Гарантии Европейского Союза по обеспечению защиты прав беженцев при вооруженных конфликтах и их реализация



Ситуации в Сирии, Украине, Ливии, Нагорном Карабахе, Ираке и других странах, давшие толчок самому масштабному вынужденному переселению за всю историю существования Организации Объединенных Наций, убеждают нас в том, что на сегодняшний день проблема обеспечения защиты прав беженцев в вооруженных конфликтах является одной из самых актуальных в мире.

Претворение в жизнь положений международных документов в сфере защиты прав беженцев целесообразно рассматривать через призму опыта Европейского Союза, являющего приверженцем не только общепризнанным универсальным принципам защиты, но и дополнительным ее формам. Используя и внедряя основы доктрины комплементарной защиты, Европейский Союз стал своеобразным флагманом в развитии международного права прав беженцев, так как в правовых документах Союза определяется последовательная процедура рассмотрения, предоставления, продления и лишения статуса беженца или лица, пользующегося дополнительной защитой, что не установлено в универсальном документе.

Фундаментом функционирования Общей Европейской системы предоставления убежища/ международной защиты являются Директива 2011/95/ ЕU по стандартам для квалификации граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве бенефициаров международной защиты, Директива 2013/32/EU об общих процедурах предоставления и лишения международной защиты, Регламент «Дублин III».

Согласно Директиве 2011/95/EU, которую европейские правоведы называют «Квалификационная Директива» (QualificationDirective), международная защита есть предоставление лицу статуса беженца (согласно понятию Конвенции 1951 года о статусе беженцев — «конвенционные беженцы»), либо статуса «лица с дополнительной защитой» (в науке данную категорию именуют «беженцы де факто») [1]. В рамках исследования нас интересует последняя категория — лица, пользующиеся дополнительной защитой. Несомненно, может возникнуть вопрос о различии данных правовых категорий. На сегодняшний день практика государств — членов Европейского Союза по имплементации положений данной Директивы указывает на то, что статусы конвенционных беженцев и беженцев де факто в целом равны. Доказательством этому утверждению может послужить существующая в большинстве стран ЕС «one-stopshop» процедура: ходатайства о признании статуса рассматриваются в рамках единого процесса, то есть уполномоченный орган проверяет возможность предоставления лицу статуса как беженца, так и лица с дополнительной защитой. В случае если лицо не может быть признано беженцем, то автоматически рассматривается возможность присвоения ему статуса лица с дополнительной защитой и наоборот [2]. Данная практика осуществляется в национальном законодательстве в Федеративной Республике Германии (ст. 25 Закона «О предоставлении международной защиты» от 27 июля 1993), Португалии, Швеции (Закон «Об иностранцах» от 31 марта 2006 г.) и других странах.

Определение «лица, пользующихся дополнительной защитой» непосредственно связано с понятием «серьёзный вред», под которым понимается «серьезная и индивидуальная угроза жизни гражданских лиц по причинам систематического и массового насилия в ситуациях вооруженных конфликтов международного и немеждународного характера» [3]. Данная формулировка позволила лицам, вынужденным покинуть родную страну из-за бушующего в ней вооруженного конфликта, стать полноправными претендентами на получение статуса, гарантирующего им международную защиту, невозможную по Конвенции ООН о статусе беженцев.

Однако, в самом начале рассмотрения ходатайств о признании статуса за данными лицами, практическая реализация положений данного документа столкнулась с серьезной проблемой. Перед уполномоченными органами стран-участниц ЕС встал вопрос — «Обязано ли лицо, подающее ходатайство о признании за ним дополнительной защиты предоставить доказательство того, что в случае возвращения в страну- происхождения оно подвергнется серьезному вреду в индивидуальном порядке, то есть именно данное лицо станет объектом причинения серьезного вреда?» В деле C-465/07 «Эльгафаджи против Государственного Секретаря юстиции», которое касалось отказа нидерландскими властями признать выходцев из Ирака, супругов Эльгафаджи, лицами, пользующимися дополнительной защитой в силу отсутствия доказательства реального риска персональной угрозы, Апелляционный Суд Нидерландов запросил толкование ст. 15 Квалификационной Директивы Европейским Судом. Европейский Суд дал следующее разъяснение:

«…Фразу «персональная угроза» следует толковать как ситуацию, которая охватывает вред для гражданских лиц, независимо от их какой-либо принадлежности или идентичности, более того, беспорядочное насилие во время вооруженного конфликта должно достигнуть такого уровня, когда сам факт нахождения лица на территории страны представляет риск для его жизни и личности» [4].

То есть лицо, подающее ходатайство о признании его бенефициаром дополнительной защиты, не обязано предоставлять какие — либо доказательства, угрожающей именно ему, опасности.

После того, как мы определили, каких лиц в Европейском Союзе считают бенефициарами дополнительной защиты, перейдем непосредственно к процедуре рассмотрения и признания статуса за данными лицами. Процедура регламентируется положениями Директивы 2013/32/EU от 26 июня 2013 года об общих процедурах предоставления и лишения международной защиты (переработанная).

Мы считаем, что положения данного документа в какой-то степени послужили отправной точкой кризиса беженцев в Европейском Союзе.

Во-первых, заявления о признании за лицами статуса дополнительной защиты подаются в уполномоченный национальный орган государства — члена, созданный по рекомендации данной Директивы. Регистрация заявления в национальной системе производится в течение трех рабочих дней. Однако, в случае если лицо претендует на статус в другом государстве-члене ЕС, то срок регистрации продлевается до 10 дней: государство-член, на территории которого находится заявитель, передает его ходатайство в то государство, в адрес которого заявитель оформил ходатайство» [5]. На практике данный срок занимает недели и месяцы, например, в Италии он может быть продлен до 3 месяцев.

Задержка сроков регистрации и как следствие рассмотрения заявления влечет за собой отрицательные последствия в виде массового скопления лиц в пунктах приема заявлений и в приграничных лагерях. Учитывая тот факт, что согласно статистике УВКБ ООН в 2015 году 42 500 человек ежедневно становились беженцами, большая часть которых направлялась в Европу, создание Единого органа Европейского Союза по рассмотрению ходатайств о предоставлении международной защиты является одним из самых целесообразных решений. Данный орган состоял бы из представителей государств-членов, которые решали бы вопросы рассмотрения, предоставления международной защиты. Представляется, что филиалы данного органа будут представлены во всех странах-участницах Европейского Союза; они будут осуществлять одновременно прием заявлений о предоставлении лицам статуса дополнительной защиты или статуса беженца и регистрацию их в единой электронной системе. Данная мера позволит избежать долговременного продления сроков регистрации и рассмотрения ходатайств.

Во-вторых, после того, как заявление зарегистрировано может быть назначена дата индивидуального собеседования.

Директива определяет индивидуальное собеседование как право заявителя: лицо в рамках собеседования может предоставить дополнительную информацию о причинах признания за ним международной защиты, уточнить детали событий, побудивших его покинуть страну происхождения. Однако, Директива в ст. 14 (2) позволяет государствам-членам избежать проведения индивидуального собеседования, «если орган может вынести решение о признании статуса дополнительной защиты или беженца на основании имеющихся доказательств».

Таким образом, в случаях массовых притоков людей, государства зачастую рассматривают ходатайства без личного присутствия заявителя, что создает почву для проникновения на территорию ЕС членов различных запрещенных террористических группировок, подобных Исламскому Государству, обладающих материальными средствами для фальсифицирования личных данных подобных «заявителей». Ведь именно во время индивидуального интервью, проводимого профессионалами, существует возможность выявить лиц, которые не могут быть признаны бенефициарами международной защиты.

Безусловно, положительным опытом имплементации положений данной Директивы может послужить практика Федеративной Республики Германии. Секция 25 германского AsylumProcedureAct от 23 декабря 2014 года «определяет обязанность заявителя в личном качестве представить основания для признания его беженцем или бенефициаром дополнительной защиты» [6]. Однако, к сожалению, некоторые государства все же решили применять данные положения Директивы в их инкорпорированном виде, то есть без внесения изменений. Например, в 2015 году в Италии был принят ProcedureDecreeLD 142/2015, как акт, содержащий имплементированные положения Директивы. В данном процедурном Декрете ст. 12 (2) расширяет возможность органов не проводить индивидуальное собеседование по рассмотрению заявлений лиц, претендующих на дополнительную защиту. Это возможно, если ситуация в стране, выходцами которой лица являются, признана CNDA как «достаточное основание для признания за лицом статуса дополнительной защиты» [7].

Таким образом, боевики Исламского Государства, захватившие большую часть Сирийской Арабской Республики, которая охвачена вооруженным конфликтом, а количество беженцев из этой страны согласно УВКБ ООН составило 3.88 млн. человек в 2015 году, имеют возможность проникнуть на территорию ЕС в качестве «беженцев» из Сирийской Арабской Республики. Доказательством этому могут послужить заявления лидеров Исламского Государства по поводу взятия ответственности за совершение ряда терактов 13 ноября 2015 года в Париже и 22 марта 2016 года в Брюсселе.

Резюмируя вышесказанное, следующая рекомендация будет вполне обоснованной и целесообразной: индивидуальное собеседование должно быть не правом, а обязанностью заявителя с целью предотвращения роста уровня террористических угроз и общей криминогенной обстановки.

Регламент «Дублин III» — это усовершенствованное продолжение Дублинской Конвенции 1990 г. и Регламента «Дублин II» 2003 г. Данный инструмент имеет своей целью определение государства, ответственного за рассмотрение ходатайства заявителя о признании за ним статуса беженца или лица с дополнительной защитой; а также регулирует вопросы по наложению запрета на передвижение внутри ЕС, ищущих защиты заявителей, предоставляя право выбора государствам, а не самому заявителю определять место рассмотрения ходатайства.

Положение Регламента в части определения ответственного государства возлагает огромную ношу на прибрежные государства Европейского Союза, которые вместе с такими странами, как Венгрия, Польша, Словакия и др. составляют внешние границы Европейского Союза. Будучи страной, территорию которой лица, ищущие международной защиты, пересекают в первую очередь, соответственно обязательство по рассмотрению ходатайства о признании статуса лежит на данном государстве.

На данный момент подобными государствами являются Италия, Греция и Венгрия: территории именно этих трех стран лица, претендующие на международную защиту, пересекают первыми, пользуясь морским и сухопутным транспортом. При создании Регламента предполагалось, что страны-участницы Европейского Союза, в случае если их территорию беженец пересек в первую очередь, обязаны снять отпечатки пальцев, внести в систему EURODAC и начать рассмотрение ходатайства.

Однако, на сегодняшний день в связи с массовыми потоками людей, ищущих международной защиты, преимущественно из Сирийской Арабской Республики, прибрежные государства вынуждены нарушать положения Регламента, так как не способны справиться с потоком людей в рамках своего государства. Ярким примером является так называемое «дело Хишама», получившее широкую огласку в шведских СМИ [8]. «Хишам — выходец из Сирийской Арабской Республики, который воспользовавшись морским транспортом, пересек границу Италии. Итальянская миграционная служба не стала снимать отпечатки пальцев у данного лица, а позволила продолжить путь на север Европы в Швецию для дальнейшего получения статуса лица с дополнительной защитой. Этот случай послужил доказательством прямого нарушения положений Дублинского Регламента Италией.

Тем не менее, нередко и сами лица, претендующие на международную защиту, нарушают свои обязательства по отношению к государству, которое выполнило свои дублинские обязательства: сняло отпечатки пальцев, внесло в EURODAC. Зачастую лица, претендующие на статус беженца или лица с дополнительной защитой, зарегистрировавшись в одном государстве, продолжают свой путь дальше, в более экономически развитые страны, такие как ФРГ, Нидерланды, Австрия и др. В этом случае, Регламент позволяет государствам, куда прибывает лицо, отказать в рассмотрении ходатайства и направить его в ту страну, где были сняты отпечатки.

Данная проблема порождает новую: в практике ЕСПЧ на данный момент более 1000 дел, которые в Европейском праве получили название Dublincases [9].

В большинстве своих судебных заявлений лица, которым грозит высылка в первую страну пересечения границы, указывают на факт нарушения высылающим государством ст.3 ЕКПЧ (Запрещение пыток). Например, «в деле MohammedHusseinv. NetherlandsAndItaly, заявительница Хусейн, являющаяся сомалийской беженкой утверждала, что подвергнется жестокому обращению в случае ее высылки в Италию согласно положениям Дублинского Регламента. ЕСПЧ в решении от 2 апреля 2013 года постановил:

«В случае возвращения заявителя в Италию, она не подвергнется жестокому обращению, так как явные доказательства нарушения данным государством своих обязательств по отношению к беженцам в части принципа non-refoulement отсутствуют»[10].

Однако, практика ЕСПЧ в отношении заявлений, касающихся Италии, изменилась в силу существующих обстоятельств, а именно выявления фактов нарушения дублинских обязательств итальянской стороной. «В деле Tarakhelv. Switzerland супружеская пара из Афганистана заявила о том, что в случае их высылки швейцарскими властями, они и шестеро их детей подвергнутся жестокому обращению (нарушение ст. 3 ЕКПЧ);так как политика Италии в отношении беженцев является небезопасной. ЕСПЧ в решении от 4 ноября 2014 года постановил:

«Высылка заявителей и их детей составит нарушение Швейцарией ст. 3 ЕКПЧ, в том случае, если швейцарская сторона предварительно не получит индивидуальные гарантии от властей Италии, что заявители получат доступ ко всем процедурам по получению статуса беженца или лица с дополнительной защитой и единству их семьи ничего не будет угрожать» [11].

Резюмируя вышесказанное, мы можем прийти к следующему выводу: положения Дублинского Регламента в части возложения ответственности на государства, которые составляют внешнюю границу Европейского Союза и являются первыми, границу которых лица пересекают, вынуждают данные страны нарушать свои обязательства.

Таким образом, главной проблемой, существующей на сегодняшний день в Европейском Союзе, является отсутствие единства в вопросах взятия на себя обязательств по предоставлению международной защиты и из этого следующей процедуры рассмотрения ходатайств.

Мы считаем, что Общая Европейская Система предоставления убежища/ международной защиты, состоящая в большинстве своем из Директив, должна быть пересмотрена в следующих положениях:

во-первых, индивидуальное собеседование должно быть обязанностью заявителя, а не правом; это необходимо в целях снижения рисков ухудшения криминогенной обстановки, в числе которых террористические акты;

во-вторых, ответственность государств-членов Союза за рассмотрение ходатайств и принятие заявителей должна быть солидарной; во избежание ситуаций подобных итальянской, греческой и венгерской следует ввести квотирование на каждое государство — член.

в-третьих, квоты по распределению количества беженцев, которое государство будет способно принять рассчитываются органом, которому страны передадут данное полномочие. В процессе рассмотрения проблематики Процедурной Директивы нами было предложено создание Единого Органа ЕС по рассмотрению ходатайств о предоставлении международной защиты, филиалы которого одновременно принимали и регистрировали бы заявления в единой электронной системе. На наш взгляд, данный орган вполне мог бы справиться со справедливым распределением количества беженцев среди стран-участниц ЕС, хотя бы, потому что именно у данного органа будут самые достоверные сведения о количестве зарегистрированных ходатайств о предоставлении международной защиты.

Кризис беженцев, поразивший Европейский Союз поставил под угрозу интеграционную политику данного объединения, которая выстраивалась более 50 лет. Данное явление оказало огромное влияние на аспект, который всеми государствами и интеграционными объединениями мира воспринимался как идеальный стандарт, на Святой Грааль Европейского Союза — защиту прав человека.

Литература:

1. Новикова Н. С. Статус беженца в государствах Европейского Союза: Международный и внутригосударственный правовые аспекты//Санкт-Петербургский государственный университет. -СПб.,2002. –С.24
2. Peers S. Procedural rights and subsidiary protection. URL:http://eulawanalysis.blogspot.com/2014/05/procedural-rights-and-subsidiary.html
3. Директива 2011/95/ ЕU от 13 декабря 2011 года по стандартам для квалификации граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве бенефициаров международной защиты // Электронная система права Европейского Союза EUR-LEX, URL:http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex %3A32011L0095,(дата обращения:15.10.2016)
4. Решение Суда Европейского Cоюза от 17 февраля 2009 г. по делу Эльгафаджи против Государственного Секретаря Юстиции, C-465/07.
5. Директива 2013/32/EU от 26 июня 2013 г. об общих процедурах предоставления и лишения международной защиты//Электронная система права Европейского Союза EURLEX, URL:http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/en/ (дата обращения: 12.10.2016 г.)
6. AsylumProcedureAct, от 23 декабря 2014 г. //сайт Министерства Юстиции ФРГ, URL:http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_asylvfg/(дата обращения: 13.09.2016 г.)
7. ProcedureDecreeLD 142/2015 от 15 сентября 2015 г//сайт Совета Италии по делам беженцев,URL:http://www.cir-onlus.org/en/laws/legal-archives(дата обращения: 14.10.2016г.)
8. Дублинская Конвенция не работает//,URL:http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=2103&artikel=6085938>(дата обращения: 1.10.2016г.)
9. Dublin cases, July 2015,URL:http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Dublin_ENG.pdf (датаобращения: 9.10.2016г.)
10. Решение Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) от 18 апреля 2013 г. по делу MohammedHusseinv. NetherlandsAndItaly (Applicationno. 27725/10), п.78
11. Решение Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) от 4 ноября 2014 г. по делу Tarakhelv. Switzerland (Applicationno. 29217/12), 52 p.