулированы в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лима (Республика Перу) в 1977 году).
Также автором были изучены статистические данные по реализации Федеральным казначейством контрольной деятельности в сфере бюджетных правоотношений, рассмотрен опыт данного органа власти в вопросах стандартизации своей контрольной деятельности, а также в вопросах организации системы управления внутренними рисками. Опираясь на российскую и зарубежную практику организации внутреннего государственного финансового контроля, автором были предложены направления по и развитию и совершенствованию в данной области.
Результаты иобсуждения
На сегодняшний день особое значение имеет обеспечение непрерывного анализа и мониторинга системы внутреннего государственного финансового контроля в субъектах РФ.
Рассмотрим в качестве примера Федеральное казначейство и проанализируем качество реализации контрольной функции данным органом власти в сфере бюджетных правоотношений в рамках следующих показателей за 2016–2018 гг. [5].
Таблица 1
Показатели реализации деятельности Федерального казначейства в сфере бюджетных правоотношений
|
Показатель |
2018г. |
2017г. |
2016г. |
|
Количество проведенных мероприятий, в том числе: |
7041 |
8250 |
5014 |
|
– количество проведенных выездных проверок и (или) ревизий |
5505 |
6639 |
4673 |
|
– количество проведенных камеральных проверок |
998 |
621 |
227 |
|
– количество проведенных обследований |
538 |
990 |
114 |
|
Количество проведенных мероприятий, в ходе которых выявлены нарушения |
4601 |
4814 |
3042 |
|
Объем проверенных средств (млрд.руб.) |
7324,8 |
4126,3 |
5040,9 |
|
Выявлено нарушений в финансово-бюджетной сфере на сумму (млрд.руб.) |
2387,9 |
735,9 |
682,0 |
|
Направлено представлений и предписаний по итогам контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере, в том числе: |
4181 |
4572 |
3073 |
|
– представлений – предписаний |
3158 1023 |
3561 1011 |
2418 655 |
|
Сумма средств, возмещенных в федеральный бюджет по уведомлениям, предписаниям и представлениям в досудебном порядке, а также в добровольном порядке по результатам проведенных контрольных мероприятий (млрд.руб.) |
13,7 |
33,9 |
20,0 |
Исходя из данных, представленных в таблице, видно, что количество проведенных мероприятий в 2018 г. сократилось на 14,6 % по сравнению с 2017 г., однако объем проведенных камеральных проверок существенно возрос (в 4,4 раза по сравнению с 2016 г. и в 1,6 раз по сравнению с 2017 г.).
Объем контрольных мероприятий, в ходе которых были выявлены нарушения остается примерно на одном уровне в течение 2016–2018 гг., в среднем — около 4152 контрольных мероприятий.
Объем проверенных за 2018 г. средств, а также выявленных в финансово-бюджетной сфере нарушений существенно возрос. Объем проверенных средств вырос по сравнению с предыдущими годами в 1,4 и в 1,8 раз соответственно, а число выявленных нарушений в финансовом выражении достигло в 2018 г. 2387,9 млрд руб., что в 3,5 и в 3,2 раза больше, чем в 2016 и 2017 гг.
Анализируя данные, представленные в таблице, можно сказать, что количество выявленных нарушений в денежном выражении — 2387,9 млрд. руб., что составляет 32,6 % от всего объема проверенных средств, но только 13,7 млрд руб. были возвращены в федеральный бюджет по итогам проведенных контрольных мероприятий.
Таким образом, на основании проведенного исследования можно сказать, что, несмотря на некоторые улучшения, финансовая дисциплина объектов контроля по-прежнему остается на достаточно низком уровне. Контрольные мероприятия в финансово-бюджетной сфере по-прежнему недостаточно эффективны и требуют дальнейшего совершенствования и развития.
Если говорить о международном опыте в вопросах организации финансового контроля, то здесь стоит упомянуть такой документ, как Лимская декларация руководящих принципов финансового контроля, в которой сформулированы варианты подходов к организации финансового контроля в развитых странах [6]. Данный документ обозначает цель контроля, разделяет разные виды контроля — предварительный контроль и контроль по факту; внешний и внутренний контроль; формальный контроль и контроль исполнения. Основным принципом функционирования системы финансового контроля, согласно, данному документу, является независимость (самостоятельность) не только органов, осуществляющих контроль, но и самостоятельность участников и служащих данного органа. Также Декларация обозначает принципы взаимодействия контрольного органа с правительством и администрацией, методы и права органа финансового контроля, а также содержит в себе положения контроля разного рода организаций и предприятий.
Лимская декларация по итогам продолжительного опыта работы государственных органов финансового контроля различных стран заключила, что для достижения разумного и эффективного управления государственными финансовыми средствами необходимо организовать в каждом государстве независимый орган финансового контроля, т. к. прогресс государства в большей степени направлен на экономическую и социальную сферу.
Тщательное исследование действующей практики Министерства финансов по внутреннему контролю показал, что внутренний контроль в понимании стандартов INTOSAI и его документальное закрепление на текущий момент у Министерства финансов отсутствует. По этой причине для решения существующих проблем, будет целесообразнее, в первую очередь, обеспечить постепенный переход к риск-ориентированному подходу планирования контрольной деятельности. Целью данного подхода является сосредоточение внимания контрольных органов на наиболее приоритетных объектах контроля с повышенным уровнем риска. К самым часто возникающим рискам относятся риски неэффективности и нецелевого использования бюджетных средств, риски искажения бюджетной отчетности, а также риски системы внутреннего контроля.
Внедрение системы оценки рисков в контрольную деятельность позволит уменьшить нагрузку на органы государственного контроля как на субъекты хозяйственной деятельности. А дифференцирование контрольных мероприятий в зависимости от степени риска позволит не только оптимизировать расходование бюджетных средств на обеспечение деятельности органов государственного финансового контроля, но и позволит в целом повысить эффективность их деятельности.
Для этого следует использовать опыт Федерального казначейства [2]. Данный орган в процессе осуществления своих функций особое внимание уделяет оценке внутренних рисков.
Процесс управления внутренними рисками в Федеральном казначействе предполагает последовательную реализацию таких мероприятий, как:
– выявление, анализ и оценка внутренних рисков;
– выбор вариантов реагирования на внутренние риски;
– мониторинг внутренних рисков;
– анализ и оценка эффективности функционирования системы управления внутренними рисками;
– осуществление контроля эффективности функционирования системы управления внутренними рисками;
– формирование отчетности в пределах управления внутренними рисками.
На этапе выявления и оценки внутренних рисков, в первую очередь, оценивается значимость каждого внутреннего риска в размере 0,5, 0,8 или 1,0 единицы в зависимости от степени значимости каждого из них. Вероятность реализации внутреннего риска устанавливается в размере 0,5, 0,7 или 0,9 единицы в зависимости от вероятности его наступления.
При этом уровень внутреннего риска считается низким в том случае, когда его показатель значимости и вероятности реализации составят 0,5 единицы. Во всех остальных случаях уровень внутреннего риска признается высоким или критическим.
Далее следует выбор соответствующего способа реагирования на внутренние риски, к которым относятся принятие, избежание или контроль внутреннего риска. На последних этапах проводится мониторинг внутренних рисков, анализ и оценка эффективности работы системы управления внутренними рисками.
Помимо этого, следует использовать опыт Федерального казначейства, как главного элемента, обеспечивающего реализацию функций контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, в вопросах стандартизации контрольной деятельности. Стандартизация в данном случае может быть рассмотрена как деятельность по формированию и закреплению правил и характеристик с целью их многократного использования в отношении каждой из функций, возложенных на органы Федерального казначейства.
В состав Казначейства кроме центрального аппарата входят также 84 территориальных органов, реализующих общие функции и имеющих единую структуру управлений Федерального казначейства на всей территории РФ, поэтому обеспечить эффективную работу всей системы Федерального казначейства в целом можно только при условии взаимосвязи и грамотного управления всеми его составными элементами.
Центром системы внутреннего контроля Федерального казначейства является структурное подразделение центрального аппарата Федерального казначейства — Управление внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства. Основная его задача — осуществление внутреннего контроля деятельности всех структурных подразделений Казначейства, выявление общих внутренних казначейских рисков с целью формирования методологии управления данными рисками, в том числе методологии внутреннего контроля и аудита в Казначействе.
Сама деятельность органов Федерального казначейства закреплена такими стандартами, как Стандарт внутренней организации контрольного мероприятия «Общие требования контрольного мероприятия» и Стандарт внутренней организации «Осуществление Федеральным казначейством полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных отношений» [1;3].
Данные документы фиксируют порядок проведения контрольного мероприятия, обозначают перечень документов, которые должны быть оформлены по итогам проведения контрольного мероприятия, а также обозначают перечень вопросов, которые должны быть изучены в ходе внутреннего государственного финансового контроля в отношении главного администратора (администратора) доходов федерального бюджета, главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета и получателя бюджетных средств.
Также следует упомянуть о таком документе, как Классификатор нарушений, целью организации ведения которого является обеспечение учета и анализа нарушений и рисков совершения нарушений, выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, а также возможности применения риск-ориентированного подхода при планировании контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере [4].
Каждому нарушению, включаемому в Классификатор, присваивается соответствующий индивидуальный код, предусматривающий указание порядкового номера главы, раздела, группы, нарушения и соответствующий код объекта контроля.
Таким образом, можно отметить, что Федеральное казначейство является лучшим примером организации слаженной и эффективной работы всех своих подразделений, имеет большой опыт в вопросах осуществления стандартизации контрольной деятельности, на который необходимо ориентироваться при создании единой нормативной правовой базы государственного финансового контроля в целом и внутреннего государственного финансового контроля в частности.
Кроме этого, необходимо разработать и законодательно утвердить документ, который включал в себя ключевые аспекты системы государственного финансового контроля, начиная от определения понятия “государственный финансовый контроль” и заканчивая определением различных методологических и правовых аспектов осуществления ГФК на каждом из уровней бюджетной системы РФ.
Также необходимо совершенствовать организацию взаимодействия между органами государственного финансового контроля и другими органами государственной власти. Организация более ясной и четкой иерархии между ними позволила бы разработать более комплексные мероприятия по ликвидации проблем, обнаруженных в ходе контрольной деятельности.
Литература:
- Приказ Казначейства РФ № 39 «Стандарт внутренней организации контрольного мероприятия «Общие требования контрольного мероприятия» от 01.03.2017г.
- Приказ Казначейства России № 259 «Об утверждении Стандарта управления внутренними (операционными) казначейскими рисками в Федеральном казначействе» от 29.09.2017г.
- Приказ Казначейства № 385 «Стандарт внутренней организации «Осуществление Федеральным казначейством полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных отношений» от 29.12.2017г.
- Приказ Казначейства № 231 «Об организации работы Федерального казначейства и его территориальных органов по обеспечению ведения Классификатора нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере» от 22.08.2018г.
- Итоговый доклад о результатах деятельности Федерального казначейства за 2018 год и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу [Электронный ресурс] /Федеральное казначейство. — Режим доступа: https://www.roskazna.ru/o-kaznachejstve/plany-i-otchety/o-rezultatakh-raboty-fk.
- Лимская декларации о руководящих принципах финансового контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лима (Республика Перу) в 1977 году) [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://www.eurosai.org/handle404?exporturi=/export/sites/eurosai/.content/documents/others/ISSAI/ISSAI-1-Ruso.pdf.
