Современная концепция административного правосудия России



В статье рассматриваются основные концепции развития административного правосудия России, а также проблемы и пути развития административного судопроизводства.

Ключевые слова: концепции, административное судопроизводство, административные суды, управленческая концепция, юрисдикционная концепция.

The article discusses the basic concepts of administrative justice in Russia, as well as problems and ways of development of administrative proceedings.

Keywords: concepts, administrative proceedings, administrative courts, management concept, jurisdictional concept.

Логическим следствием закрепления в Конституции Российской Федерации принципа разделения властей (ст. 10), предполагающего самостоятельность всех трех ветвей государственной власти, видится введение законодателем самодостаточных правовых процедур реализации законодательной, судебной и исполнительной власти.

8 марта 2015 года в России принят отдельный детальный закон об административном судопроизводстве — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Наряду с этим в рамках Кодекса об административных правонарушениях (2001 г.) кодифицировано правовое регулирование судебных и несудебных процедур рассмотрения дел, связанных с привлечением граждан, организаций и должностных лиц к административной ответственности.

Таким образом, административное судопроизводство как метод осуществления правосудия достаточно недавно получило свою самостоятельность, выйдя из тени гражданского процесса. Результатом развития административного судопроизводства стало принятие Кодекса административного судопроизводства.

Создание КАС РФ не столько разрешило существующие процессуальные проблемы и упростило работу суда, сколько породило новые вопросы и проблемы на практике. Важной проблемой является разграничение публично-правовых и частноправовых правоотношений, что ставит вопрос о том, какой процессуальный кодекс необходимо применять: Арбитражный процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс либо же Кодекс административного судопроизводства.

Вместе с тем имеются и концептуальные проблемы, связанные с разграничением компетенции, которые в практике административного судопроизводства вызывают определенные трудности, обусловленные следующими факторами:

– государственные органы выступают в качестве стороны по делу (в защиту интересов Российской Федерации, ее субъектов), из-за сложности государственного аппарата весьма сложно сразу определить заинтересованность того или иного органа;

– в отдельных случаях властными полномочиями наделены и иные органы и организации, помимо государственных органов, что дает им право быть стороной в публичных правоотношениях;

– в административном судопроизводстве существует сложность достоверно установить принадлежность государственного органа к органам власти, а у лица наличие функций должностного лица;

– исходя из вышеизложенного, не в каждом споре понятно, какие именно рассматриваются правоотношения, частные или публичные.

Поставленную проблему можно наглядно увидеть на практике, в части споров, возникающих между Фондом социального страхования, который наделен государственно-властными полномочиями, и физическими лицами. Указанные споры рассматриваются по правилам искового производства ГПК.

Скорее всего, это обосновано тем, что такие правоотношения являются частными и больше затрагивают интересы физических лиц. Такая специфика рассмотрения дел характерна для всех государственных фондов. При этом споры, связанные с принудительным помещением гражданина в медицинское учреждение, признание его недееспособным, защита интересов несовершеннолетних лиц начинают носить публичный характер и рассматриваются по правилам КАС РФ.

Осложняющим фактором в проблеме разграничения регулирования частных и публичных правоотношений в административном производстве являются дела с совокупностью вопросов в публичных и частных правоотношениях. КАС в настоящий момент полностью исключает возможность рассмотрения частных споров.

Все вышеперечисленные проблемы указывают на нецелесообразность введения КАС в том виде, в котором он существует сейчас. По своей сути КАС представляет собой консолидацию ГПК с минимальной частью АПК, направленную на разрешение публичных споров, при этом приемлемой такую «копию» или «выдержку» назвать нельзя.

Поскольку КАС дублирует нормы АПК и ГПК, у правоприменителей возникает ряд вопросов:

1) какие права в споре нарушены — частные или публичные, если первое, то подведомственно ГПК, если второе — то АПК;

2) если спор между двумя хозяйствующими субъектами, то он рассматривается по правилам АПК, но если при этом нет специальной нормы, закрепленной в федеральном законе, согласно которой спор подведомствен КАС?

Несмотря на наличие Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» [1] и оговорок в специальных федеральных законах об ином порядке рассмотрения дел, на практике не всегда возможно установить, какое именно правоотношение будет рассматриваться: публичный порядок рассмотрения спора или частный; а если административный спор между юридическими лицами, то не ясно, к подведомственности АПК или КАС относится такой спор.

К примеру, Общество обратилось с заявлением к Роскомнадзору о признании недействительными решений, оформленных письмами о возврате документов. Производство по делу было прекращено со ссылкой на неподведомственность арбитражным судам данного спора и необходимостью обращаться в суд общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства [2]. Хотя, казалось бы, спор явно связан с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Во многих научных работах и статьях авторами предлагается решение выдвинутой ими правовой проблемы-коллизии путем дополнительных разъяснений ВС РФ или постановления Правительства Российской Федерации. Несмотря на целесообразность таких предложений, в ситуации с КАС они не работают эффективно, а лишь сильнее усложняют его работу. Наличие проблем в разграничении частных и публичных правоотношений, а также в разграничении самих публичных споров приводит к затягиванию судебного разбирательства и потере времени для некоторых категорий споров.

Такое предложение, как отказ от КАС РФ, не может быть реализовано, по причине того, что отечественный законодатель не признает такую крупную ошибку и не приведет процессуальное законодательство к прежнему образцу. Поэтому достаточно логичным действием будет концентрация в подведомственности КАС всех административных (публичных) дел, а также формирование системы административных судов и постепенный переход к ним.

Следовательно, стоит обратиться к возможным вариантам развития административного судопроизводства, предлагаемым в литературе.

Как полагает Ю. Н. Старилов, дальнейшим направлением развития административного судопроизводства должно стать учреждение административных судов [3, с. 308]. Сложности современного этапа в проведении судебной реформы, попытка полнейшей блокировки в реализации концепции «Административному судопроизводству — самостоятельную, отдельную, специальную и не связанную иным законодательством полноценную административно-процессуальную форму», как видно, усложнили законотворческий процесс, внесли в него сначала элементы забвения законопроекта (май 2013 г. — декабрь 2014 г.), а затем — фактор поспешности обсуждения текста законопроекта и стремительного принятия закона.

Трудно спорить с тем утверждением, что для осуществления административного правосудия нужен судья и суд, к подведомственности которого процессуальным законом относилось бы рассмотрение и разрешение соответствующих дел.

В проводимых в настоящее время дискуссиях о роли, значении, особенностях процессуальных норм КАС РФ, продолжает свою мысль Ю. Н. Старилов, постоянно задаваемым становится следующий вопрос: так как вместе с принятием КАС РФ не учреждены специализированные административные суды, то, значит, и административное судопроизводство остается, в сущности, во многом похожим на гражданское и арбитражное правосудие?! Очевидно, какая-то логика в данном суждении имеется. Однако ответить на этот вопрос лучше также постановкой вопроса: если бы в России все же были бы учреждены административные суды (вместе с принятием Кодекса административного судопроизводства), то можно ли представить появление мнений, в соответствии с которыми административное судопроизводство «отрывалось» бы от административного права? Осуществление административного судопроизводства судами общей юрисдикции по установленным в специальном процессуальном законе правилам создает надлежащую основу для разрешения административных дел, возникающих из публичных правоотношений.

Думается, создание административных судов явит собой важный шаг в развитии административного судопроизводства. Стоит учитывать, что подобный опыт имеется у зарубежных стран. Независимость судебных административных органов во Франции гарантирована Конституцией, и никакой другой государственный орган не вправе заменить их при разрешении вопросов, отнесенных к их компетенции. Современная система административной юстиции Франции имеет трехуровневую структуру, которая включает административные суды, административные апелляционные трибуналы, Государственный совет (его специальная секция): в настоящее время действует 42 административных суда первой инстанции, 8 апелляционных [4, с. 391].

Как указывается в литературе, система защиты прав граждан от действий во Франции является признанной во всем мире и послужила основой создания административной юстиции в США, Великобритании, Германии [5, с. 78].

Принимая во внимание положительную оценку деятельности административных судов во Франции, Российской Федерации надлежит перенять опыт данного государства, сформировав систему административных судов.

В Российской Федерации не только отсутствуют административные суды, но и из сферы регулирования КАС РФ изъято производство по рассмотрению дел об административных правонарушениях, которое в настоящее время регламентируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражным процессуальным кодексом РФ.

Следовательно, другой концептуальной составляющей развития административного судопроизводства является решение вопроса о соотношении норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и КАС РФ соответственно.

Правильное определение суда, компетентного рассмотреть дело, является одним из фундаментальных принципов правосудия и его конституционной гарантией, что прямо предусмотрено п. 1 ст. 47 Конституции РФ. В связи с тем что нормами КоАП РФ установлен так называемый двойной порядок рассмотрения дел (рассмотрение дел об административных правонарушениях судами и должностными лицами, а также обжалование постановлений как в порядке подчинения вышестоящему должностному лицу, так и в судебные органы), у большинства граждан сложился стереотип о «чиновничьем» подходе к регулированию вопроса о привлечении к административной ответственности [6, с. 133].

Интересно отметить, что Правительство РФ недавно опубликовало Концепцию нового КоАП РФ [7]. В документе отмечается, что подлежит рассмотрению вопрос о выделении из КоАП норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, при сохранении в нем положений о подведомственности таких дел субъектам административной юрисдикции; при этом нормы, регулирующие судопроизводство, должны быть включены в процессуальное законодательство.

Такой подход имеет под собой теоретическую основу, является следствием так называемой управленческой концепции административного процесса. Сторонниками данной точки зрения разрабатывалось множество проектов административно-процессуального кодекса, однако все они не были приняты. Ведь деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц не представляется возможным включить в единое понятие «административный процесс». Видится абсолютно нецелесообразным с позиций правоприменения соединение в одном нормативном акте положений, регулирующих позитивную управленческую деятельность, с положениями, регламентирующими порядок судебного обжалования действий (бездействия), правовых актов органов публичной власти, должностных лиц таковых, а также дополнение всего этого комплекса нормами о процедуре привлечения к административной ответственности, в которой в качестве субъекта административной юрисдикции предстают не только органы исполнительной власти, но и суды.

И данная позиция активно поддерживается в доктрине. К примеру, первый заместитель председателя Верховного Суда РФ П. П. Серков отмечает, что производство по делам об административных правонарушениях представляет собой самодостаточный правовой институт, его правовая природа, а также способ материально-процессуального регулирования не создают предпосылок к его признанию частью административного судопроизводства [8, с. 19].

Аналогично данный вопрос решается в законодательстве и других государств, к примеру ФРГ. Система административной юстиции в этой стране создана для рассмотрения жалоб физических и юридических лиц на действия и акты органов государственного управления, споров между органами местного самоуправления, в то время как рассмотрение дел об административных правонарушениях не отнесено к компетенции административных судов [9].

Опыт же иных государств, в том числе находящихся на территории постсоветского пространства, свидетельствует о включении в кодексы административного судопроизводства правил судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях [10, с. 22].

По нашему мнению, вторую точку зрения следует признать верной, руководствуясь функциональным подходом: рассмотрение дел об административных правонарушениях связано с исполнением правоохранительной функции, предупреждением совершения новых правонарушений, тогда как общее административное судопроизводство с этим не соприкосновенно. При этом в первом случае государственный орган является «наступающей стороной», тогда как во втором — «защищающейся».

Иначе говоря, на первый план выходит именно юрисдикционная концепция административного процесса. Точнее будет сказать, ее узкая трактовка — концепция юстиционного процесса, при которой административный процесс отождествляется с административной юстицией — системой судебных либо им подобных органов, рассматривающих административные дела, возбуждаемые по заявлениям лиц, полагающих, что действиями (бездействием), правовыми актами органов управления нарушаются их, лиц, права и свободы.

Активное нормотворчество, происходящее на всех уровнях публичной власти, обусловливает повышенный интерес ученых к проблемам, связанным с реализацией компетентными органами материальных норм административного права. [11, c. 45]

Действительно, понятие «административное правосудие» и соответствующее ему определение долгие годы остаются предметом для острых дискуссий. Так, в современной учебной и научной юридической литературе принято выделять по крайней мере 4 концепции относительно содержания административного правосудия и связанного с ним административно-процессуального права: юрисдикционную, судебную, управленческую и интегративную. Рассмотрим пару современных концепции административного правосудия.

Юрисдикционная концепция административного правосудия связана с именем профессора Надежды Георгиевны Салищевой. Она определяла административное правосудие как «...регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения» [12, с. 16].

Несколько иной подход изложил С. И. Котюргин: «О процессе можно говорить только тогда, когда нарушен запрет, когда гражданин действует несвободно, когда поступки лица подпадают под действие санкций и наступает ответственность в той или иной форме» [13, с. 24]. Такое видение административного процесса можно встретить и в современном законодательстве. Например, в ч. 3 ст. 7 Таможенного кодекса Таможенного союза установлено, что таможенные органы государств-членов Таможенного союза ведут административный процесс по делам об административных правонарушениях. Один из авторов Конституции РФ профессор С. М. Шахрай, анализируя отдельные положения ст. 72, определившей вопросы совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, отмечает, что «под административным и административно-процессуальным законодательством на практике понимается законодательство об административных правонарушениях» [14, с. 13].

В научных работах можно встретить и другое мнение о понятии юрисдикции: как о позитивной регулятивной деятельности, а в случае спора или нарушения правовой нормы — правоохранительной деятельности [15, с. 22].

Идейный вдохновитель судебной концепции административного правосудия профессор Ю. Н. Старилов и его последователи отождествляют его с административным процессом, т. е. с судебным порядком рассмотрения дел, возникающих из административных или иных публично-правовых отношений. При этом производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое судами (судьями), по мнению ученого, находится за рамками административного правосудия, как и административно-процедурная деятельность иных государственных органов и их должностных лиц, в том числе связанная с разрешением спора, вызванного подачей административной жалобы.

Основоположник управленческой концепции профессор В. Д. Сорокин относил административное правосудие к числу самостоятельных отраслей российского права, при этом делал важное уточнение: «административное правосудие «происходит» не от «совокупности» процессов гражданского и уголовного, отражающих исключительно содержание и особенности судебной власти. У административного процесса совершенно иной «родитель», а именно: исполнительная власть, реализуемая в деятельности системы весьма разнообразных по своим конкретным целям, задачам, функциям и т. д. государственных органов» [16, с. 10].

Можно говорить о большей привлекательности, по сравнению с другими, управленческого и интегративного подходов, отражающих широкий взгляд на содержание административного процесса. Однако его сторонники демонстрируют разное понимание места административно-процессуального права в современной системе российского права, а также структуры административного процесса и других не менее значимых вопросов.

Таким образом, какого-либо единого подхода к вопросу о концепциях административного судопроизводства не сложилось, вместе с тем относительное единообразие можно выделить в следующей части:

– судебная деятельность так или иначе рассматривается как проявление административного процесса;

– в рамках развития данной составляющей административного процесса указывается на необходимость разрешения вопроса о коллизиях подведомственности между КАС РФ, АПК РФ и ГПК РФ, выработав правила определения относительно того, каким Кодексом надлежит руководствоваться при решении того или иного дела;

– в качестве одного из варианта решения данной проблемы и самостоятельного направления развития административного судопроизводства предлагается создать систему административных судов.

При этом в продолжение данного варианта указывается на необходимость принятия единого нормативного акта, регулирующего как вопросы деликтного административного судопроизводства, так и общего административного производства, однако по данному вопросу единообразия в доктрине, к сожалению, не сложилось, равно как и отсутствует таковое в зарубежном опыте.

Исходя из изложенного, концепции административного судопроизводства подлежат дальнейшему развитию и внедрению в правовое регулирование и юридическую практику.

Литература:

1. О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2016. — Ноябрь. — № 11.
2. Определение Верховного Суда РФ от 03.10.2016 № 305-КГ16–12860 по делу № А40–2544/2016 [Электронный ресурс] // Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.
3. Старилов Ю. Н. Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства / Ю. Н. Старилов // В сборнике: Ежегодник публичного права — 2015: Административный процесс. — Москва, 2015. — С. 299–330.
4. Способы разрешения споров в разносистемных правопорядках / Ю. А. Артемьева, Е. А. Борисова, Е. П. Ермакова и др. — М.: Инфотропик Медиа, 2017. — 424 с.
5. Соловьев А. А., Остроумов А. А. Зарубежные модели административной юстиции: Учеб. пособие для аспирантов. — М.: Изд-во МГЮА им. Кутафина О. Е., 2015. — 232 с.
6. Романов А. А. Соотношение производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства / А. А. Романов // Российский юридический журнал. — 2017. — № 1. — С. 131–136.
7. Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://static.government.ru/media/files/KVhRVrFpSydJQShBIwlAY7khO7NAt9EL.pdf (дата обращения: 20.06.2019).
8. Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства / П. П. Серков // Административное право и процесс. — 2013. — № 9. — С. 9–21.
9. Правовые системы стран мира: Энциклопедический справ. / Отв. ред. А. Я. Сухарев. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2003. — 976 с.
10. Шишкина О. Е. Судебное разбирательство по делам об административных правонарушениях: поиск конституционных рамок и стандартов правосудия (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) / О. Е. Шишкина // Журнал конституционного правосудия. — 2015. — № 3. — С. 19–27.
11. Аврутин Ю. Е. О соотношении административного процесса, административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях // Актуальные вопросы публичного права. — 2015. — № 1. — С. 3–14.
12. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. — М.: Юрид. лит., 1964. — 158 с.
13. Котюргин С. И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции. — Омск: Ом. высш. школа милиции, 1973. — 73 с.
14. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. Д. Зорькина. — 2011 [Электронный ресурс] // Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.
15. Старилов Ю. Н. Административный процесс в трудах профессора В. Д. Сорокина: «управленческая концепция» и ее значение для науки административного права / Ю. Н. Старилов // Административное право и процесс. — 2006. — № 4. — С. 14–19.
16. Старилов Ю. Н. О двух главных современных направлениях развития административного и административно-процессуального законодательства (тезисы) / Ю. Н. Старилов // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. — 2014. — № 3. — С. 6–10.