Статья посвящена теоретическим и практическим аспектам оценки эффективности бюджетных инвестиций в сфере общего образования. Рассмотрены особенности оценки экономической эффективности бюджетных инвестиций в образовательной сфере.
Ключевые слова: общее образование, экономическая эффективность, инвестиционный проект, общественный сектор.
Объект исследования. Экономическая эффективность бюджетных инвестиций.
Предмет исследования. Методики оценки экономической эффективности бюджетных инвестиций в сфере общего образования.
Цель исследования. Провести анализ существующих методик оценки экономической эффективности бюджетных инвестиций применительно к сфере общего образования.
Введение
Инфраструктурные инвестиции играют важное значение для развития экономики всех отраслей государства. Эффективность инфраструктурных инвестиций оценивается с точки зрения реализации конкретного проекта, эффективности управления проектом на этапе его жизненного цикла, эффективности управления государства в сфере инфраструктуры. Для каждой сферы и отрасли деятельности инвестиции обладают своими особенностями. Успешное инвестирование в общественном секторе требует надёжных инструментов оценки их эффективности.
Важный вклад в совершенствование методов оценки социальных эффектов и бюджетной эффективности расходов внесли такие исследователи как А. Сикинсон и Дж. Стинглиц, Е. Мишан, Р. Мюсгрейв, Е. Грамлич, Б. Хансен, П. Долан. С точки зрения экономики общественного сектора под положительным социальным эффектом подразумевается улучшение качества жизни и позитивная оценка происходящих изменений со стороны населения.
Переход к программно-целевому способу финансирования бюджетных расходов, в том числе и в сфере бюджетных инвестиций в сфере общего образования требует изучения и развития существующих подходов к определению эффективности бюджетных инвестиций в общественном секторе.
Инвестиции в общественном секторе экономики, инвестиционный проект в рамках настоящей статьи рассматриваются как расходы на создание и эксплуатацию имущественных комплексов (школ) и сопутствующей им инфраструктуры (дорог, объектов подключения к коммунальным сетям и т. п.) для нужд общего образования.
Актуальные подходы копределению эффективности бюджетных инвестиций вобщественном секторе
В международной практике используются различные подходы к оценке эффективности инвестиций в общественном секторе экономики. В качестве основных инструментов оценки используются методы издержек и выгод, издержек и результативности, издержек и полезности.
Метод издержек и выгод появился в США в 30-х годах 20 века и до настоящего времени пользуется проверенной временем популярностью. Оценка эффективности проекта в общественном секторе при помощи метода издержек и выгод подразумевает разработку альтернативных проектов, направленных на решение одной проблемы. Для всех вариантов проектов рассматривается отношение понесённых на реализацию проекта издержек к полученным обществом выгодам. При этом все выгоды и издержки должны быть измерены в денежных единицах. Подобного рода расчёт даёт возможность ранжирования проектов и осуществления выбора в пользу проекта, в котором выгода для общества будет максимальна. Проекты могут относиться к разным отраслям экономики и давать разные социальные эффекты. К числу проблем применения метода относится необходимость определения денежных выгод от реализации инвестиционного проекта, высокая субъективность расчётов выгод и затрат, высокий уровень неопределённости за счёт возможных ошибок. Несмотря на сложности, метод используется для оценки эффективности бюджетных инвестиций в сфере образования.
В условиях, когда определение социальных выгод в денежном выражении невозможно, в качестве инструмента оценки эффективности инвестиций в общественном секторе может использоваться метод издержек и результативности. Активное применение данного метода началось в середине 20-го века. Наибольшую популярность метод получил в отраслях здравоохранения и образования. При реализации метода выгодой является положительный социальный эффект, получаемый группой населения. При этом нет необходимости обязательной денежной оценки положительного социального эффекта, но возникает необходимость определения прокси- показателей для оценки социальных эффектов. Оценка экономической эффективности инвестиционного проекта методом издержек и результативности осуществляется как отношение издержек на осуществление проекта, выраженных в финансовой форме, к получаемому социальному эффекту, который может быть выражен в любых единицах. Полученное таким способом минимальное значение будет наиболее эффективным экономически. Ранжирование инвестиционных проектов, по вышеуказанному принципу, актуально при принятии решений о прекращении финансирования инвестиционных проектов в сфере общего образования в случае сокращении финансирования. Достоинством метода является возможность оценки не только результативности, но и производительности и экономичности. К недостаткам метода следует отнести возможность оценки и сравнения социальных эффектов только по одному, либо ограниченному набору эффектов и невозможности оценки разных по характеру социальных эффектов. Метод издержек и результативности даёт приростные показатели, которые формируют зависимость близкую к линейной, но не могут служить однозначным обоснованием роста показателей качества в сфере общего образования как зависимости от объёма финансирования.
В качестве альтернативы метода издержек и результативности в 70-х годах 20 века для оценки экономической эффективности инвестиционных проектов в общественном секторе стал применяться метод издержек и полезности. При сходном с другими методами подходе к определению издержек данный метод предполагает в качестве отдачи рассматривать полученную обществом полезность. Под полезностью подразумеваются не только количественные, но и качественные выгоды от реализации социальных проектов. При оценке может рассматриваться агрегированная полезность целого набора качеств, которая измеряется в специфических единицах полезности. Для оценки эффективности рассматриваемого проекта необходимо рассчитать отношение понесённых затрат к получаемой полезности. Наименьшее соотношение будет у инвестиционного проекта, обеспечивающего наибольшую полезность для общества. В отличие от метода издержек и результативности, который оценивает эффективность достижения социальных эффектов метод издержек и полезности направлен на достижение потребительских предпочтений общества, но так же не требует денежной оценки ожидаемых социальных эффектов. При выполнении оценки эффективности инвестиционного проекта в социальной сфере возникает сложность определения методов, с помощью которых возможно агрегирование множества результатов проекта для определения единой оценки полезности, получаемой обществом.
В качестве недостатков все три вышеуказанных метода имеют высокие издержки на сбор необходимой информации, методы издержек и результативности, издержек и полезности не учитывают экстерналии, возникающие в ходе реализации проекта. В международной практике для осуществления оценки методом издержек и выгод вместо ставки дисконтирования используется «социальная» ставка дисконтирования, основанная на использовании статистической информации, которая в Российской Федерации не формируется.
Тем не менее, наиболее универсальным методом является метод издержек и выгод, который применим в различных направлениях деятельности общественного сектора. Другие методы оценки эффективности бюджетных расходов могут использоваться для оценки инвестиций в общее образование только в части экономического аспекта и с учётом специфики экономики общественного сектора в области общего образования.
Метод рейтинговой оценки (PART), использовавшийся в США в 2001–2009 г. является комплексным процессом по рассмотрению сильных и слабых сторон правительственных программ для выявления их сильных и слабых сторон. Метод подразумевает тщательное исследование всех аспектов правительственной программы, начиная с этапов подготовки и заканчивая результатами. Метод представлен совокупностью вопросов в областях оценивания. Производится оценка важности целей и задач, сравниваются долгосрочные цели с показателями результативности, оценивается программный и финансовый мониторинг, результаты с точки зрения краткосрочных, среднесрочных, долгосрочных целей. Метод ориентирован, прежде всего, на оценку работы административного персонала при рассмотрении экономических характеристик проекта или программы наравне с множеством других.
Применение методических рекомендаций по оценке инвестиционных проектов направлены на определение эффективности проекта в целом, включающей коммерческую, общественную эффективность и эффективность от участия государства в проекте. К нормативным документам, формирующим методические рекомендации по оценке инвестиционных проектов в Российской Федерации, следует отнести следующие. Постановление Правительства РФ от 05 ноября 2013 г. № 991 «О порядке проведения оценки целесообразности финансирования инвестиционных проектов за счёт средства Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе». Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 14 декабря 2013 г. № 741 «Об утверждении методических указаний по подготовке стратегического и комплексного обоснований инвестиционного проекта, а также по оценке инвестиционных проектов, претендующих на финансирование за счёт средств Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе». Постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 г. № 382 «О проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2014 г. № 1044 «Об утверждении программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования». При определении экономической эффективности не подразумевается «монетизация» социальных эффектов и использование для их отражения каких- либо единиц. Оценка эффективности инвестиций бюджета на основе методических рекомендаций возможна к применению в различных отраслях экономики в силу своей универсальности, при этом обладает рядом недостатков. Не достаточно проработаны: оценки условий налогообложения, методика нахождения оптимального срока окупаемости, учёт некоммерческих рисков. Несомненным плюсом является то, что методические рекомендации являются законодательно установленным подходом к определению коммерческой эффективности инвестиционных проектов, подразумевающих государственное участие.
Метод суммирования социальных эффектов. Метод подразумевает суммирование социального, экономического и экологического эффектов. Включает в себя оценку социального, экономического и экологического эффекта. Расчёт эффективности производится по территориальному принципу с точки зрения вклада в развитие территории (муниципального образования, региона). При оценке экономической эффективности инвестиций методом суммирования социальных эффектов инвестиционные проекты ранжируются по величине суммированного социального эффекта, экономическая составляющая является вторичной. Недостатком метода является сложность получения информации об эффектах и проведения расчётов. К положительным качествам следует отнести возможность выявления наиболее привлекательного с точки зрения совокупности социальных эффектов инвестиционного проекта для рассматриваемой территории.
Методика международного валютного фонда по оценке эффективности государственных инфраструктурных инвестиций с формированием индекса эффективности (PIE-X). Методики МВФ и глобального института McKinsey вызывают большой интерес в силу своего комплексного, наиболее современного подхода и международного характера применения. Методика оценки эффективности управления государственными инвестициями в инфраструктуру была разработана в период 2011–2015 г. состоит из трёх разделов. Оценки эффективности реализации инвестиционного проекта, эффективности государственного управления во время жизненного цикла проекта и эффективности управления инвестициями на основе интеграции в бюджетный процесс. Методика подходит для всех государственных программ, основная доля финансирования которых направлена на создание имущественных комплексов (фондов). Методика направлена на оценку результатов инвестиционных программ и проектов с использованием физических показателей результатов, показателей качества инфраструктуры по данным Всемирного экономического форума, гибридные показатели, сочетающие физические показатели с показателями качества. Государству (проекту) с наилучшим показателем присваивается индекс PIE-X равный единице, остальным — по убывающей. Методика схожа с методами рейтинговой оценки в плане оценки наличия и обоснования действий административных структур и с методом суммирования социальных эффектов в части формирования гибридных показателей. К недостаткам метода следует отнести однобокий подход к оценке с позиций стороннего инвестора, но не владельца имущественного комплекса или получателя социальных благ. В методике МВФ показатель экономической эффективности являются одним из рассматриваемых и не являются целевыми или определяющими.
Особенности применения методов оценки экономической эффективности бюджетных инвестиций всфере общего образования
Особенностью финансово-экономической деятельности в сфере общего образования является то, что источником финансирования текущей деятельности и инвестиций выступают местные и региональные бюджеты. На протяжении последних тридцати лет возможностей муниципальных и региональных бюджетов не хватало для расширения и обновления имущественных комплексов общеобразовательных учреждений. По сведениям Росстата в период 1966–1989 г. в РСФСР среднегодовой объём ввода в действие мощностей и объектов образования составляли 660 тыс. учебных мест. В период 1990–2017 года среднегодовой показатель ввода мощностей и объектов образования упал до 139 тыс. учебных мест с локальным минимумом в 2012 году в размере 48,8 тыс. учебных мест. В результате в стране сложилась критическая ситуация с аварийным состоянием общеобразовательных объектов и их прогрессирующей нехваткой, что привело к необходимости обучения детей во вторую и третью смены.
Для исправления сложившейся ситуации, в соответствии с принципами программно-целевого финансирования, распоряжением Правительства Российской Федерации № 2145-р от 23 октября 2015 года была утверждена государственная программа «Содействие созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях» на 2016–2025 годы. В числе мероприятий программы предусматривается строительство 13 263 новых школ на территории Российской Федерации для создания 6,61 млн. новых учебных мест, финансирование мероприятий программы составляет 2,83 трлн. руб. Документ содержит индикаторы оценки эффективности программы, которые не носят экономический или финансовый характер.
Выполнение программы и оценка экономической эффективности инвестиций в строительство школ является важной государственной задачей и может послужить толчком к усовершенствованию методов оценки, с учётом отраслевой специфики общего образования.
Проблемы применения метода издержек и выгод для оценки инвестиций в сфере общего образования характерны как для отрасли осуществления инвестиций, так и для свойств самого метода. К ним относится сравнительно большой временной лаг от 12 до 15 лет с момента осуществления инвестиций, например в строительство школы, до получения общественной выгоды (общего образования). Формирование общественного блага (общего образования), практически не имеет рынка, носит общедоступный характер и ставка дисконтирования, в её классическом понимании, применяться для расчётов финансовой эффективности инвестиций в сфере общего образования не может. При попытке «монетизации» выгоды в образовательной сфере имеет место стремление произвести денежную оценку за счёт готовности общества платить за лучшие товары или услуги, которые могут возникнуть благодаря образованию, выявление возможного увеличения индивидуальных доходов лиц, получивших образование, и других способов. Такие инструменты не являются универсальными и не учитывают особенности Российской экономики с ограниченным ассортиментом производства собственных товаров и спецификой дефицита кадрового рынка, в условиях которого представители рабочих профессий, имеющие общее и среднее специальное образование, могут получать одинаковые, либо большие доходы, чем служащие, имеющие высшее образование.
При оценке инвестиционных проектов в образовательной сфере методом издержек и результативности в качестве основных показателей результативности используются показатели: количества обучающихся, балл по ЕГЭ, количество поступивших в ВУЗы после завершения общего среднего образования. При осуществлении нормативно- душевого бюджетного финансирования на уровне государственного (муниципального) задания в качестве единицы рассматривается обучающийся. Для формирования показателей результативности должны рассматривается конечные качества обучающегося, которые он приобретает, получив общее образование.
Использование методических рекомендаций по оценке экономической эффективности инвестиций в сфере общего образования, в силу отсутствия возмездности, затруднительно. При оценке экономической эффективности инвестиций в сфере общего образования возможно локальное, фрагментарное применение методических рекомендаций для оценки отдельных инвестиций. Для оценки целевых инвестиционных программ в образовательной сфере методические рекомендации по оценке инвестиционных проектов в чистом виде не пригодны.
Метод суммирования социальных эффектов может быть применим в качестве методической основы определения социальных эффектов и их интерпретации. По сути, он не применим в силу того, что в сфере общего образования не требуется выбор инвестиционного проекта с максимальным социальным эффектом, но требуется достижение определённого качественного уровня (стандарта). Например, не требуется минимизировать время обучения, но обеспечить обучение в одну смену.
Метод рейтинговой оценки и методика МВФ для оценки экономической эффективности в сфере общего образования не подходят в силу их административной направленности.
Заключение
Не вызывает сомнения значимость оценки экономической эффективности расходования государственных средств на социальную сферу. Обоснованная экономическая оценка государственных инвестиций в сферу общего образования является необходимой для успешного управления ограниченными бюджетными ресурсами. Закрепление определённой методики оценки экономической эффективности государственных инвестиций в сфере общего образования должно обеспечивать прозрачность принятия решений, снижения неопределённости при применении отдельных элементов и показателей расчётов. Использование международного опыта по анализу эффективности инвестиций в экономику общественного сектора требует применения корректировок, связанных с особенностями Российской экономики.
Литература:
- Бокарев А. А., Богачева О. В., Смородинов О. В. Развитие методологии оценки эффективности управления государственными инвестициями в инфраструктуру // Финансовый журнал. 2017. № 4. С. 56–68.
- Данченко Е. С. Оценка социального эффекта при реализации инвестиционного проекта // Вопросы экономики и управления. 2016. № 5.1. С. 4–6.
- Морозкина А. Эффективность государственных инвестиций в инфраструктуру и риски для бюджетный системы // Экономическая политика. 2015. Т.10 № 4. С. 47–59.
- Наумов С. В. Инвестиции в общественном секторе экономики и дефицит определённости на пути освоения Россией современных экономических механизмов // Terra Economicus. 2015. Том 13. № 3. С. 55–66.
- Скибицкий Э. Г. Методология научного творчества: учебное пособие. — Новосибирск: САФБД, 2016. — 259 с.
- Шелунцева М. А. Методы оценки эффективности инвестиционных решений в общественном секторе экономики // Экономика региона. 2012. № 1. С. 247- 253.
