Проблемы защиты прав субъектов административных правоотношений



В статье рассмотрена сущность понятия «субъекты административных правоотношений» в аспекте положений современной науки; раскрыто правовая сущность дефиниции «защита» с позиции науки административного права; освещены основные институты, используемые для защиты прав субъектов административных правоотношений; отмечена необходимость дальнейшей модернизации действующего законодательства с целью структуризации и систематизации институтов административного права, а также создания действенных механизмов для обеспечения реальной защищенности прав субъектов административных правоотношений вне зависимости от их видовой принадлежности.

Ключевые слова: административное право, административные правоотношения, субъекты административных правоотношений, способы защиты прав в административно-правовых отношениях, административная ответственность, судебная защита.

The article examines the essence of the concept “subjects of administrative legal relations” in the aspect of the provisions of modern science; revealed the legal essence of the definition of “protection” from the standpoint of the science of administrative law; highlights the main institutions used to protect the rights of subjects of administrative relations; The necessity of further modernization of the current legislation was noted with the aim of structuring and systematizing the institutions of administrative law, as well as creating effective mechanisms to ensure the real protection of the rights of subjects of administrative legal relations, regardless of their species.

Keywords: administrative law, administrative legal relations, subjects of administrative legal relations, ways of protection of rights in administrative legal relations, administrative responsibility, judicial protection.

Положения административного права реализуются в практической деятельности его субъектов, между которыми складываются определенные административно-правовые отношения. При этом, под административно-правовыми отношениями следует понимать урегулированные административно-правовыми нормами управленческие общественные отношения, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, а также общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти [7, с. 68]. Справедливо отмечается, что система субъектов административных правоотношений более сложная в сравнении с другими отраслями [11, с. 229], что обусловлено тем, что административное право наделяет достаточно большой круг участников общественных отношений возможностью участвовать в административных правоотношениях. Кроме того, постоянные изменения в законодательной базе, реформирование социально-экономической структуры общества, преобразования системы органов государственной власти становятся причиной расширения круга общественных отношений, которые регламентируется нормами административного права.

К субъектам административных правоотношений относятся: лица и организации, которые в соответствии с установленными действующим законодательством нормами могут выступать участниками (сторонами) административных правоотношений, а именно: граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, государственные органы, их структурные подразделения, предприятия, учреждения и иные государственные организации; общественные (негосударственные) объединения; служащие государственных органов и организаций, общественных (негосударственных) объединений; представители общественных формирований, наделенные административными обязанностями и правами.

В науке административного права субъекты административных правоотношений принято объединять в три группы [6, с. 54]:

1) Индивидуальные субъекты (физические лица);

2) Коллективные субъекты (юридические лица, государственные органы, органы местного самоуправления и пр.);

3) Специальные субъекты.

При этом существуют и иные взгляды на классификацию субъектов административных правоотношений. К примеру, А. Б. Агапов выделяет индивидуальные и корпоративные субъекты (публично-правовые и частноправовые участники) [5, с. 47–50]. Т. Б. Макаров говорит о необходимости классификации субъектов административных правоотношений исходя из их правового положения в механизме государственного управления [8, с. 43].

Таким образом, с позиции публично-правовых отношений, как правило, выделяют два вида участников: субъекты, которые представляют публичный интерес и субъекты, реализующие частный интерес. При этом стоит отметить, что понятие «частное лицо» практически не используется в российском административном праве, предпочтение отдаётся термину «физическое лицо».

Главной особенностью субъектов административного права является их неравенство, которое находит выражение в том, что одна из сторон всегда обладает властными полномочиями, а орган публичного управления является обязательным участником административных правоотношений. Сама сущность административно-правовых отношений предполагает отношения «власти-подчинения». То есть, с одной стороны в отношения вступает, как обязательный субъект, орган публичного управления, целью которого является — использовать свои властные полномочия для достижения целей общественного и государственного характера, которые определяются в соответствии с действующем законодательством. С другой стороны, их участником являются частные лица, которые в публичных правоотношениях не обладают официальными властными полномочиями, подчиняются публичной воле, которая получила выражение в правовых актах органов публичной власти.

Юридическая возможность становится участником административных правоотношений, быть носителем конкретных юридических прав и обязанностей взаимообусловлена с наличием административной правосубъектности, которая представляет собой основу административно-правового статуса субъектов и включает три основных элемента: права, обязанности и ответственность.

Важная роль в процессе обеспечения законности в сфере административного процесса отводится соблюдению прав, выполнению обязанностей и недопущению злоупотреблением правами субъектами административных правоотношений, для чего и необходимо развитие института защиты прав субъектов административных правоотношений. При этом объем прав и обязанностей субъектов административно-процессуальных правоотношений находится в прямой зависимости от особенностей законодательной регламентации отдельных видов административно-процессуальных отношений.

Некоторыми авторами отмечается, что особенностью административно-правовых отношений является то, что для них в большей мере характерен внесудебный порядок разрешения споров между субъектами данных отношений [10, с. 131]. Однако данное положение в большей мере имеет место лишь, если речь идёт об отношениях внутри административного органа. Если же участниками административного правоотношения выступают физическое (юридическое) лицо и административный орган, то спор в значительно большем количестве случаев будет разрешаться в судебном порядке.

Обратимся к рассмотрению основных способов защиты, используемых в административно-правовых отношениях.

Стоит отметить, что защита прав являет собой правой инструмент, активное использование которого является целесообразным и необходимым, так как ни одна сфера жизни не исключает возможное нарушение прав. Более того, суть административных правоотношений во многом представляет собой столкновение различных интересов государства, с одной стороны, и всех других субъектов правоотношений, с другой стороны. Потому данные отношения могут выливаться и подчас неизбежно выливаются в правовые споры и конфликты, нуждающиеся в законодательном регулировании.

Категория «защита» в науке рассматривается с разных позиций, что связано это с тем, что она очень сложна для понимания по своей сути, механизму действия, формам проявления, средствам и способам реализации. Само государство посредством закрепления соответствующих институтов защиты реализует государственно-правовую волю.

Закон полностью не связывает свободу выбора способов защиты только теми инструментами, которые характерны для определенной сферы общественных отношений. Теоретически субъект наделяется правом самостоятельно выбирать тот или иной способ защиты своих прав, но практически — неправильно выбранный способ защиты права приведёт к тому, что будет невозможно либо затруднено предотвращение нарушения прав. Кроме того, важно, чтобы защита прав была своевременной, чтобы разрыв во времени между нарушением субъективного права и принятыми мерами был минимальным. На это было указано Конституционным Судом Российской Федерации [4].

Все действия по защите должны быть соразмерными. Соразмерность предполагает использование таких способов защиты, которые являются адекватными правонарушению.

Защита прав может носить различные правовые последствия для участников административных правоотношений. С одной стороны, она благоприятна (для субъекта, чьи прав нарушены), а с другой — влечет за собой наступление неблагоприятных последствий различного характера (для субъекта, допустившего нарушение).

Содержание Конституции Российской Федерации [1] позволяет выделить такие категории, как государственная защита (ч. 1 ст. 45); правовая защита (ч. 3 ст. 46); судебная защита (ч. 1 ст. 46); социальная защита (ч. 2 ст. 7) и др. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ защита прав граждан справедливо относится к основным конституционным обязанностям государства. При этом, действующее законодательство чаще использует категорию «защита» с целью формулирования целей и задач правового регулирования общественных отношений.

Полагается, что защита должна, в первую очередь, рассматриваться как совокупность соответствующих действий (деятельности) или бездействия компетентных органов, должностных лиц и самих граждан. При этом, право на защиту не выделяется как самостоятельное субъективное право, но при этом косвенно предполагается в отраслевых нормах российского законодательства.

В настоящее время существуют и применяются три основные способа защиты административно-правовых отношений: административный, судебный и договорно-согласительный.

Административный способ защиты прав субъектов административно-правовых отношений реализуется в рамках системы исполнительной власти силами и средствами органов государственного управления в случае, если поступает жалоба либо по своему усмотрению с целью проверки законности и целесообразности решений и действий подчиненных органов. В рамках данного способа защиты прав могут быть реализованы следующие меры защиты: приостановление или отмена актов управления, принятие к виновным субъектам различных мер дисциплинарного и иного управленческого воздействия и т. д.

При этом стоит отметить, что в практической деятельности в большинстве случаев лица, привлекаемые к административной ответственности обращаются с заявлениями о пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях непосредственно в судебные органы, не прибегая к досудебным процедурам разрешения споров. Подобная ситуация обусловлена тем, что вероятность отмены решения вышестоящим должностным лицом маловероятна.

Судебный способ защиты административно-правовых отношений имеет место там, где вопрос о правомерности или неправомерности решений и действий субъектов административно-правового отношения разрешается судом по жалобе гражданина, по обращениям соответствующих полномочных органов исполнительной власти или, в установленных случаях, прокурора.

Характер судебной защиты административных правовых отношений является наиболее универсальным, а потому и наиболее эффективным. Универсальность проявляется во всеобщности защиты, то есть за защитой может обратиться любой субъект административно-правовых отношений, чье право нарушено в сфере административно-правового регулирования, кто считает, что незаконно привлечен к административной ответственности.

В ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) [2] установлено, что судами рассматриваются и разрешаются подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, должностных лиц, государственных служащих. Общие правила предъявления административного искового заявления содержатся в статьях 124 и 125 КАС РФ.

В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) [3] арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, включая дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными регламентировано статьей 198 АПК РФ.

Договорно-согласительный способ защиты административно-правовых отношений реализуется через создание различных согласительных органов (согласительные комиссии, комитеты, группы и т. д.) и использование разно образных согласительных процедур. К примеру, Президент РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Стоит отметить, что спорное правоотношение может сложиться как между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, так и между самими субъектами Российской Федерации. Данная категория споров не совсем типична для судебных органов общего и арбитражного процесса. Однако внесение данной категории споров в перечень дел, на которые распространяются полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов, на настоящий момент вызвано практической потребностью общества. Отсутствие законодательно урегулированного механизма рассмотрения так называемых «компетенционных» споров должно быть в полном объеме восполнено в акте, регламентирующем административное судопроизводство.

Основная проблема на современном этапе видится в необходимости чёткой структуризации предмета административного права, которые постепенно расширяется [13, с. 81]. Видится, что некоторые практические трудности обусловлены тем, что на современном этапе понятие «административное судопроизводство» исключается понятие «производство по делам об административных правонарушениях». Фактически же, дела об административных правонарушениях по целому ряду статей КоАП РФ передаются на рассмотрение в органы суда. В дальнейшем считается логичным перенести процессуальные нормы полностью из КоАП РФ в КАС РФ.

Подводя итог, необходимо отметить, что внимание к обеспечению надлежащей охраны и защиты прав субъектов административных правоотношений необходимо усилить с целью, как повышения механизма государственного управления, так и обеспечения реальной защищенности прав субъектов административных правоотношений вне зависимости от их видовой принадлежности. Развитие и совершенствование институтов административной юстиции являет собой важную гарантию обеспечения прав субъектов административных правоотношений.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 27.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.12.2018) // Российская газета. № 49. 11.03.2015.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 17.06.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2019) // Российская газета. № 256. 31.12.2001.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1998 г. № 20-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами ряда граждан // Российская газета. — 1998. — 14 июля.
5. Агапов А. Б. Административное право: учебник для бакалавров. — М.: Юрайт, 2015. — 936 с.
6. Батычко В. Т. Административное право. — Таганрог, 2018. — 560 с.
7. Бахрах Д. Н. Административное право России. — М., 2000. — 590 с.
8. Волков А. М. К вопросу о субъектах административного права // Вестник МФЮА. — 2016. — № 1. — С. 176–185.
9. Губарева Т. И. Терминологические и структурно-логические метаморфозы административно-процессуального права на современном этапе развития юридической науки // Вестник науки и образования. — 2018. — № 9 (45). — С. 78–81.
10. Канунникова Н. Г. Теоретические аспекты административно-правовых отношений // Проблемы в российском законодательства. Юридический журнал. — 2016. — № 6. — С. 130–132.
11. Мащук В. Ю. Аппараты судов общей юрисдикции как субъекты административного права // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2013. — № 24. — С. 228–231.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1998 г. № 20-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами ряда граждан // Российская газета. — 1998. — 14 июля.
13. Решетникова О. М. Субъект права в административных отношениях // Международный журнал экспериментального образования. — 2016. — № 8 — С. 80–81.
14. Санавваров Г. Б., Волков А. М. Общественные объединения как субъекты административно-правовых отношений // Вестник Таджикского государственного университета права, бизнеса и политики. Серия гуманитарных наук. — 2014. — № 5. — С. 35–43.