Конституционно-правовые проблемы института президентства в Российской Федерации



Институт президентства в Российской Федерации был учрежден в 1991 году и за время своего существования пережил не малое количество реформ. В научной доктрине до настоящего времени ведется спор о том, к какому виду президентской республики относится Россия: полупрезидентской или суперпрезидентской. Множество точек зрения и неоднозначная позиция научных деятелей основываются на таком же неопределенном правовом положении самого Президента РФ.

Согласно Конституции РФ [6], главой государства является Президент РФ, который не относится ни к одной из трех ветвей власти, но осуществляет государственную власть в Российской Федерации. Исходя из закрепленного в Конституции РФ правого статуса, он занимает особое место в механизме разделения властей, обладая своими собственными рычагами воздействия на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.

В свою очередь, система разделения властей в Российской Федерации выглядит асимметричной и несбалансированной, с отягощением в сторону полномочий Президента РФ, с неравным положением других ветвей власти по отношению к нему [2].

Так, в настоящий момент данное отягощение имеет благоприятную законодательную основу, которая позволяет президенту обладать достаточно большим набором рычагов воздействия вкупе с политическим влиянием как на органы государственной власти федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации, что подтверждается рядом фактов.

В Совет Федерации Федерального собрания РФ изначально входили лишь представители субъектов РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти каждого субъекта Федерации. Это в полной мере обеспечивало представительство каждого субъекта Федерации на федеральном уровне государственной власти и позволяло обладать равным количеством голосов каждого субъекта Федерации при принятии решений. Достаточно противоречиво выглядит изменение, внесенное в Конституцию РФ Законом о поправке к Конституции РФ [4], согласно которому «В Совет Федерации входят… представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Данное нововведение явно подрывает равенство субъектов Федерации. Поправкой не устанавливается никаких требований к указанным кандидатам, а значит, утверждение представителей Российской Федерации в Совете Федерации остается на полное усмотрение Президента РФ. Возникает вопрос, зачем Российской Федерации иметь собственное представительство, ведь Российская Федерация сама по себе не является субъектом Федерации, она является федеративным государством и из них состоит.

Таким образом, введение данного пропрезидентского представительства в Федеральном собрании РФ является благоприятной почвой для злоупотреблений и дает возможность оказывать пропрезидентским представителям влияние на принятие решений Советом Федерации.

Кроме того, отсутствие четких критериев для назначения членов Совета Федерации можно рассматривать как коррупционный фактор. В Постановлении Правительства РФ [9] к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относится, в частности, «широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения». Ни сроков, ни условий назначения Президентом РФ членов Совета Федерации в Законе о поправке к Конституции РФ не содержится [3].

Ярким примером того, что Президент РФ пользуется существующей у него свободой усмотрения принятия государственно значимых решений, является создание федеральных округов и системы территориальных органов федеральной власти на уровне этих округов, которое породило усиление влияния федеральной власти на уровень государственной власти субъектов Федерации. Федеральные округа были созданы Указом Президента РФ [8], хотя вопрос, касающийся основ федеративного устройства, явно должен был быть урегулирован законом, а равно принят Государственной Думой ФС РФ как органом народного представительства и одобрен Советом Федерации ФС РФ как органом представительства субъектов Федерации. Однако данное решение было принято единолично президентом.

Кроме того, указанное изменение должно было быть отражено в Конституции РФ, поскольку оно затрагивает основы федеративного устройства государства, чего так же сделано не было. Данный факт можно расценить как жесткое вмешательство в государственное устройство страны подзаконным нормативно-правовым актом, если считать, что создание федеральных округов меняет государственное устройство [5].

Согласно данному Указу [8] полномочные представители должны главным образом обеспечивать реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий. На сегодняшний день в России и так существует разветвленная сеть территориальных подразделений органов исполнительной власти по федеральным округам (управления Генеральной прокуратуры РФ, главные управления МВД России, межрегиональные инспекции ФНС России и иные ведомства [1], которые так же реализуют государственную политику в своей сфере, а в России государственная политика это та же самая политика президента.

Так, создание указанного механизма является утверждением надсубъектных органов государственной власти, усиливающих ее централизацию, создающих в действительности еще один уровень власти, который входит в противоречие с конституционной моделью федерализма.

Следует акцентировать внимание и на существующей проблеме, связанной со свободой усмотрения Президента РФ при привлечении к конституционной ответственности законодательного органа государственной власти субъекта Федерации и высшего должностного лица субъекта Федерации.

Несмотря на то, что традиционным субъектом привлечения к юридической ответственности выступает суд, в данном случае привлекает к конституционной ответственности (распускает законодательный орган государственной власти субъекта Федерации и отрешает от должности высшее должностное лицо субъекта Федерации) только глава государства. При этом решение о привлечении к конституционной ответственности зависит от его усмотрения, т. е. является его правом, а не обязанностью. Судебный орган в указанной процедуре выполняет функцию установления противоречия в деяниях органов государственной власти субъектов Федерации действующему законодательству. Он лишь устанавливает юридический факт нарушения законодательства, но не применяет меры конституционного наказания [7].

Таким образом, за Президентом РФ, в конечном итоге, остается свобода усмотрения относительно того вопроса, является ли установленное судом нарушение достаточным для применения меры конституционной ответственности.

Необходимо также констатировать тот факт, что Президент РФ обладает чрезмерной свободой подзаконного нормотворчества. Благодаря данной свободе с легкостью существующие законодательные пробелы заполняются массивом подзаконных нормативных правовых актов.

Конституция РФ устанавливает конституционно-правовой статус Президента РФ. Помимо того, что в ней содержится конкретный перечень его полномочий, в то же время присутствуют и общие установления. Так ст. 42 Конституции РФ гласит: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» [6]. Данное диспозитивное установление подразумевает наличие широких пределов усмотрения при принятии подзаконных актов или совершении действий, прямо не запрещенных Конституцией РФ.

Постоянное расширение полномочий, отсутствие устранения пробелов и коллизий впоследствии могут привести к ужесточению политического режима и отмиранию институтов демократии [5].

Решение существующих проблем, в первую очередь, видится в установлении конкретных правовых границ при принятии главой государства решений в тех сферах, где он обладает чрезмерной свободой усмотрения, в достижении баланса, уравновешивании политического веса трех ветвей власти и президента.

Так, назрела необходимость принятия специального закона о Президенте РФ, где были бы четко прописаны его полномочия, обозначены границы его деятельности и указаны конкретные вопросы, которые могут быть урегулированы правовыми актами главы государства.

Среди радикальных мер по решению существующих проблем можно указать исключение из Конституции РФ правовой нормы, позволяющей Президенту РФ назначать членов Совета Федерации ВС РФ — представителей Российской Федерации, как несоответствующей принципу независимости и самостоятельности каждой из трех ветвей власти, а также упразднение федеральных округов и системы территориальных органов федеральной власти на уровне этих округов, в связи с отсутствием соответствующего правового положения в Конституции РФ.

В качестве альтернативных вариантов решения указанных проблем, может быть предложено принятие соответствующего нормативно-правового акта, устанавливающего требования к кандидату на государственную должность члена Совета Федерации ВС РФ, назначаемого Президентом РФ, а также устанавливающего процедуру назначения на данную должность. Что касается федеральных округов, для признания данной системы действительно необходимой для эффективного функционирования механизма государства и соответствующей Конституции РФ, следует принять Закон о поправке к Конституции РФ, которым было бы внесено изменение в гл.3 КРФ и установлены федеральные округа.

Проблема существующей свободы усмотрения Президента РФ при привлечении к конституционной ответственности законодательного органа государственной власти субъекта Федерации и высшего должностного лица субъекта РФ может быть решена следующим образом: принятие данного решения главой государства может быть поставлено в зависимость от заключения Государственной Думы ФС РФ или Правительства РФ соответственно. Данный механизм обеспечит принятие взвешенного решения, исключит свободу усмотрения и единоличность его принятия, станет составной частью существующей системы сдержек и противовесов, а значит, окажет благоприятное воздействие на достижение баланса полномочий между ветвями государственной власти и главой государства.

Таким образом, указанные меры по решению текущих проблем способствовали бы благоприятному реформированию института президентства в Российской Федерации, повышению его авторитета и действительному соответствию правовых решений и действий Президента РФ закону.

Литература:

1. Виноградов Т. П. Некоторые проблемы российского федерализма и возможные способы их решения. // [Электронный ресурс] Аналитический портал «Отрасли права». URL: http://отрасли-права.рф/ (дата обращения: 21.01.2017).
2. Велигурова А. В. Проблема реализации принципа разделения властей в Российской Федерации. [Электронный ресурс] // Финансово-Правовое Агентство. URL: http://www.fpa.su/ (дата обращения: 19.01.2017).
3. Гаганов А. Совет Федерации: одобрено. [Электронный ресурс] // Центр научной политической мысли и идеологи. URL: http://rusrand.ru/ (дата обращения: 21.01.2017).
4. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 30 (часть I). — Ст. 4202.
5. Каткова И. С. Проблемы института Президентства в России // [Электронный ресурс] Научное сообщество студентов XXI столетия. Общественные науки: сб. ст. по мат. XXXVIII междунар. студ. науч.-практ. конф. № 1(37). URL: https://sibac.info/ (дата обращения: 19.01.2017).
6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
7. Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества. Под редакцией доктора юридических наук, профессора Володина В. В. Саратов: Изд. Саратовского университета, 2009. // [Электронный ресурс] URL: https://www.lawmix.ru/ (дата обращения: 20.01.2017).
8. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 20. — Ст. 2112.
9. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 10. — Ст. 1084.