Сущность административно-правовых режимов в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства



В 2017 г. в Россию на постоянное место жительства прибыло из других стран 442,6 тыс. чел. (в 2016 г. — 449,9 тыс. чел.) [14]. В соответствии с Концепцией демографической политики РФ [7] на период до 2025 года необходимо будет обеспечивать миграционный прирост более 300 тысяч человек ежегодно в целях компенсации убыли трудовых ресурсов и стабильного прироста населения России

При этом очень важно сохранить управляемость миграционных процессов. Масштабный неконтролируемый приток мигрантов может стать (как это происходит сейчас в странах ЕС) причиной роста этнической и экстремистской преступности, этносоциальных конфликтов.

В Стратегии национальной безопасности РФ [6] отмечается, что неконтролируемая и незаконная миграция стала одной из форм транснациональной организованной преступности наряду с наркоторговлей и торговлей людьми и представляет угрозу для государственной и общественной безопасности.

Значительные потоки нелегальных мигрантов оказывают существенное влияние на криминологическую ситуацию регионов, создают дополнительные трудности для оперативно-профилактической деятельности правоохранительных органов.

Негативные последствия, связанные с незаконной миграцией, побуждают законодателя принимать соответствующие меры правового характера, к числу которых, в частности, относится установление административно-правовых режимов в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Основной целью данных режимов является, прежде всего, обеспечение национальной безопасности как одного из приоритетных направлений государственной политики.

С целью регулирования правовых отношений с участием иностранных граждан законодатель создал правовую платформу, включающую в себя различного рода нормативные правовые акты. Существующие правовые акты устанавливают права и обязанности иностранных граждан, полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных организаций, участвующих в реализации административно-правовых режимов в отношении иностранных граждан, а также предусматривают юридическую ответственность за нарушение режимных правил.

Формирование нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере осуществляется в соответствии с нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и национальным законодательством.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации [1] общепризнанные принципы, нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора

В соответствии с нормами международного права формируется национальное законодательство, регулирующее порядок пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. К числу таких норм следует отнести: Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [2], Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации [4], Федеральный закон от 15 авг. 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [5], Закон Российской Федерации от 01 апреля 1993 г. № 4730–1 «О Государственной границе Российской Федерации» [5] и др.

Что же касается подзаконных правовых актов, принятых на основании и в исполнение федеральных законов, то их задача более детально регламентировать деятельность субъектов в рамках установленных правовых режимов.

Вводимые в соответствии с федеральным законодательством административно-правовые режимы в отношении иностранных граждан в силу разнообразия регулирующих правовых отношений, представляют собой совокупность таких правовых режимов, как режимы въезда и выезда иностранных граждан с территории России, пребывания в Российской Федерации, регистрации, транзитного перемещения через территорию России, визовый режим и др.

При этом каждый вводимый административно-правовой режим регулирует только свойственные ему правовые отношения. Несмотря на индивидуальные особенности режимов, входящих в систему административно-правовых режимов в отношении иностранных граждан, между ними существует определенная взаимосвязь, выраженная в том, что правовые отношения, возникающие в рамках одного правового режима, «накладываются» на правоотношения, складывающиеся в рамках другого административно-правового режима. Так, например, административно-правовой режим пребывания иностранных граждан тесно связан с административно-правовым режимом регистрации иностранных граждан, административно-правовой режим транзитного проезда с административно-правовыми режимами въезда-выезда, пребывания иностранных граждан на территории РФ, визовым режимом и т. д. [11]

В подтверждение изложенной нами позиции, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 16 февраля 2016 г. № 4-П указал, что «...выезд из Российской Федерации, хотя он и является свободным, применительно к иностранным гражданам настолько тесно связан с институтами въезда в Российскую Федерацию и пребывания в ней, что также должен регулироваться с соблюдением конституционных пределов свободы усмотрения государства» [8].

Административно-правовые режимы в отношении иностранных граждан «...отражают, во-первых, реальное состояние правовой практики, во-вторых, приемы, средства, способы, методы, с помощью которых достигается тот или иной результат нормативного воздействия на общественные отношения» [10].

Законодательством Российской Федерации иностранные граждане, законно находящиеся на территории страны, наделяются правами, обязанностям и несут юридическую ответственность за совершенные противоправные деяния, т. е. обладают соответствующими правовыми статусами. При этом иностранное физическое лицо может обладать сразу несколькими правовыми статусами (иностранный гражданин — беженец — индивидуальный предприниматель).

Вводимая в пределах административно-правовых режимов система запретов, ограничений и дозволений, в своей совокупности определяет не только правомерное поведение иностранных граждан, находящихся на территории страны, но и обеспечивает предупреждение противоправных действий и предотвращает наступление негативных последствий.

Между тем, несмотря на наличие признаков неравенства между субъектами, правовые отношения между ними строятся на соблюдении прав и свобод иностранных граждан, законно находящихся на территории России.

В ходе осуществления органами государственной власти контрольных функций происходит связь между контролирующим и подконтрольным субъектами. По результатам данных действий контролирующим субъектом принимаются определенные правовые решения. По результатам проведенных контрольных мероприятий в случае нарушения требований законодательства виновные подконтрольные субъекты привлекаются к юридической ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из представленного выше следует, что контрольная функция органов государственной власти, участвующих в реализации административно-правовых режимов в отношении иностранных граждан, представляет собой совокупность их прав и обязанностей, направленных на установление соответствия реального положения дел на подконтрольном объекте режимным правилам, устанавливаемым административно-правовыми режимами, и охватывают собой средства выявления, предупреждения правонарушений, меры пресечения правонарушений, меры защиты от правонарушений [9].

При нарушении режимных правил подконтрольные субъекты могут быть привлечены к юридической ответственности. При этом следует отметить, что основная цель — привлечение к юридической ответственности является стимулированием правомерного поведения — предупреждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителями, так и другими лицами [12].

Иностранные граждане, нарушившие режимные правила (которым назначено наказание в виде административного выдворения), или в случае, когда компетентным органом приняты решения о нежелательности пребывания в России или депортации — подлежат высылке с территории России.

Указанным лицам в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» въезд в Российскую Федерацию не разрешен либо может быть не разрешен.

Конституционный Суд Российской Федерации по данному поводу указал, что меры юридической ответственности, устанавливаемые в целях защиты конституционно значимых ценностей, должны определяться исходя из требования адекватности порождаемых ими последствий (в том числе для лица, в отношении которого они применяются) тому вреду, который причинен в результате деяния, с тем, чтобы обеспечивались соразмерность ответственности совершенному правонарушению, а также баланс основных прав индивида и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от неправомерных посягательств. Кроме того, конституционными требованиями справедливости и соразмерности предопределяется дифференциация публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обуславливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения [13].

С учетом изложенного можно утверждать, что административно-правовые режимы в отношении иностранных граждан представляют собой достаточно сложный правовой механизм, посредством которого:

– устанавливается порядок въезда, пребывания и выезда иностранных граждан с территории страны;

– устанавливается контроль за иностранными гражданами, находящимися на территории страны;

– создаются юридические барьеры на пути незаконной миграции, позволяющие оградить охраняемые законом интересы личности, общества и государства от неправомерных посягательств;

– власти по осуществлению контроля за иностранными гражданами, находящимися на территории страны;

– обеспечивается своевременное наказание иностранных граждан, нарушивших установленные законом режимные правила.

Также хотелось бы отметить, что административно-правовые режимы в отношении иностранных граждан имеют важное научное и практическое значение, комплексное и всестороннее исследование которых, позволит:

– систематизировать и упорядочить правовое регулирование деятельности всех участников правоотношений;

– улучшить систему контроля со стороны органов государственной власти за иностранными гражданами;

– повысить эффективность административно-правовых режимов;

– повысить эффективность действия органов государственной власти по реализации данных административно-правовых режимов;

– повысить уровень защищенности личности, общества и государства от негативных последствий в результате неправомерных действий со стороны иностранных граждан.

На наш взгляд, представляется целесообразным разработать и принять Стратегию развития миграционного законодательства, в которой будут отражены этапы построения и функционирования эффективной миграционной политики в Российской Федерации. В частности, должны быть разработаны федеральные программы выхода из демографического кризиса, оказание дальнейшего содействия переселению в Россию мигрантов (с учетом научно обоснованной стратегии их расселения по регионам), а также социокультурной адаптации коренного населения и мигрантов, формирования у них толерантности.

Основная цель принятия Миграционного кодекса состоит в сведении воедино более 800 нормативно-правовых актов, регулирующих сферу миграции, с учетом формирования эффективного управления миграционными процессами, которое имеет системный характер и заключается в совершенствовании его основных форм (правовых, организационных, режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства), а также в необходимости создания механизма территориального распределения мигрантов, совокупности государственных мер, направленных на предотвращение и борьбу с незаконной миграцией, что значительно упростит реализацию миграционной политики Российской Федерации, ускорит решение проблемных вопросов, позволит сократить бюджетные расходы. Кроме того, разработка и принятие единого кодифицированного акта в сфере миграции позволит устранить существующие пробелы в законодательстве, регулирующем данную сферу общественных отношений. Ведь до сих пор ни один нормативный акт не содержит таких базовых понятий, как «миграция», «мигрант», «миграционная безопасность» и др. Следовательно, Миграционный кодекс должен включать не только, во-первых, общие положения, закрепляющие законодательство о миграции, задачи, принципы, действие законодательства во времени, в пространстве и по кругу лиц, во-вторых, ответственность за правонарушения в сфере миграции, но и положения по формированию эффективного государственного управления в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации.

Современная правовая система России активно адаптирует международные стандарты регулирования в сфере миграционных процессов. Одновременно наблюдается регионализация миграции, где специфика содержания просматривается в разработке локальных нормативно-правовых актов.

Учитывая геополитическое положение Калининградской области полагаем необходимым разработать и внедрить локальные нормативные акты, в частности «О создании областной межведомственной координационной комиссии по вопросам миграционной политики, привлечения и использования иностранных работников и реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», разработать с учетом специфики региона Концепцию миграционной политики в Калининградской области на период до 2025 года, а также программу содействия занятости населения и совершенствования социально-трудовых отношений и регулирование трудовой миграции в Калининградской области.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) // Собр. законодательства Российской Федерации. — 2014. —№ 31. — Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Рос. газ. — 2002. — 31 июля.
3. Федеральный закон от 15 авг. 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Рос. газ. — 1996. — 22 авг.
4. Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 N 109-ФЗ (ред.от 29.07.2018 г.)
5. Федеральный закон от 01 апреля 1993 г. № 4730–1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Рос. газ. -1993. — 04 мая
6. Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»
7. Указ Президента РФ от 09.10.2007 N 1351 (ред. от 01.07.2014) «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»
8. Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 16 февр. 2016 г. № 4-П // Рос. газ. — 2016. — 01 марта. с. 15–20
9. Белоконь А. В. Правовые аспекты организации деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия // Административное право и процесс. — 2016. — № 2. — С. 5–7.
10. Морозов Ю. В. Международно-правовое регулирование режимов в отношении иностранных граждан // Юридический вестник ДГУ. -2015. -№ 2. — С. 64–70.
11. Морозов Ю. В. Система нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовые режимы в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. — 2016. — № 7–2. — С. 37–42.
12. Панченко В. Ю., Пикулева И. В. Реалистическое понимание правовых режимов: к постановке проблемы // Актуальные проблемы российского права. — 2015. — № 7. — С. 15–20.
13. Информация «Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013–2015 годов)»: одобрено решением Конституционного Суда Рос. Федерации от 23 июня 2016 г.// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_201240/
14. Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в РФ за январь-декабрь 2017 года https://xn--b1aew.xn--p1ai/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/ item/12162186/.