Современное состояние иперспективы возможного реформирования накопительной пенсии
Якубовская Ксения Александровна, магистрант
Байкальский государственный университет экономики и права
В настоящей статье предпринята попытка дать оценку современного состояния правового регулирования накопительной пенсии и заглянуть в предстоящее ее реформирование.
Ключевые слова: пенсионные системы, накопительная пенсия, концепция индивидуального пенсионного накопления, инвестирование пенсионных накоплений
При высоком научном интересе исследователей проблем в области реформирования пенсионного обеспечения и его адаптации к условиям современного общества, мировой опыт был мало востребован отечественной практикой. До начала 90-х годов не наблюдалось попыток существенного пересмотра систем социального обеспечения. Неспособность пенсионного обеспечения выполнять свои основные функции привела к тому, что пенсионная система России столкнулась с серьезными трудностями и как следствие в конце 90- х годов оказалась в кризисном состоянии.
В российской пенсионной системе действуют два основных компонента: страховая (или распределительная) часть, которая досталась в наследство от СССР, и накопительная часть, появившаяся с 2002 года, когда в России стартовал очередной этап пенсионной реформы.
Если в Советском Союзе, когда в семьях часто было двое и более детей, распределительная система работала нормально, то сегодня, когда число работающего населения сокращается, а количество пенсионеров растет, эта система не способна эффективно решать вопросы пенсионного обеспечения. Российская пенсионная система функционирует следующим образом: с работающих граждан взимаются взносы в Пенсионный фонд России (ПФР), и эти взносы идут на выплаты пенсионерам. С учетом того, что население стареет и взносов от работников становится меньше, денег на выплаты пенсионерам перестает хватать. Частично эту проблему государство решает трансферами федерального бюджета, но этих денежных средств требуется все больше и больше, а возможности бюджета ограничены, особенно в условиях резко подешевевшей нефти.
Смысл пенсионной реформы 2002 года в России заключался, в том числе, в постепенном включении накопительного элемента, чтобы будущая пенсия, в большей степени, зависела непосредственно от работника, а не от государства.
Внедрение принудительного индивидуального накопления пенсий в рамках системы обязательного социального страхования явилось концептуальной идеей, воплощенной Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» [2]. Суть этого механизма заключается в следующем. Из страховых платежей, поступающих в ПФР, изымается часть средств и направляются не на выплату текущих пенсий, а на инвестирование в экономику. Планируется, что затем эти средства вернуться застрахованным лицам в виде накопительной части его трудовой пенсии. Названным выше Федеральным законом предусмотрено, что в системе пенсионных накоплений участвуют застрахованные лица 1967 года рождения и моложе. Одним из больших недостатков механизма пенсионных накоплений следует признать, что он не гарантирует полную защиту пенсионных накоплений от инфляции. Государство, к сожалению, не берет на себя такое обязательство.
С момента создания обязательного накопительного компонента в пенсионной системе России федеральный законодатель принимал меры для его развития и совершенствования. Так, дополнительные правовые условия для функционирования накопительного компонента были установлены Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» [3]. Названным Законом было предоставлено право женщинам, родившим (усыновившим) второго ребенка начиная с 1 января 2007 года и женщинам, родившим (усыновившим) третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2007 года (если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки) направлять средства материнского (семейного) капитала в полном объеме либо по частям на формирование накопительной пенсии. Однако сейчас мы уже можем констатировать, что привлечение материнского (семейного) капитала в качестве источника формирования накопительной части трудовой пенсии (с 1 января 2015 года — накопительной пенсии) не получило широкого распространения.
В 2008 году был принят Федеральный закон от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» [4], который существенно расширил правовые возможности функционирования накопительного элемента в системе обязательного пенсионного страхования. Закон предоставил право каждому гражданину (не зависимо от возраста) на добровольное вступление в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на формирование накопительной пенсии. При этом условия о размере дополнительных страховых взносов в Законе жестко не регламентировались. Размер дополнительных страховых взносов определялся самими застрахованными или работодателями, принявшими решение об уплате дополнительных страховых взносов в пользу работников. При уплате дополнительных страховых взносов в ПФР застрахованными лицами гарантировалась государственная поддержка в формировании пенсионных накоплений. Размер взноса государства на софинансирование пенсионных накоплений зависел от суммы дополнительных взносов, уплаченных застрахованными лицами за истекший календарный год, но не мог превышать двенадцать тысяч рублей в год. При этом для лиц, достигших пенсионного возраста (60 лет — мужчины и 55 лет –женщины), делалось исключение. Государственная поддержка для них увеличивалась, но не могла составлять более сорока восьми тысяч рублей в год. Следует отметить, что в отличие от формирования пенсионных накоплений в принудительном порядке, добровольное вступление в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов (далее ДСВ) гарантирует застрахованному право на прекращение уплаты дополнительных взносов по своему усмотрению и возобновлению их уплаты в любое время. Установленная названным Федеральным законом возможность вступления в правоотношения по добровольному формированию пенсионных накоплений имела временные ограничения. 1 октября 2013 года закончился период, в течение которого граждане имели возможность вступить в Программу государственного софинансирования пенсионных накоплений. После этой даты обязательства государства по выплате государственного софинансирования продолжаются для каждого из уже вступивших в Программу в течение 10 лет после его вступления.
Программа государственного софинансирования так и не нашла поддержки у работодателей (по данным ПФР России общая сумма дополнительных страховых взносов — доля взносов работодателей — не превысила 2 %) прежде всего потому, что не предоставляет работодателю реальных стимулов управления кадрами [10].
Согласно докладу Организации экономического сотрудничества и развития (далее ОЭСР) «Роль накопительных пенсий в системах пенсионного обеспечения: проблемы пенсионной системы Российской Федерации» [10], подготовленного в 2012 году, наличие обязательного накопительного компонента повышает диверсификацию доходов пенсионеров и снижает зависимость благосостояния пенсионеров от сбалансированности бюджета государства. Последнее является одним из ключевых аргументов ОЭСР, рекомендующей объединение страховых и накопительных компонентов в рамках одной пенсионной системы. Считается, что развитие обязательной накопительной компоненты позволяет повышать устойчивость пенсионной системы к демографическому вызову и замедлять повышение пенсионного возраста.
В то же время следует отметить, что у специалистов имеются противоположные взгляды на обязательный накопительный компонент в системе обязательного пенсионного страхования. Так, Э. Г. Тучкова считает, что принудительный накопительный элемент в системе обязательного пенсионного страхования является чуждым элементом [14, с.58]. По ее мнению, пенсионная реформа, осуществленная в 2002 году и внедрившая обязательный накопительный компонент, основывалась на ошибочной концепции, поэтому завела в тупик пенсионные преобразования в России. В настоящее время вновь на повестке дня стоит вопрос о стратегии дальнейшего развития национальной пенсионной системы [14, с.62].
Специалистами обращается внимание на то обстоятельство, что дополнительный ущерб сбалансированности пенсионному бюджету наносит возрастающий (по причине увеличения числа застрахованных соответствующего возраста) объем отчислений на формирование накопительной пенсии, который в годовом исчислении составляет, примерно, уже десятую часть расходных обязательств [13, с.77]. Видимо это обстоятельство можно считать одной из причин «заморозки» пенсионных накоплений, осуществляемых федеральными органами власти на протяжении уже четырех лет [11]. Кроме того, следует учитывать, что в России высока доля занятого населения, имеющего право на досрочный выход на пенсию, что требует достаточно больших финансовых затрат.
«Пенсионная реформа начала 2000-х годов окончательно провалилась. А ведь ее позиционировали как инновационную — каждый, мол, копит себе на старость сам. Такая система на тот момент была только в Чили, где ее ввел Пиночет. Смысл этой системы был лишь в том, что государство перекладывало ответственность за пенсии с бюджета на самих будущих пенсионеров и работодателей. Работодатели быстро «откосили» от ответственности путем всем известных зарплатных конвертов, и фактически себе на старость стали собирать сами люди с помощью накопительной системы», — рассуждает Николай Платошкин, зав. кафедрой международных отношений, профессор Московского гуманитарного университета [12].
Последнее реформирование накопительного компонента в системе обязательного пенсионного страхования состоялось в конце 2013 года [1]. В это время, как было уже отмечено выше, был принят Федеральный закон «О накопительной пенсии», который вступил в силу 1 января 2015 года, а также были внесены изменения в Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» [5], в соответствии с которым было предоставлено право застрахованным лицам 1967 года рождения и моложе определять варианты пенсионного обеспечения. Эти застрахованные лица до конца 2015 года должны были выбрать вариант пенсионного обеспечения: либо они сохраняют накопительный компонент будущей пенсии, либо они соглашаются перевести все накопления в распределительную часть пенсионной системы и получение в будущем только страховой пенсии. Таким образом, по сути, накопительный компонент пенсионной системы России становится добровольным, однако формируемый из единых страховых взносов, как и раньше. Следует отметить, что все новые застрахованные лица осуществляют свой выбор при выходе на работу.
Для того чтобы накопительный компонент пенсионной системы успешно функционировал, следует решить проблему сохранения и приумножения пенсионных накоплений, однако эта проблема сегодня не решена. Накопительная пенсионная система имеет ряд ограничений, касающихся инвестирования пенсионных накоплений. Так, инвестирование пенсионных накоплений в России отличается от большинства стран ОЭСР, где основными направлениями инвестирования выступают вложения в акционерный капитал и зарубежные инвестиции.
Правовые основы по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной пенсии, установлены Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации» [6], которым одновременно установлены и основы государственного контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений. В соответствии со статьей 5 названного Закона средства пенсионных накоплений являются собственностью Российской Федерации, не подлежат изъятию в бюджеты всех уровней, не могут являться предметом залога или иного обеспечения обязательств собственника указанных средств и субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также других участников процесса инвестирования средств пенсионных накоплений.
Следует отметить, что Федеральным законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации» установлен исчерпывающий перечень объектов инвестирования, среди них государственные ценные бумаги Российской Федерации, государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации, акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ, паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов и другие, но прямо установленные в данном Законе. Не допускается размещение средств пенсионных накоплений в иные объекты инвестирования, прямо не предусмотренные названным Федеральным законом.
Короткий опыт в области инвестирования пенсионных накоплений многих стран, в том числе России, свидетельствует о необходимости повышения уровня информирования застрахованных лиц об их правах в отношении пенсионных накоплений, а также информирования граждан о возможностях использования институтов коллективного инвестирования для осуществления сбережений. В связи с этим, например, в отечественной практике, было бы оправданным принятие правительственного нормативного акта, устанавливающего требования к информированию граждан и ответственных за это ведомств.
Введение многоуровневой пенсионной системы в России было направлено на повышение финансовой устойчивости ранее существовавшей распределительной системы, при этом необходимость повышения обеспеченности пожилого населения на фоне повышения продолжительности жизни также стала оказывать сильное влияние на развитие национальной многоуровневой системы. В России, как и в большинстве развивающихся стран, наблюдается процесс старения населения. С 1950 года демографическая нагрузка увеличилась с 9,5 до 17,7 %. Ожидаемая продолжительность жизни за период с 1970 по 2013 год увеличилась с 69 до 71 года. В то же время коэффициент суммарной рождаемости сократился с 2 до 1,7. Считается, что многоуровневая система позволяет, в том числе, при ее должном развитии противостоять и давлению демографии на устойчивость и сбалансированность бюджета.
Несмотря на относительно высокую оценку устойчивости многоуровневой пенсионной системы России, в настоящее время она характеризуется низким коэффициентом замещения пенсионерам утраченного заработка. По прогнозам, к 2050 году коэффициент демографической нагрузки вырастет до 38,5 % с нынешних 17,7 %, и это существенно обострит существующие проблемы пенсионной системы. Реформаторами пенсионной системы предполагалось, что через несколько лет завершится формирование новой пенсионной системы и уже к 2025 году увеличится доля накопительного компонента до 41,5 % [7].
Анализ результатов пенсионной реформы в России позволяет прийти к выводу, что есть немало трудностей в ее реализации, а также много пробелов в самой концепции реформы. Все ошибки и просчеты должны быть учтены и приняты во внимание при проведении дальнейшего реформирования.
Сегодня остается спорным вопрос и об ограничении возможности выбора накопительного компонента всему населению трудоспособного возраста, независимо от года рождения. По данным опроса ВЦИОМ, результаты которого были опубликованы в начале апреля 2015 года, за сохранение обязательной накопительной пенсии выступают 72 % россиян, и в первую очередь люди молодого и среднего возраста (76–78 % от 25 до 44 лет) и работающие (76 %) [10].
Результаты исследования Фонда общественного мнения, кстати, показали, что клиенты негосударственных пенсионных фондов не одобряют идею отмены накопительной пенсии. Главные аргументы противников отмены накопительной пенсии распределилось следующим образом: ухудшится материальное положение будущих пенсионеров (16 %), люди потеряют возможность копить на старость (10 %), не смогут себя обеспечить (7 %), не будут доверять государству, часто меняющему условия формирования пенсий (7 %).
В настоящее время совместные предложения Минфина и Банка России о модернизации пенсионной системы России направлены на создание так называемой «Концепции индивидуального пенсионного капитала». Основные ее положения: ликвидация нынешней накопительной системы, сохранение обязательной ставки платежа в ПФР в 22 %, льготы и гарантии по дополнительным накопительным платежам в негосударственные пенсионные фонды в размере от 0 % до 6 % с добровольным выбором ставки. Главное в предложениях — готовность признания накоплений собственностью граждан: в особых случаях их даже готовы выплачивать наличными [8].
Однако не одобряют идею отмены накопительной пенсии в современном ее виде 62 % клиентов негосударственных пенсионных фондов. При этом 48 % клиентов негосударственных пенсионных фондов считают, что возможная отмена обязательной накопительной пенсии плохо отразится на уровне жизни россиян, и только 8 % полагают, что влияние будет положительным. За накопительный компонент уже проголосовали 28 млн человек застрахованных граждан. Вновь испытывать их доверие неопределенностью правил означает, в конечном счете, возводить на ровном месте дополнительные ограничения будущему экономическому росту [9].
В первую очередь необходимо завершить дискуссию о статусе обязательного накопительного компонента, продолжающуюся на протяжении последних двух лет. Вызывает большие сомнения, что при существующем уровне заработной платы основная масса населения найдет средства для внесения дополнительных страховых взносов с целью формирования накопительной пенсии. Будущее накопительной пенсии зависит от полноты понимания российскими властями того факта, что она прежде всего органическая часть финансовой индустрии.
Идея о том, что пенсионные накопления граждан должны стать их частной собственностью, конечно должна быть поддержана. Однако и этот вопрос, в том числе с наложениями определенных ограничений по распоряжению средствами пенсионных накоплений до установленных обстоятельств, должен быть четко урегулирован в законодательстве. Такое решение вопроса о пенсионных накоплениях ограничит и возможности Правительства Российской Федерации регулярно воспроизводить, так называемые, «ледниковые периоды».
Литература:
- О накопительной пенсии: ФЗ от 28.12.2013 года N 424-ФЗ // СЗ РФ. — 2013.- № 52.- Ст.6989.
- О трудовых пенсиях в Российской Федерации: ФЗ от 17.12.2001 № 173- ФЗ (в ред. ФЗ РФ от 28.12.2013) // СЗ РФ. — 2001. — № 52.- Ст. 4920.
- О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей: ФЗ от 29.12.2006 № 256 –ФЗ (в ред. ФЗ РФ от 03.07.2016) // СЗ РФ.- 2007. — № 1. — Ст. 19.
- О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений: ФЗ от 30.04.2008 № 56-ФЗ (в ред. ФЗ РФ от 04.11.2014) // СЗ РФ. — 2008.- № 18. — Ст. 1943.
- Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации: ФЗ от 15.12.2001 № 167 –ФЗ (в ред. ФЗ РФ от 14.12.2015) // СЗ РФ.- 2001. № 51.- Ст. — 4832.
- Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации: федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ // СЗ РФ. — 2002. — № 30. — Ст. 3028.
- Блекус В. В. Рынок негосударственных пенсионных фондов // Молодой ученый. — 2011. — № 3.Т1. — С. 138–143.
- Бутрин Д., Скоробогатько Д. Пенсионные рубли станут деньгами / КОММЕРСАНТ. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2974199 (дата обращения: 11.10.2016).
- Ледниковый период: как заморозка пенсионных накоплений бьет по экономике // РБК. URL: http://www.rbc.ru/opinions/economics/07/10/2015/56150f8f9a7947b9d1b9cd81 (дата обращения: 18.10.2016).
- Работающие россияне — за стабильность пенсионной системы// ВЦИОМ. // URL: http://wciom.ru/index.php?id=236&uid=115221 (дата обращения: 19.08.2016).
- Решение заморозить накопительную часть пенсии Кудрин назвал «печальным» // Ведомости URL: http://www.vedomosti.ru/economics/news/2016/09/01/655264-zamorozit-nakopitelnuyu-kudrin (дата обращения: 29.09.2016).
- Реформа буксует. К чему приведет заморозка накопительных пенсий? // Аргументы и факты. URL: http://www.aif.ru/money/mymoney/reforma_buksuet_k_chemu_privedet_zamorozka_nakopitelnyh_pensiy (дата обращения: 17.09.2016).
- Соловьев А. К. Пенсионная реформа России в системе страховых принципов пенсионного обеспечения // Сборник материалов международной научно-практической конференции «Системный характер трудового права и права социального обеспечения». С. 77.
- Тучкова Э. Г. Трансформация современной пенсионной системы России как итог ее непрерывного реформирования // Сборник материалов международной научно-практической конференции «Системный характер трудового права и права социального обеспечения». С. 58–62.
