Особенности общеевропейской миграционной политики
Данная статья посвящена выявлению и анализу особенностей миграционной политики Европейского союза. В статье рассматриваются принципы, на которых строится общеевропейская миграционная политика, её основы и механизмы. Кроме того, сравниваются национальные подходы стран-членов ЕС к мигрантам и их законодательства в области миграции.
Ключевые слова: Европейский союз, миграционная политика, мигранты, интеграция, права человека
Миграционная политика Евросоюза — это совокупность законодательных актов, международных соглашений и социальных мер, направленная на регулирование миграционных потоков: перемещение, размещение и интеграцию физических лиц на территории ЕС-28 и отдельных его регионов [1].
Миграционная политика стран-членов Евросоюза реализуется в виде межгосударственного взаимодействия, на национальном уровне в виде внутренней миграционной политики, и на наднациональном уровне с частичным ослаблением государственного суверенитета [2].
С созданием новой Европы при подписании Римского договора в 1957 году, государства исходили из экономических преимуществ и принципов сближения Европы. Общая политика и принятие решений на наднациональном уровне изначально не входили в задачи объединенной Европы, поэтому все решения в политической области принимались каждым государством-членом ЕС, в том числе и решения в области миграционной политики. Однако по мере углубления интеграции национальным государствам приходилось передавать часть властных полномочий на наднациональный уровень.
Амстердамский договор 1997 года способствовал включению миграционной политики в приоритетную область политики ЕС, а также её фактическому становлению с созданием нормативно-правового и интеграционного механизмов.
Лиссабонский договор 2007 года закрепил коммунитаризацию миграционной политики ЕС, определив курс на её регулирование на наднациональном уровне. Все сферы миграционной политики стали регулироваться единым сводом правовых инструментов, голосованием квалифицированным большинством в Совете и процедурой совместного принятия решений по принципу «двойного большинства» с участием Еврокомиссии, Совета и Европарламента. При этом большую роль в принятии решений играют самые густонаселенные страны-члены [3].
Тем не менее, миграционная политика относится к совместной компетенции, где решения принимаются и на общеевропейском, и на национальном уровнях. Однако государства-члены вправе принимать законодательные акты лишь по вопросам, которые не урегулированы законодательством ЕС.
Каждое государство-член помимо общеевропейского законодательства, имеет собственное, сложившиеся в силу различного отношения к мигрантам и миграции. Например, чтобы получить французское гражданство достаточно разделять политику государства и его культурные ценности. Дети мигрантов могут получить гражданство, если подали прошение на его получение до 16 лет, имеют хорошую репутацию и владеют французским языком [4].
С 2014 года за родившимися и выросшими в Германии детьми мигрантов признаётся двойное гражданство. Под словом «выросшие» понимается: что человек до 21-летия проживал в Германии в течение 8 лет, или посещал школу в Германии в течение 6 лет; или имеет аттестат об окончании школы или профессионального учебного учреждения в Германии.
В 2009 году Великобритания приняла новый Акт о границах, гражданстве и иммиграции, согласно которому иммигрант имеет право подать заявку на постоянное проживание после 5 лет пребывания в стране. Для получения права на гражданство мигрант должен стать активным членом британского общества [5].
Кроме того, в ЕС отсутствует единый подход к проблематике интеграции мигрантов, существуют несколько моделей: ассимиляционистская, сегрегационная и плюралистическая модели. Наиболее яркими представителями этих моделей являются: Франция, Германия, Великобритания.
Во Франции долгое время заботились о сохранении национальной идентичности, поэтому всеми силами старались полностью интегрировать мигрантов в коренной социум. В Германии отчетливо разделяли население на коренных граждан и население иммигрантского происхождения. Великобритании обеспечивала сохранение культуры и религии мигрантам различного происхождения [6].
Таким образом, «общая» иммиграционная политика ЕС не предполагает единого наличия свода правил, идентичного для всех стран, а лишь следование общим установкам, целям и принципам на основе субсидиарности.
Подтверждают это и формы нормативно-правовых актов — регламент и директива. Регламент — норма, обязательная во всех своих частях и подлежащая прямому применению во всех государствах — членах. Директива определяет цель или результаты, которые государства-члены обязаны достичь. При этом национальные органы сами выбирают конкретные методы и формы решения задачи, поставленной в директиве [3]. Большинство нормативно-правовых актов Сообщества принимаются в виде директив.
Особенностью миграционной политики ЕС являются интеграционные программы. В 2004 году в ЕС были приняты общие базовые принципы интеграции мигрантов. Интеграция определяется как двусторонний процесс, в который вовлечены и принимающая сторона, и принятая. Государство должно обеспечить мигрантам такой же доступ к образованию, здравоохранению, и трудоустройству, как и своим гражданам. Мигранты со своей стороны должны соблюдать порядок и законы принимающей страны, принять культурные и социальные нормы, уважать ценности страны пребывания и ЕС. По возможности знать язык и историю [6].
В 2010 году по результатам встречи министров стран-членов ЕС по вопросам интеграции мигрантов в испанском городе Сарагоса были разработаны единые индикаторы интеграции мигрантов, включающие 4 направления: занятость, образование, социальную включённость и гражданское участие. Статистическая служба Европейского союза и исследовательские центры регулярно оценивают эффективность интеграции мигрантов и проводят мониторинги [7].
Однако интеграция мигрантов отнесена к тем сферам, где институты ЕС обладают дополнительной компетенцией, то есть преимущественно национальные государства определяют политику в этой области.
Кроме того, особенностью миграционной политики Евросоюза являются пятилетние программы действий, исходя из которых строится политика в области миграции. В 2014 году на саммите глав государств и правительств были приняты новые руководящие принципы — «Ипрские принципы», заменившие Стокгольмскую программу. В новом пятилетнем плане акцент делается на унификацию законодательств стран-членов в области предоставления убежища; усиление противодействия нелегальной миграции и сотрудничество с третьими странами [7].
Принципы деятельности Европейского союза — это ценности, которым отдаётся приоритет, и, исходя, из которых строится политика на наднациональном уровне. К общим принципам права Евросоюза относятся принцип уважения прав человека и основных свобод, принцип равенства. Данные принципы получили юридическое закрепление в Хартии европейского союза об основных правах 2000 года [8].
Уникальность этого документа состоит в том, что он стал первым полноценным общекоммунитарным актом ЕС в области защиты прав человека. Прежние документы в этой сфере принимались с целью защиты человека на национальном уровне от злоупотребления полномочиями государства.
Хартия защищает права и своды всех людей находящихся на территории стран-членов ЕС, не зависимо от их гражданства и статуса. Она закрепляет три группы прав и свобод: личные и политические, социально-экономические и культурные. Права распределяются вокруг главных принципов: человеческое достоинство, основные свободы, равенство, солидарность, гражданство и правосудие.
Европейское право продолжает международное гуманитарное право. Также оно является уникальным по своему характеру, сочетая в себе наднациональные черты управления вместе с национальными. Нормы, закрепленные в подписанных странами-членами ЕС документах, считаются универсальными международными принципами, применяемыми в сфере регулирования миграции [9].
Все страны-члены ЕС подписали и ратифицировали следующие ключевые документы в области защиты прав человека и беженцев, обязывающие к соблюдению принципов, в них заключенных: Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года; Конвенцию ООН о статусе беженцев 1951 года и Протокол 1967 года; Конвенцию о статусе апатридов 1954 года; Международный билль о правах человека1966 года, состоящий из Международного пакта о гражданских и политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; Конвенцию ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года; Европейскую социальную хартию 1996 года [9].
Таким образом, отличительными чертами миграционной политики ЕС являются пятилетние программы действий, в которых прописаны направления деятельности Евросоюза в области миграционной политики; уникальные интеграционные механизмы; а также уважение прав и свобод человека, закрепленное, помимо международных договоров, в общекоммунитарном юридическом документе — Хартии европейского союза об основных правах.
Кроме того, специфика миграционной политики стран-членов Евросоюза состоит в уникальности её строения — регулирование миграционных потоков происходит сразу на 2 уровнях: наднациональном и национальном. Более того, общеевропейская миграционная политика предполагает лишь достижение общих целей, а выбор методов их достижения остаётся за национальными государствами.
Литература:
- Кашкин С. Ю. Право Европейского Союза: учебник для вузов. — М.: Юрайт, 2011. 1119 с.
- Барановский В. Г. Политическая интеграция в Западной Европе: Некоторые вопросы теории и практики. — М.: ЮНИТИ, 2014. 244 с.
- Буторина О. В. Европейская интеграция. — М.: Деловая литература, 2011. 720 с.
- Миграционные проблемы в Европе и пути их решения / науч. ред. Н. Б. Кондратьева, О. Ю. Потемкина. — М.: Ин-т Европы РАН, 2015. 144 с.
- Трыканова С. А. Миграционная политика ЕС: актуальные тенденции организационно-правового регулирования // Юридический портал «Российская юстиция». 2010. № 10. URL: http://www.center-bereg.ru/o2794.html
- Малахов В. С. Интеграция мигрантов. Концепции и практики. — М.: МЫСЛЬ, 2015. 272 с.
- Европейский Союз: факты и комментарии // Бюллетень «Европейский Союз: факты и комментарии». 2014. № 76–77. URL: http://www.edc-aes.ru/data/edcaes/content/user_files/files/76–77.pdf
- Бирюков М. М. Европейский союз, Евроконституция и международное право — М.: Научная книга, 2006. 256 с.
- Царёва Е. Ю. Миграционная политика Европейского союза.— URL: http://observer.materik.ru/observer/N3_2014/040_048.pdf
