Кадровая политика государственных учреждений



В статье представлены результаты исследования такого сложного и многогранного явления как государственная кадровая политика. Рассмотрены концепция, задачи, главные направления развития вышеупомянутого явления, охарактеризованы основные проблемы, которые возникают при реализации кадровой политики. На основании проведенного анализа, сформированы предложения по разработке ряда мер, направленных на совершенствование кадровой политики государственных учреждений.

Ключевые слова: государственная служба, государственное учреждение, кадровая политика, государственная кадровая политика.

The article presents the results of a study of such a complex and multifaceted phenomenon as the state personnel policy. The concept, tasks, main directions of development of the above-mentioned phenomenon are considered, the main problems that arise during the implementation of personnel policy are described. Based on the analysis, proposals were made to develop a series of measures aimed at improving the personnel policy of state institutions.

Keywords: public service, public institution, personnel policy, state personnel policy.

Под кадровой политикой в государственной службе понимается общий курс и последовательная деятельность государственного органа по формированию требований к государственным служащим, их подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов количественных и качественных потребностей в кадрах государственных гражданских служащих [13, с. 19]. Суть кадровой политики в системе органов исполнительной власти состоит в привлечении, закреплении и адекватном использовании на государственной и муниципальной службе высококвалифицированных специалистов, в создании условий для реализации ими своего профессионального потенциала для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечения на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти и местного самоуправления [14, с. 12].

Концепция государственной кадровой политики — система исходных позиций и ведущих идей, раскрывающих научные основы подхода государства к решению кадровых проблем, задачи и приоритетные направления формирования, развития и рационального использования кадрового потенциала и кадрового состава страны. Концепция государственной кадровой политики — это ее научно-теоретический фундамент, выражение кадровой доктрины и стратегии государства в этой области. Одновременно это программная позиция государства в кадровой деятельности, научная основа кадровой практики государственных органов.

Без четкой концепции, следуя лишь в русле текущих кадровых вопросов, можно потерять стратегическое направление и цель государственной кадровой политики, которая в итоге станет ненаучной, конъюнктурной, непрогнозируемой, узковедомственной, а кадровая деятельность — закрытой и коррупционной [15, с. 7].

Основные задачи государственной кадровой политики, которые конкретизируют её цели, это:

1. Создание равных и благоприятных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым работником своих знаний, навыков, талантов и способностей. Сегодня главное — это создать условия для реализации человеком своего профессионального потенциала.
2. Оптимизация использования имеющихся кадровых ресурсов, повышение профессионализма и компетенции работников объектов государственных и негосударственных форм собственности, особенно в системе государственного управления. Повышение на этой основе эффективности и коэффициента полезной трудовой деятельности людей.
3. Укомплектование всех участков трудовой и служебной деятельности страны, особенно государственного сектора, квалифицированными, работоспособными, инициативными, добросовестными кадрами.

Это возможно на основе максимально эффективного использования, сохранения и развития кадрового потенциала, всех трудовых ресурсов общества, на основе умелого кадрового прогнозирования и планирования со стороны государства.

4. Устранение таких негативных явлений в кадровой политике и кадровой работе, как коррупция [15, с. 9–10].

Сущность и содержание кадровой политики государственного учреждения в системе государственного управления состоит в разработке и реализации доктрины, направленной на осуществление мероприятий, заключающихся в привлечении, закреплении и использовании профессионального потенциала специалистов на благо развития России.

Принципы государственной кадровой политики имеют нормативное закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации. Но основной, действующий и поныне принцип — принцип о равном доступе граждан к государственной службе — был установлен и закреплен в Конституции РФ [1]. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2] устанавливает важнейшие принципы государственной кадровой политики: принцип приоритета конкурса при приеме на гражданскую службу, принципы формирования кадрового состава (профессионализм и компетентность, профессиональное обучение и подготовка кадров, обязательность формирования кадрового резерва и работы с ним), принцип обязательности оценки профессионального мастерства и соответствия служащего замещаемой должности посредством проведения аттестаций и квалификационных экзаменов и некоторые другие. Общие процессы реформирования государственной службы, проводимые в соответствии с Федеральной программой «Реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», которую утвердил Указом Президент РФ № 261 от 10 марта 2009 года [5], оказали непосредственное влияние на развитие вышеперечисленных принципов кадровой политики, а также на формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, способного к эффективной реализации принципов государственного управления, развития гражданского общества и инновационной экономики [7, с. 34]. Кадровые службы государственных учреждений в соответствии со ст. 44 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ имеют обширный спектр задач: организация заключения договоров о целевом приеме и договоров о целевом обучении; организация и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих; организация и обеспечение проведения квалификационных экзаменов гражданских служащих; формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы; формирование кадрового резерва, организация работы с кадровым резервом и его эффективное использование; организация дополнительного профессионального образования гражданских служащих; обеспечение должностного роста гражданских служащих [2]. Только имея четкие ориентиры в области кадровой политики, можно эффективно решить весь комплекс перечисленных задач управления.

Организационный механизм работы с персоналом государственного учреждения предполагает набор определенных методов и инструментов, благодаря которым оказывается управляющее воздействие на сотрудников и достигаются желаемые цели.

Во-первых, это акцент на качество отбора граждан, претендующих на замещение должностей гражданской службы.

Во-вторых, это акцент на непрерывное обучение гражданских служащих.

В-третьих, это акцент на необходимость формирования кадрового резерва для его дальнейшего использования.

В-четвертых, это комплексная оценка персонала государственных учреждений [8, с. 7–8].

На сегодняшний день сложилась целая нормативно-правовая система, которая регулирует такой важный этап работы с кадрами, как отбор граждан, претендующих на соискание должности государственной службы РФ. Однако эти нормы должны применяться в совокупности, так как критерии отбора в этих нормативных базах взаимодополняют, а, порой, и дублируют друг друга.

Анализ правовой базы, регулирующей профессиональный отбор на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, позволил выявить небольшие недочёты, а именно: в возрастном цензе нет верхнего предела, достигнув который, гражданин уже не может претендовать на должность в государственном учреждении, отсутствует видовое разнообразие конкурсов в зависимости от приоритета государственного учреждения, отсутствует детализация квалификационных требований к уровню образования претендентов. В целом, необходимо заметить, что постепенно сложившаяся ситуация исправляется с введением новых законодательных актов, которые более четко регулируют и постепенно делают акцент именно на качество отбора при приеме на работу в государственное учреждение. То есть, можно сделать вывод, что принцип квалифицированного лица все более упрочняется. Его смысл состоит в том, что при приеме на работу в государственное учреждение должны быть учтены нормативные требования, относящиеся к уровню образования, состоянию здоровья, различных ограничений при поступлении на службу, а также согласие на определенные условия службы, идет тенденция к привлечению именно опытных специалистов, например, Указ Президента РФ от 16.01.2017 г. № 16 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы» [6].

В государственном учреждении должен быть сформирован кадровый резерв в соответствии со ст. 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2]. Одним из наиболее перспективных направлений кадровой политики в государственных учреждениях является развитие кадрового резерва. Это направление в практическом плане, как технология работы с персоналом государственных учреждений, хорошо проработана на современном этапе. Среди проблем, которые возникают при формировании и использовании кадрового резерва государственных учреждений в экономической литературе называются такие, как нарушение принципа соответствия резервистов характеру должности и типу резерва, потеря актуальности резерва, игнорирование перспективности резервистов, а также и иные негативные ситуации, которые снижают качестве и эффективность кадрового резерва государственных учреждений [11, с. 225].

Механизм кадрового резерва государственных учреждений в настоящее время достаточно отлажен, удовлетворительно исполняет возложенные на него функции и обеспечивает необходимый приток и распределение кадров в системе государственных учреждений. Однако объективные проблемы, которые существуют в настоящее время, должны быть решены как можно быстрее, поскольку они могут спровоцировать негативное отношение к данной практике со стороны персонала государственных учреждений. Технология назначения в кадровый резерв должна стать максимально прозрачной и унифицированной. Для этого нужно включить в традиционные механизмы различные психологические, игровые и иные современные методы. Например, возможно включить в данную технологию публичные методы обсуждения назначения кандидатов на руководящие должности. Ограничение максимального времени пребывания в кадровом резерве позволит усовершенствовать процесс подготовки кадрового резерва, будет способствовать усилению мотивации претендентов, повысит их готовность приступить к выполнению своих обязанностей на должностях в государственных учреждениях.

Эффективность деятельности служащих государственных учреждений — это характеристика успешности профессиональной деятельности государственных служащих с точки зрения степени достижения запланированного результата и желаемого социального эффекта, а также соотношения достигнутых результатов деятельности с ресурсами, затраченными на ее осуществление. Оценка эффективности деятельности служащих государственных учреждений — это «процесс сопоставления результатов деятельности, достигнутых государственными служащими, с результатами, нормативно установленными, заданными на этапе планирования». На этом этапе производится оценка соответствия предъявляемых требований к должностям государственной службы и результативности деятельности государственных служащих [9, с. 18].

Наиболее распространенным подходом к оценке эффективности деятельности служащих государственных учреждений в настоящее время является интегральный подход, реализуемый на основе использования интегральных показателей результативности и эффективности, отражающих основные экономические и социальные параметры деятельности учреждений, которые затем декомпозируются на уровень структурных подразделений, и, наконец, доходят до уровня отдельных служащих. Наибольшее распространение в практической деятельности государственных учреждений получили два подхода к оценке эффективности деятельности: построение «сбалансированной системы показателей» (Balanced Scorecard — BSC) и определение «ключевых показателей результативности» (Key Performance Indicators — KPI). Система KPI построена на выборе наиболее важных показателей результативности, в максимальной степени характеризующих конечный эффект. В системе BSC больше внимания уделяется взаимосвязи отдельных показателей результативности между собой с целью максимизации оценки их совокупного влияния на конечный эффект.

Современная кадровая политика оказалась не в состоянии привлечь на государственную службу граждан, в полной мере соответствующих современных экономическим и социально-политическим требованиям, несмотря на проводимые реформы государственной службы. В настоящий момент разработка эффективной системы кадровой работы в государственных учреждениях является архиважной государственной задачей. Всё это делает актуальным изучение кадровой политики и способов её реализации в органах государственного управления.

Можно выделить следующие основные тенденции развития кадровой политики государственных организаций:

– оптимизация структуры органов управления, внешних и внутренних взаимосвязей организации;

– экономия затрат на государственное управление;

– направленность на подготовку кадрового ресурса, развитие профессиональных компетенций, ответственности и мотивации сотрудников, усиление дисциплины и т. д. На систему службы в государственных учреждениях оказывают влияние различные факторы, которые формируют соответствующие кадровые проблемы. Прежде всего, они связаны с особенностями самой деятельности государственных учреждений, с реалиями современной жизни, а также со сложившимися к настоящему моменту кадровой политики и другими факторами. Для удовлетворения потребности в профессиональных кадрах государственных учреждениях, отвечающих задачам этих учреждений необходим комплекс мер, направленных на формирование эффективного механизма привлечения граждан на государственную службу, продвижение персонала государственных учреждений, а также создание социально-экономических, управленческих и правовых условий деятельности персонала государственных учреждений [10, с. 172–173].

Анализ литературы показал, что наиболее актуальными и важными продолжают оставаться следующие проблемы развития и реализации кадровой политики государственных учреждений:

1. К сожалению, на сегодняшний день одной из самых острых и первостепенных проблем государственной службы является коррупция и протекционизм.

Каждый год Правительством РФ принимаются новые программы и планы по противодействию коррупции, служащие и работники государственных учреждений проходят обучение по профилактике коррупционных правонарушений [16, с. 11].

Искоренению причин и условий, порождающих коррупцию, являющуюся препятствием устойчивому развитию государства и реализации эффективной государственной политике, уделяют особое внимание со стороны высшего руководства страны. Одним из основных средств противодействия коррупции в системе государственной службы является институт юридической ответственности. Федеральным законом от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (в ред. от 28.12.2017 г.) «О противодействии коррупции» [3] выделяется четыре вида ответственности граждан за совершение коррупционных правонарушений — это уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная. Дисциплинарная ответственность — это именно тот вид юридической ответственности, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим [17]. В условиях сегодняшнего времени необходимо отметить, что правовое регулирование институтов уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности требуют совершенствования.

2. Одна из значимых проблем заключается в том, что серьёзные социально-экономические изменения привели к перестройке не только экономических основ общества, но ценностно-смысловой сферы, политического мышления и т. д. Изменились взгляды на трудовые коллективы, ценности жизни и труда, жизненные перспективы и т. п. Поэтому те ценностные принципы, которые служили ориентирами при формировании кадровой политики в реальных условиях сегодняшней жизни пересматриваются и дополняются.

Сегодня специалисты рекомендуют соблюдать следующие принципы при формировании кадровой политики государственных учреждений:

– принцип доступности (открытость и равенство условий доступа граждан при поступлении на государственную службу);

– принцип выбора (привлечение наиболее квалифицированных кандидатов на основе единых требований в ходе открытого конкурса);

– принцип гласности (кадровые решения и их основания должны быть открыты и подконтрольны гражданскому обществу);

– принцип конкурентоспособности (привлекательность государственной службы на рынке труда);

– принцип вознаграждения по результатам деятельности (зависимость денежного содержания государственного служащего и его должностного роста от результатов служебной деятельности);

– принцип профессионального развития (наличие системы непрерывного профессионального образования государственных служащих).

Соблюдение данных принципов позволяет повышать уровень профессиональной компетентности государственных служащих, формировать открытое гражданское общество и т. д. [12, с. 58–59].

3. Следующая проблема касается реализации принципов кадровой политики в реальной деятельности органов государственного управления. Это связано, прежде всего, с особенностями современного общества в целом, которое пока что не обрело чёткой ценностно-смысловой направленности. Специалисты, которые сегодня занимаются разработкой и реализацией кадровой политики в государственных учреждениях, часто не обладают единым идентификационным стержнем, который бы позволил им, как четко формулировать ценности и принципы кадровой политики, так и придерживаться этих требований на практике.
4. Расхождение запроса граждан на свободу выбора своей деятельности и растущих потребностей работодателей и общества в определенных видах работ.

Государственная кадровая политика формируется на основе норм и правил, которые определяют содержание работы с кадрами государственных учреждений. Закрепление кадровой политики в документах, которые регламентируют правила внутреннего распорядка, направлено на реализацию ее определенными структурами (например, департамент управления персоналом, кадровые службы и т. п.). Государственная кадровая политика является одним из элементов социальной политики, поскольку она направлена на формирование системы управления трудовыми ресурсами государства, на выработку стратегии работы с кадрами, их рационального и эффективного использования. Государственная кадровая политика должна стать тем инструментом, который поможет сохранить баланс трудовых ресурсов для оптимального использования кадров и нормального функционирования общества.

5. Дефицит специалистов, которые способны были бы выполнять свою работу с высоким уровнем ответственности за результаты своей деятельности. В этой связи кадровая политика государственных учреждений должна быть направлена на создание эффективной системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров государственных служащих [10, с. 173–175]. Немногие из действующих государственных гражданских служащих получили образование по направлению «государственное и муниципальное управление». В основном должности в аппарате органов государственной власти замещают специалисты гуманитарных, социальных и смежных направлений, экономисты (треть от общего числа), педагоги, социологи, психологи и т. д. Часто среди служащих встречаются специалисты, далёкие по своему профессиональному образованию от управленческой сферы. Однако в этой ситуации нужно отметить и позитивную тенденцию: сами служащие признают необходимость обучения, переподготовки, повышения квалификации. Желание самих служащих проходить соответствующее обучение, повышение квалификации связано ещё и с принятием Федерального закона от 02.05.2015 г. № 122-ФЗ «О внесение изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» [4], который вступил в силу с 01.07.2016 года.
6. До настоящего времени четкий, систематизированный подход к выделению приоритетных направлений кадровой политики не сформирован.

Приоритеты и цели государственной кадровой политики постоянно находятся в состоянии изменения и движения, что связано во многом с состоянием реформирования общества и экономики. В данное время актуальными остаются вопросы уровня централизации государственной службы, соотношения платного и бесплатного обучения в системах подготовки кадров для государственной службы и иные вопросы.

7. Проблема оценки эффективности кадровой политики. Вопрос о показателях результативности и эффективности персонала государственных учреждений остается открытым до сих пор, несмотря на обилие методик.

В этой связи повышается значимость исследований в области содержания труда в государственном управлении. В отдельных исследованиях отмечается, что становление государственного служащего как профессионала своего дела требует не менее десяти лет непрерывной подготовки. Поэтому государственная кадровая политика должна рассматриваться как один из ресурсов общественного развития.

Проведенный анализ проблем формирования и реализации кадровой политики в государственных учреждениях показывает, что явно не хватает научных исследований в этой области, позволяющих теоретически обосновать соответствующую практику и разработать комплексные подходы управления кадрами. Это должны быть междисциплинарные исследования, основанные на сочетании различных гуманитарных данных из области психологии, теории управления, социологии, философии и пр. [10, с. 176–177].

С целью совершенствования кадровой политики государственных учреждений необходимо разработать ряд мер.

Первое предложение связано с совершенствованием правового регулирования институтов уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности.

Следующее предложение связано с совершенствованием методов отбора кандидатов из числа граждан РФ, желающих поступить на государственную гражданскую службу. Оно направлено на определение оптимального вида деятельности на государственной службе для конкретного кандидата, с целью наиболее полного раскрытия его профессионального потенциала.

Следующее предложение связано с совершенствованием профессионального развития — это горизонтальные перемещения персонала в процессе трудовой деятельности на ограниченный срок, направленное на повышение общего уровня компетенции персонала, закрепление персонала в организации. Это предложение направлено на полное погружение сотрудников в рабочие процессы государственного учреждения с целью расширения знаний сотрудников, роста неформальных контактов, исключения и предупреждения ошибок и недочетов в работе, повышение уровня самоконтроля, исключения элементов коррупции в нижестоящих звеньях государственных учреждений.

Следующее предложение связано с расширением профессиональных контактов государственных учреждений и профильных ВУЗов с целью организации практических стажировок студентов на должностях государственных служащих, либо их помощников. Данное предложение направлено на снятие проблемы дефицита кадров в государственных учреждениях и усиления мотивации действующих специалистов гражданской службы. Данное предложение направлено на усиление развития карьерного потенциала, укрепление внутренних коммуникаций государственных учреждений, снятие напряженности в кадрах.

На основании проведенного анализа основных теоретических аспектов кадровой политики, рекомендации и предложения по повышению эффективности кадровой политики в государственном учреждении могут быть сформированы таким образом:

– во-первых, необходимо дальнейшее и постоянно совершенствование процессов подбора и отбора персонала в государственные учреждения, в соответствии с реалиями времени и требованиями общества к государственным чиновникам;

– во-вторых, совершенствование управления карьерой персонала государственных учреждений;

– в-третьих, совершенствование технологических процессов управления персоналом государственных учреждений, связанных с планированием потребности в персонале и работой с резервом кадров;

– в-четвертых, введение более обоснованной единой системы мотивации персонала государственных учреждений, независимо отраслевой принадлежности.

Данные предложения носят рекомендательный характер и должны быть адаптированы для конкретного государственного учреждения с учетом специфики.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) [Текст] // Собрание законодательства РФ. — 2014. — 04 августа. — № 31 — ст. 4398.
2. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [Текст] // Рос. газ. — 2004. — 31 июля.
3. Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (в ред. от 28.12.2017 г.) «О противодействии коррупции» [Текст] // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]: сайт: некоммерческая интернет-версия КонсультантПлюс. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/ (дата обращения 31.05.2018).
4. Федеральный закон от 02.05.2015 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» [Текст] // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]: сайт: некоммерческая интернет-версия КонсультантПлюс. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_178864/ (дата обращения 31.05.2018).
5. Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 (ред. от 10.08.2012) «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)" [Текст] // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]: сайт: некоммерческая интернет-версия КонсультантПлюс. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_85601/ (дата обращения 13.10.2018).65.
6. Указ Президента РФ от 16.01.2017 г. № 16 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы» годы [Текст] // [Электронный ресурс]: сайт: Госслужба — Режим доступа:/ http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 31.05.2018).
7. Антошина, Н. М. Принципы государственной кадровой политики в сфере государственной службы (от прошлого к настоящему) // Власть. — 2009. — № 12. — С. 34.
8. Богданова, Э. Н. Анализ ключевых аспектов кадровой политики на государственной гражданской службе Российской Федерации // Власть, общество, экономика. — 2016. — № 2. — С. 7–8.
9. Васильева, Е. И. Оценка эффективности деятельности государственных служащих / Е. И. Васильева, Т. Е. Зерчанинова, А. В. Ручкин // Управленческое консультирование. — 2016. — № 4. — С. 18.
10. Иванова, Н. Л. Кадровая политика в государственном управлении: проблемы и поиски их решения / Н. Л. Иванова, О. А. Васильев // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2014. — № 2. — С. 172–173.
11. Калмыков, Н. Н. Кадровый резерв в системе государственной службы: эффективность и возможности / Н. Н. Калмыков, И. А. Краснопольский // Лидерство и менеджмент. — 2016. — № 4. — С. 225.
12. Мирзабалаева, Ф. И. Проблемы формирования и реализации современной региональной кадровой политики / Ф. И. Мирзабалаева, П. Р. Алиева // Региональная экономика: теория и практика. — 2016. — № 4 (58–68). — С. 58–59.
13. Ноздрачев, А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999. С. 19.
14. Сулемов В. А. Государственная кадровая политика в современной России: Теория, история, новые реалии / В. А. Сулемов; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2016. С. 12.
15. Черепанов, В. В. Государственная кадровая политика и кадровая деятельность в системе гражданской службы: учебное пособие. М.:Финакадемия, 2009. Ч. 1. С. 7.
16. Ярынич, И. Н. Кадровая политика органов государственной власти: проблемы и пути совершенствования // Скиф. Вопросы студенческой науки. — 2016. — № 4. — С. 11.
17. Григорьев, И. В. Особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения / И. В. Григорьев, М. В. Крипак // http://www.consultant.ru/law/review/other/xm2018–09–12.html/