Статья посвящена проблемам, возникающим при реализации прав граждан на выбор места жительства: влияние регистрации на получение отдельных видов льгот. В процессе исследования отмечается, что Российская Федерация — федеративное государство, и на уровне ее субъектов устанавливаются правила, не противоречащие Конституции РФ.
Ключевые слова: регистрация по месту жительства, Конституция РФ, льготы и медицинская помощь
The article is devoted to the problems arising in the realization of citizens' rights to choose their place of residence: the effect of registration on receiving certain types of benefits. In the process of research it is noted that the Russian Federation is a federal state, and at the level of its subjects rules are established that do not contradict the Constitution of the Russian Federation.
Key words: the registration at the place of residence; the Constitution; the privileges, medical care
Конституционное право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, исходя из традиционного для российской науки деления прав и свобод на политические, социально-экономические и личные (гражданские), относится к группе личных прав и отвечает всем признакам, присущим данной группе прав и свобод человека. И в первую очередь хотелось бы отметить, что с личными правами и свободами указанное право объединяет такая особенность, как наиболее высокий уровень их естественного потенциала, естественной природы.
Значимость права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства для человека невозможно недооценить. Движение — это форма жизни, без возможности передвигаться нельзя говорить о полноценной жизнедеятельности человека, многие социальные блага недосягаемы. Например, возможность получения работы в другом городе, возможность отдыха. А в условиях социально-экономической напряженности смена места жительства является иногда единственным способом сохранить одно из важных прав человека — право на жизнь. Свободное передвижение по стране — это и потребность, и необходимость. Более того, можно сказать, это одно из условий развития человека, общества, культуры и государства. Значение исследуемого права подтверждается и тем, что оно включено в перечень основных прав и свобод человека и гражданина и получило регламентацию в высшем акте страны — Конституции РФ. Естественный характер исследуемого права, как и других прав и свобод человека, прописан в ч. 2 ст. 17 Конституции РФ 1993 г., которая гласит, что основные права и свободы человека принадлежат каждому от рождения и неотчуждаемы. Данную точку зрения доказывает и ч. 1 ст. 27 Конституции РФ 1993 г., регулирующая указанное право и содержащая формулировку «каждый». Термин «каждый» предполагает, что исследуемое право — это право человека, и им могут воспользоваться не только граждане РФ, но и иностранные граждане и лица без гражданства. Кроме того, это обстоятельство подтверждается и Законом Российской Федерации от 25.06.1993 № 5241–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [1] (далее — Закон), согласно которому лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации (ч. 3 ст. 1).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ под нормативным содержанием права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства понимается: 1) свобода передвижения по территории Российской Федерации; 2) свобода выбора места пребывания; 3) свобода выбора места жительства [2].
Цель любого государства — обеспечить мир и безопасность, с момента возникновения государственного порядка жить, как захочется каждому, невозможно. Личные права и свободы не являются абсолютными, они должны быть сбалансированными по отношению к определенным, особо важным интересам государства, общества, людей. Естественный характер любого личного права предполагает свободу его пользования, но до того момента, пока она не вошла в противоречие с такой же свободой других лиц, общества либо не нарушила установленного права. Закрепив личные права в Основном Законе, государство признает за человеком сферу его личной свободы, обеспечив тем самым их защиту и от посягательств со стороны других лиц, и от самого себя: «особенность личных прав в том, что государство ими ограничивает самого себя. И само принимает на себя обязанности» [3, с. 423].
Регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации — государственная деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных Законом сведений о регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания, регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства, снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрационный учет граждан Российской Федерации имеет уведомительный характер и отражает факты прибытия гражданина Российской Федерации в место пребывания или место жительства, его нахождения в указанном месте и убытия гражданина Российской Федерации из места пребывания или места жительства.
Правила регистрации установлены Законом от 25.06.1993 № 5241–1. До внесения изменений в Закон в 2013 году [4], он регулировал отношения в сфере регистрации граждан — это ее уведомительный характер, и что ее наличие или отсутствие, никак не может препятствовать пользованию гражданами их свободами, их правами, в том числе конституционными. До 1 января 2014 года этот Закон, на наш взгляд, полностью соответствовал Конституции Российской Федерации, содержание статьи 2 Закона было следующим: место жительства — это жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома, а также, иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. То есть, в редакции Закона 1993 года место жительства может подтверждаться не только правом собственности, не только постоянной регистрацией, оно может подтверждаться, в том числе, и договором найма, договором поднайма, договором аренды, и на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Это может быть и договор безвозмездного пользования, и просто согласие собственника на проживание данного лица.
Однако с 1 января 2014 года в статье 2 Закона, с основным понятиями, используемыми во многих областях публично-правовых отношений, например, при назначении выплат, пособий, при постановке на учет… используются многие понятия именно из этого Закона о свободе передвижения, поскольку в Конституции Российской Федерации все-таки установлено базовое право, а вот какие-то более конкретные вещи — они часто в Законе находят свое отражение, была дополнена несколькими словами: «…место жительства — это жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилого фонда (…) либо иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника по договору найма (поднайма), договору найма специализированного помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства». Если гражданин обладает регистрацией по месту жительства на законных основаниях, соответственно он обладает всеми правами при обращении в органы государственной власти, органы местного самоуправления и т. д. В случае отсутствия таковой у гражданина, Закон гласит, что реализация прав, возможно, не будет осуществлена институтами государственной власти.
Новое определение места жительства привело к тому, что с 1 января 2014 года, к примеру, у органов опеки и попечительства (не только города Москвы, а вообще регионов в целом) появился законный, совсем не конституционный, аргумент отказывать в приеме тем кандидатам, у которых нет постоянной регистрации на территории соответствующего района или города. Произошла коллизия правовых норм, разрешить которую возможно путем обращения гражданина или юридического лица в Конституционный Суд Российской Федерации.
Граждане получают отказы от органов опеки и попечительства города Москвы не только на этапе получения заключения о возможности быть усыновителем, опекуном или приемным родителем (такие случаи уже в Москве наблюдались, и суды выносили решения, руководствуясь внесенной поправкой в Закон), но и с точки зрения принятия на учет, назначения выплат на содержание ребенка (в том числе, на содержание подопечного ребенка), заключения договора о создании приемной семьи… Сами нормативные акты города Москвы особо не изменились. Там везде было указано «по месту жительства ребенка он ставится на учет», «по месту жительства приемного родителя с ним заключается договор о создании приемной семьи». И эти законы, эффективно работали в ситуации, когда на федеральном уровне место жительство определялось либерально, как это было до 2014 года (что по любому законному основанию человек приезжал, снимал квартиру в Москве, допустим, или в Московской области, в любом другом регионе, и он уже становился клиентом местных социальных служб).
В статье 38 Конституции РФ [5] говорится, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Причем не только семья кровная, семья и приемная, и семья опекунов должна находиться под защитой государства. А статья 39 Конституции РФ закрепляет, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, при воспитании детей и в иных случаях, установленных законом. То есть, сразу нарушено нескольких статей Конституции. И о свободе передвижения, и о праве на социальную защиту, социальную поддержку материнства.
Закон города Москвы от 15.12.2004 № 87 «О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой и попечительством» [6] фиксирует положение, согласно которому попечителю ежемесячно выплачиваются денежные средства на содержание детей, находящихся под опекой, местом жительства которых является город Москва. И среди документов, которые надо предоставлять для назначения этих выплат (безвозмездная опека), требуется справка с места жительства ребенка о его совместном проживании с опекуном-попечителем в городе Москве, или документы, подтверждающие место жительства подопечного, достигшего 16 лет, и опекуна в городе Москве. То есть, как минимум, идет отсылка к закону Москвы о постоянной регистрации подопечного ребенка в городе Москве, которая должна быть оформлена по тому же адресу, по которому проживает опекун. Очевидно, что опекуну требуется постоянная регистрация в соответствии со ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации [7]. То есть, как минимум, эти ограничения уже присутствуют независимо от Постановления Правительства Москвы от 23.12.2015 № 932-ПП «О внесении изменений в правовые акты города Москвы и признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правового акта) города Москвы» [8].
Получается, что гражданин, который принял на воспитание в приемную семью ребенка из категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, может встать на учет в органах опеки и попечительства города Москвы, и рассчитывать только на выплату в соответствии с Законом от 15.12.2004 № 87, с предоставлением соответственно всех необходимых документов. Но заключить договор о приемной семье с органом опеки и попечительства приемный родитель не сможет, поскольку ребенок не был принят в семью из учреждения для детей-сирот города Москвы, и не проживал там. Возникшая коллизия норм права, позволила принять нормативный акт и усмотреть в нем возможность отказа гражданам в определенных выплатах.
В практике работы одного из муниципальных образований Амурской области возник спор в части постановки ребенка из категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на регистрационный учет в качестве нуждающегося в жилом помещении по договору найма специализированного жилого помещения на территории по месту первичного учета. Суть в том, что ребенок имеет место жительства в одном муниципальном образовании субъекта, а по факту проживает в другом (воспитывается в школе-интернате, имеет регистрацию по месту пребывания до совершеннолетия). Директором учреждения было подано заявление в администрацию муниципального образование субъекта по месту жительства (оно же и место первичного учета), на которое был выдан отказ. Не согласившись с отказом администрации, директор учреждения обратился с исковым заявлением, в удовлетворении которого было отказано. Судом апелляционной инстанции решение оставлено без изменений, в передаче на рассмотрение судом кассационной инстанции отказано. Суды в своих актах ссылались на ч. 2 ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку местом жительства гражданина является место его постоянного или преимущественного проживания. Местом жительства малолетних детей признается место жительства их законных представителей. Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации (ст. 3 Закона Российской Федерации от 25.06.2013 № 5242–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»).
Анализ законодательства и правоприменительной деятельности органов государственной власти показывает, что позиция авторов, рассматривающих регистрационный учет как необходимое условие реализации прав на выбор места пребывания и жительства, не лишена оснований, так как обязательный характер регистрации приравнивает данный административный институт к правилам «прописки», и под местом жительства и местом пребывания понимается жилое помещение, подтвержденное регистрацией по месту жительства или пребывания. Не случайно в науке конституционного права сложилось мнение, что правила прописки сохранились в неизменности, поменяв лишь название [9, с. 243].
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 02.02.1998 № 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713» [10] указал, что закрепленное ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации право граждан свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства и вступают в противоречие с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом, поскольку они выходят за пределы ограничений, установленных Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Также в вышеназванном Постановлении указано, что регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Регистрационный учет не может носить разрешительный характер и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства, т. е. и регистрация по месту пребывания несовершеннолетних совместно с законным представителем носит формальный характер.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что Российская Федерация — федеративное государство, и на уровне ее субъектов устанавливаются правила, не противоречащие Конституции Российской Федерации, но отражающие собственные особенности и возможности, в том числе и по предоставлению льгот. Главный принцип установленных правил — не нарушать федеральный уровень гарантий, предоставлять государственные услуги в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации от 25.06.1993 № 5241–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
Литература:
- Закон Российской Федерации от 25.06.1993 № 5241–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // «Российская газета». 10.08.1993.
- О проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П // Российская газета. 17.04.1996.
- Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т. 1. С. 423.
- Федеральный закон от 21.12.2013 № 376-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 23.12.2013. № 51. Ст. 6696.
- Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
- Закон города Москвы от 15.12.2004 № 87 «О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой и попечительством» // «Тверская, 13». 30.12.2004.
- «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.
- Постановление Правительства Москвы от 23.12.2015 № 932-ПП «О внесении изменений в правовые акты города Москвы и признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правового акта) города Москвы» // «Вестник Мэра и Правительства Москвы». № 71. 29.12.2015.
- Бархатова Е. Ю. Гражданство и регистрация: Москва, Россия, СНГ. М., 2005. С. 243.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 № 4-П // «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713» // Российская газета. 10.02.1998.
