В статье рассматриваются современный миграционный кризис в Европе, исходящие от него угрозы, а также меры ЕС, предпринимаемые для его разрешения. Автор приводит миграционную статистику ЕС и некоторые нормативные акты, регулирующую эту сферу. Анализируя выдвигаемые инициативы и действия ЕС, автор приходит к выводу, что существующие миграционные нормы ЕС оказались неэффективными в условиях кризиса, а предпринимаемые меры носят точечный характер и не решают проблемы.
Ключевые слова: миграционный кризис, беженцы, ЕС, миграционная политика.
Сегодня Европа переживает один из наиболее значительных миграционных кризисов в своей истории. Сотни тысяч людей, выталкиваемые из своих домов войной и террором и привлеченные обещаниями лучшей жизни, покинули Ближний Восток и Африку, рискуя своими жизнями по пути.
Согласно данным Международной организации по миграции, символический рубеж был преодолен 21 декабря 2015г., когда общее число людей, переправившихся по морю и суше в Европу, достигло более чем 1 млн. 6 тыс. человек [1]. В это число входят те, кто пересек границу ЕС в Греции, Болгарии, Италии, Испании, Мальте и Кипре. Начавшийся 2016 г. не обещает снижения наплыва мигрантов: за первые шесть недель года 70 тысяч человек прибыли в Европу по морю [2].
Причинами такого количества беженцев и мигрантов в ЕС является продолжающийся конфликт в Сирии, действия ИГИЛ в регионе Ближнего Востока, вооруженные столкновения в Афганистане, насилие в Эритрее, а также бедность в Косово. Указанные регионы являются основными «поставщиками» мигрантов в ЕС.
Согласно данным Европейского бюро статистики — Евростат — большинство из прибывших в Европу запросили статус беженца — 942 тыс. 400 человек. Из них наибольшее количество заявлении получила Германия (более 315 тысяч к концу октября 2015). На втором месте — Венгрия (174 тыс. 55 заявлений за тот же период). Хотя эти страны и лидируют по общему количество заявлений, соотношение ходатайств с населением страны наиболее высокое в Швеции: более 1575 на сто тысяч шведских граждан в 2015 г. По этому показателю Венгрия занимает вторую позицию (почти 1508 заявлений на сто тысяч граждан). Для Германии это соотношение равно 520 к ста тысячам граждан [3].
Далеко не все из поданных заявлений будут одобрены. Например, в 2014 г. 570 тысяч мигрантов запросили убежище в странах ЕС, получили его только 184 тысячи 665 человек [3]. Кроме того, сама процедура получения статуса беженца весьма длительна, поэтому часть из одобренных заявлений в 2014 г. была подана в предыдущие годы. Среди нынешних заявителей наибольшие шансы на получение убежища у сирийцев, иракцев и эритрейцев. Понимая это, некоторые мигранты сообщают ложную информацию о своем происхождении. Проверка подлинности данных еще сильнее замедляет процесс рассмотрения ходатайств. Естественно, что Европейский Союз ограничен в своих возможностях, одобрить статус беженцев для всех желающих просто не представляется реальным.
Проблемы возникают и в связи с диспропорциональным бременем, с которым столкнулись в особенности Греция, Италия и Венгрия, куда мигранты прибывают в первую очередь. В сентябре 2015 г. министры ЕС большинством голосов проголосовали за перераспределение 120 тысяч беженцев по всему ЕС, но на сегодня этот план коснулся только 66 тысяч, находящихся в Италии и Греции. Остальные 54 тысячи должны были быть переселены из Венгрии, но пока правительства решают, куда их направить, эти люди остаются в стране. Большинство из переселенных мигрантов приняли Германия (более 20 тысяч), Франция (более 15 тысяч) и Испания (более 10 тысяч) [3].
В Европейском Союзе со вступления в силу Амстердамского договора в 1999 г. существует и продолжает модифицироваться общая политика в отношении миграции. Она представлена такими документами, как Регламент 539/2001 от 2001 г. «Об установлении перечня третьих стран, граждане которых должны иметь визу, и стран, граждане которых освобождаются от виз», Директива 2009/50/ЕС от 2009 г. «Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы» и др., которые создают режим благоприятствования для определенных категорий лиц [4]. Эта политика включает в себя и Общую европейскую систему убежища (Common European Asylum System — СEAS), которая означает гармонизацию национальных законодательств в этой сфере [4]. В 2010 г. вступил в силу Регламент, учреждающий Европейский офис помощи беженцам (European Asylum Support Office), который должен облегчать, координировать и интенсифицировать сотрудничество стран-членов Союза по всем вопросам предоставления убежища [5].
Одним из важнейших документов в свете миграционного кризиса в ЕС является введенный в действие в 2013 г. регламент «Дублин III». Согласно этому регламенту, мигрант может запросить статус беженца только в одной стране — стране въезда в ЕС [6]. Таким образом, ответственность за предоставление статуса беженца лежит полностью на стране въезда. На практике многие приграничные страны прекратили у себя действие Дублинского регламента и позволили мигрантам выехать во вторые страны на севере или западе Европы. В августе 2015г. Германия объявила о его отмене для потенциальных сирийских беженцев, тем самым остановив их депортацию в страны пересечения границы ЕС [7].
Шенгенские соглашения тоже регулируют миграцию в Европе. Несмотря на их роль в европейской интеграции, сегодня, в разгар миграционного кризиса, некоторые положения соглашений были отменены отдельными странами. Так, например, Германия восстановила пограничный контроль на границе с Австрией в сентябре 2015 г. после того, как приняла 40 тысяч мигрантов в течение недели [7]. Вскоре её примеру последовали Австрия, Нидерланды и Словакия. Хотя Шенгенские правила позволяют странам-членам восстанавливать на время пограничный контроль для обеспечения национальной безопасности, существует угроза, что остальные страны тоже отменят прозрачные границы и на более длительный срок, что приведет к потере зоны Шенгена как таковой.
Таким образом, общие нормы в отношении миграции в ЕС оказались неэффективными в условиях кризиса, возникла тупиковая ситуация, из которой каждая страна ЕС пытается найти выход самостоятельно. Какой-либо реально действующей единой программы действий пока не разработано.
Страны Южной Европы, через которые пролегают маршруты беженцев, первые ощутили на себе бремя крупномасштабной миграции. Не получив поддержки из Брюсселя на раннем этапе кризиса, они вынуждены были решать проблему в одиночку: возводить проволочные заборы, проводить морские операции по отлову суден с мигрантами, просить другие страны ЕС принять часть мигрантов. В другую группу можно выделить страны Восточной Европы, новых членов ЕС, таких как Чехия, Польша, Словакия. Они планомерно выступают против выделенных на них квот мигрантов, идя лишь на минимальные уступки. Такая позиция стран Восточной Европы еще раз продемонстрировала раскол внутри ЕС между Востоком и Западом Европы. Но и в западноевропейских странах нет единства по вопросу миграции. Переломным моментом стали события в Париже 13 ноября, когда в совершении терактов участвовали лица с поддельными сирийскими паспортами. С тех пор во Франции преобладающей стала точка зрения правых сил, выступающих за ограничение действия Шенгенских соглашений и отказ от приема мигрантов. В Германии подобным переломным моментов стали события в Кельне в январе 2016 г. Однако официальная политика этих стран, а также стран Северной Европы все еще согласуется с позицией Брюсселя.
Кроме отсутствия единогласия между странами ЕС, явно прослеживается расхождение и рост напряженности между центром — Брюсселем — и периферией — странами ЕС, не играющими главенствующей роли в органах Союза. Жан Клод Юнкер, председатель Еврокомиссии, в своей речи 9 сентября 2015 г. убеждал страны ЕС не закрывать границы для беженцев. Он же стал авторов т. н. «плана Юнкера» — системы квотирования, с которой многие так и не согласились. Он по сей день пытается придерживаться выбранного курса, делая акцент на необходимости солидарности, унификации законодательств стран-членов ЕС, единстве ЕС и его идеалах.
Опасности, которые влечет за собой неуправляемый поток мигрантов из Африки и Ближнего Востока, не ограничиваются финансовым бременем и напряженностью между коренным населением и пришлым. Важно, что в этом потоке скрыто множество нелегальных мигрантов, завербованных экстремистскими и террористическими организациями, ждущих сигнала к действиям. Очевидность этого факта подтверждают теракты в Париже 13 ноября. Кроме потенциальных террористов, высока доля и тех, кто, попав в ЕС, будто исчезает из поля зрения государственных органов и избегает учета. Такие люди остаются невовлеченными в жизнь общества, никто не знает об их существовании, и они будто предоставлены сами себе. Такая ситуация несет в себе криминогенный потенциал.
В долгосрочной перспективе отрицательным последствием миграционного кризиса может стать потеря цивилизационных характеристик, кода Европы. Некоторые аналитики уже говорят о начале конца Европы, которая уже никогда не будет прежней. Портрет европейца будет идентичен портрету жителя арабского Востока или Африки. К такому исходу может привести как политика мультикультурализма, распространенная в Европе, так и нежелание мигрантов изучать язык принимающей страны, принимать культуру и образ жизни местного населения, отказ от ассимиляции. Такая тенденция наблюдается уже давно, а нынешний кризис её усугубил и ускорил данный процесс.
Основные предложения по регулированию миграционного кризиса сводятся к распределению мигрантов по всем странам Евросоюза — так называемое «квотирование». В сентябре подобное решение уже было принято, несмотря на возражения Чехии, Венгрии, Румынии и Словакии. Было решено, согласно выделенным квотам, разместить 40 тысяч человек из Греции и Италии в течении двух лет. Однако критики такого подхода утверждают, что наличие прозрачных границ в ЕС сводит к нулю эффективность такого подхода.
Другой вариант состоит в предоставлении помощи со стороны ЕС и других глобальных игроков странам Ближнего Востока, например, Ливану, Иордании, а также Турции, которые принимают наибольшее количество сирийских беженцев. Согласно данным Агентства ООН по делам беженцев, в Турции убежище получили 1,9 млн. сирийцев, 1,1 млн. — в Ливане, 630 тыс. — в Иордании с начала конфликта в 2011 г [7].
Некоторые политики призвали организовать центры для беженцев в Северной Африке и Ближнем Востоке, чтобы беженцы могли подать заявление там и не пересекать Средиземное море, что одновременно снизило бы и количество нелегальных мигрантов в ЕС. Критики этого плана считают, что скопление огромного числа заявителей в таких центрах может еще более дестабилизировать и без того слабые страны.
Одной из инициатив Европейской комиссии в этом вопросе является идея создания общего списка безопасных стран, который бы позволил ускорить процесс рассмотрения ходатайства об убежище и депортацию. Такая мера ощутимо затронула бы мигрантов из Балканских стран, заявления которых составляют 40 % всех поданных в Германии в первом полугодии 2015 г. К «опасным» странам причисляли бы те, в которых ведутся непосредственные боевые действия — Сирия, Ирак, Афганистан и т. д. Таким образом, появилась бы возможность различать настоящих беженцев и экономических мигрантов, выдающих себя за первых. Правозащитники же утверждают, что подобные списки нарушают права беженцев, и задаются вопросом о критериях, по которым будет вычисляться безопасность. Кроме того, встает вопрос о том, как различать мигрантов, которые не имеют документов.
План по миграции, состоящий из 10 пунктов, принятый в ЕС в апреле 2015 г. включает призыв к «систематическим попыткам захватить и уничтожить суда контрабандистов» [8]. Реализация подобной идеи потребовала бы проведения операций в приграничных водах Ливии, Турции, Туниса и даже наземных операций в этих странах. Однако такой подход не учитывает выталкивающие факторы, которые привели к миграции в Европу: бедность и продолжающийся конфликт на Ближнем Востоке, в Африке, которые не оставили людям средств к выживанию.
Таким образом, предлагаемые меры могли бы помочь ЕС регулировать потоки мигрантов, но не решить кризис. Чтобы снизить количество мигрантов до приемлемого уровня, нужно обратить внимание на причины такой миграции: помочь положить конец войне в Сирии, восстановить стабильность в Ливии, оказать помощь странам Африки. Необходимо найти политическое решение проблем региона.
Пока же на сегодняшний день нехватка координированных действий ЕС толкает отдельные страны на самостоятельное решение вопроса, нежели межнациональное. Это делает закрытие границ, воздвижение проволочных заборов, проведение морских операций нормой, а не исключением. Такие меры не только не способствуют решению миграционного кризиса, но и нарушают идеалы, на которых строился ЕС.
Литература:
1. Irregular Migrant, Refugee Arrivals in Europe Top One Million in 2015: IOM // International Organization for Migration. URL: http://www.iom.int/news/irregular-migrant-refugee-arrivals-europe-top-one-million-2015-iom(дата обращения: 16.02.2016).
- Mediterranean Migrant Arrivals in 2016 Pass 76,000; Death Top 400 // International Organization for Migration. URL: http://www.iom.int/news/mediterranean-migrant-arrivals-2016-pass-76000-deaths-top-400 (дата обращения: 16.02.2016).
- Migrant crisis: Migration to Europe explained in graphics // BBC News. URL: http://www.bbc.com/news/world-europe-34131911 (дата обращения: 11.02.2016).
- Шилович Н. Н. Правовые основы противодействия нелегальной миграции в Европейском Союзе // Современная юриспруденция: тенденции развития: материалы международной заочной научно-практической конференции. Новосибирск, 2013 // СибАК. URL: http://sibac.info/2009–07–01–10–21–16/50–2011–12–21–06–47–18/2011–12–21–06–47–43/7376–2013–04–19–01–10–51 (дата обращения: 06.02.2016).
- What is EASO // European Asylum Support Office. URL: https://easo.europa.eu/about-us/what-is-easo/ (дата обращения: 11.02.2016).
- EU Dublin III Regulation (Regulation (EU) No 604/2013) // Office of the Refugee Applications Commissioner URL: http://www.orac.ie/website/orac/oracwebsite.nsf/page/eudublinIIIregulation-main-en (датаобращения: 18.02.2016).
- Europe's Migration Crisis // Council on Foreign Relations. URL: http://www.cfr.org/migration/europes-migration-crisis/p32874 (дата обращения: 04.02.2016).
- Joint Foreign and Home Affairs Council: Ten point action plan on migration // European Commission Press Release Database. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15–4813_en.htm (дата обращения: 18.02.2016).
