В статье раскрывается сущность налогового контроля. Автор приходит к выводу о том, что налоговый контроль можно рассматривать как институт налогового права и разновидность юридической деятельности, осуществляемой исключительно налоговыми органами. Проводится классификация налогового контроля по различным основаниям.
Ключевые слова: налоговый контроль, налоговые органы, налоговое право, акты законодательства о налогах и сборах.
Необходимость совершенствования механизма правового регулирования налоговых отношений обуславливает значимость проведения научного анализа правовых преобразований в налоговой сфере, осмысления тех правовых инструментов, которые используются государством для реализации своих фискальных интересов. И в этом аспекте наиболее значимыми являются вопросы организации и функционирования налогового контроля, учитывая, так же тот факт, что контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов официально признается приоритетным направлением деятельности субъектов государственного финансового контроля [1].
В юридической науке нет единого подхода к пониманию налогового контроля.
А. В. Демин рассматривает налоговый контроль как один их важнейших этапов налогообложения, значимость которого обусловлена ролью налогов как основного источника пополнения доходной части государственного бюджета [2].
Заслуживает внимания позиция С. В. Мирошник, О. Е. Немыкиной, Н. В. Девятых, исследующих налоговый контроль как деятельность уполномоченных государственных органов, выражающуюся в даче правовой оценки реализации всеми обязанными субъектами налогово-правовых предписаний, пресечении правонарушений, привлечении к ответственности лиц, посягающих на фискальные интересы государства [3].
Конституционный Суд Российской Федерации анализирует налоговый контроль как составную часть правового механизма, гарантирующего надлежащее исполнение конституционно закрепленной обязанности каждого уплачивать законно установленные налоги и сборы [4].
Налоговый кодекс Российской Федерации определяет налоговый контроль как деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в установленном порядке.
Данное понимание налогового контроля является, на наш взгляд, неполным, поскольку не отражает всего разнообразия исследуемого явления. В центре внимания налоговых органов находятся вопросы соблюдения требований налогово-правовых норм не только со стороны налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков сборов, но и иных субъектов налоговых правоотношений.
В связи с этим предлагается внести изменения в статью 82 Налогового кодекса Российской Федерации, изложив ее в следующей редакции: «Налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по обеспечению соблюдения субъектами налоговых правоотношений законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном настоящим Кодексом».
На наш взгляд, понятие налогового контроля можно рассматривать в нескольких аспектах.
Во-первых, налоговый контроль представляет собой совокупность налогово-правовых предписаний, регулирующих контрольно-надзорную деятельность налоговых органов, направленную на обеспечение соблюдения субъектами налогового права требований актов законодательства о налогах и сборах. Иными словами, налоговый контроль есть важнейший институт налогового права.
Во-вторых, налоговый контроль является разновидностью государственного финансового контроля. Соответственно, его можно определить как деятельность уполномоченных актами законодательства о налогах и сборах лиц, нацеленную на обеспечение соблюдения требований налогово-правовых предписаний.
Сущность налогового контроля выражается в его целях и задачах. Спорным является позиция И. И. Кучерова, считающего, что главной целью налогового контроля является создание совершенной системы налогообложения [5, с. 186]. Думается, что такая глобальная задача должна стоять, прежде всего, перед законодательными органами власти, а не перед Федеральной налоговой службой, не имеющей права принимать нормативные правовые акты по вопросам налогообложения.
Налоговый контроль выполняет две важнейшие функции: охранительную и предупредительную. С одной стороны, налоговые органы обязаны выявлять и устранять налоговые правонарушения, а с другой — используя методы убеждения и принуждения развивать и повышать уровень налоговой культуры участников налоговых правоотношений, включая и самих себя [6].
Налоговый контроль отличается от иных видов финансового контроля тем, что осуществляется исключительно ФНС и ее территориальными органами. Конечно, контрольные мероприятия в сфере налогообложения могут проводить и другие субъекты. Например, таможенные органы правомочны осуществлять контроль за уплатой косвенных налогов с товаров, ввозимых на территорию Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации дает оценку эффективности предоставления налоговых льгот. Однако, только налоговые органы вправе осуществлять мероприятия налогового контроля, предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.
При этом нужно учитывать, что налоговые органы, помимо функции контроля и надзора в сфере налогообложения, выполняют и другие контрольные полномочия, в частности, в области валютного контроля, контроля соблюдения требований законодательства о контрольно-кассовых машинах. Проводимые ими мероприятия к мероприятиям налогового контроля не относятся. Следовательно, содержание налогового контроля составляют только те контрольные мероприятия, которые предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации. Данным кодифицированным нормативным актом определен и круг полномочий ФНС России и ее территориальных органов, необходимых для достижения целей налогового контроля.
Общественные отношения, возникающие в связи с организацией и проведением налогового контроля, являются одной из разновидностей налоговых правоотношений. Структурно они включают в себя: субъекты, объекты и содержание.
Данные правоотношения могут возникать между налоговыми органами, с одной стороны, и налогоплательщиками, налоговыми агентами, плательщиками сборов, иными лицами, с другой, а также между вышестоящими и нижестоящими налоговыми органами в связи с проверкой эффективности деятельности последних. Объектом данных правоотношений является деятельность подконтрольных лиц в сфере налогообложения. Содержание представлено совокупностью прав и обязанностей участников.
Отношения, возникающие при осуществлении налогового контроля, имеют государственно-властный характер, что обусловлено публично-правовой природой налогового права. Поскольку налоговые правоотношения носят субординационный характер, налогоплательщик выступает в качестве функционально подчиненной стороны, обязательным условием обеспечения режима законности в налоговой сфере является тщательная процессуальная регламентация контрольно-надзорной деятельности ФНС России и ее территориальных органов. Качественная нормативная база является важнейшей гарантией соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков и плательщиков сборов.
Налоговый контроль как функция налоговых органов осуществляется на определенных принципах. Принципы налогового контроля представляют собой законодательно закрепленные базовые идеи, обеспечивающие правовой характер контрольно-надзорной деятельности налоговых органов в сфере налогообложения.
Важнейшим принципом налогового контроля является принцип законности, в соответствии с которым налоговые органы обязаны действовать в соответствии с требованиями актов законодательства о налогах и сборах.
К базовым идеям организации и функционирования налогового контроля относятся так же такие базовые идеи, как: принципы единства и всеобщности, объективности и достоверности, профессионализма и соблюдения профессиональной этики.
Судебная практика неоднократно обращала внимание на содержание ряда принципов налогового контроля. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что процессуальная регламентация мероприятий налогового контроля обусловлена законодательным закреплением принципа недопустимости избыточного или не ограниченного во времени по продолжительности применения мер налогового контроля [7].
Существенное значение в укреплении правовых начал налогового контроля имеют принцип защиты прав и законных интересов добросовестных налогоплательщиков; соблюдения налоговой тайны; недопустимости причинения вреда при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий.
Налоговый контроль характеризуется тем, что его результаты подлежат письменному оформлению. Он носит всеобщий характер, то есть распространяется в отношении всех подконтрольных лиц, поскольку налоговый контроль направлен на обеспечение исполнения налоговых обязанностей.
Налоговый контроль носит регулярный характер, деятельность налоговых органов строится на основе соответствующего Плана. Например, согласно Плану деятельности ФНС России на 2016 год в течение всего года предполагается осуществлять налоговый контроль с применением аналитических инструментов, проводить действия по выявлению сокрытой налоговой базы и недостоверной информации при расчете налогов [8].
Налоговый контроль есть форма обратной связи, позволяющая государству в лице налоговых органов получать достоверную информацию о финансово-экономической деятельности налогоплательщика.
Налоговый контроль можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от времени осуществления налоговый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.
Если ранее предварительный налоговый контроль носит вспомогательный характер, то с введением налогового мониторинга его значение существенно изменилось. Налоговой мониторинг дает возможность налоговым органам в режиме реального времени анализировать данные бухгалтерского и налогового учета налогоплательщика — организации, проверять правильность исчисления и своевременность уплаты всех фискальных платежей. В случае возникновения сомнений в законности своих действий у налогообязанного лица есть возможность обратиться в налоговый орган и получить мотивированное мнение, отражающее позицию компетентного государственного органа по тому или иному вопросу налогообложения.
ФНС России и ее территориальные органы осуществляют текущий налоговый контроль. Например, Межрегиональная налоговая инспекция проводит контрольные мероприятия, направленные на недопущение занижения налоговой базы по акцизам, уплачиваемых при производстве и реализации этилового спирта, алкогольной, спиртосодержащей и табачной продукции.
Основным видом налогового контроля является последующий. Он отличается углубленным анализом финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, плательщиков сборов, позволяет выявить налоговые правонарушения, которые невозможно установить в процессе предварительного и текущего налогового контроля.
По объекту налоговый контроль можно быть разделен на комплексный (анализ уплаты всех налогов и сборов) и тематический (нацелен на проверку уплаты отдельных фискальных платежей).
Характер контрольных мероприятий позволяет выделять плановый и внезапный налоговый контроль. Большая часть мероприятий налогового контроля осуществляется в соответствии с утвержденным планом работы. В тоже время Налоговый кодекс Российской Федерации не запрещает налоговым органам проводить контрольно-надзорные мероприятия в силу внезапно возникшей необходимости.
Налоговый контроль как разновидность государственного финансового контроля предметно обособлен; осуществляется в рамках законодательно обеспеченной юридической деятельности налоговых органов, строящейся на основе определенных правовых принципов; содержательно представляет собой действия и бездействие уполномоченного субъекта по обеспечению соблюдения налогового законодательства, предупреждению совершения налоговых правонарушений.
Выводы: налоговый контроль представляет собой разновидность государственного финансового контроля. Характеризуется тем, что имеет государственно-властный характер, обусловленный публично-правовой природой налогового права; отличается всеобщностью и общеобязательностью; процессуально урегулирован нормами Налогового кодекса; осуществляется исключительно ФНС России и ее территориальными органами. Отличается от других видов государственного финансового контроля по целям и задачам, объектам и субъектам контроля, регламентирующим правовым предписаниям.
Литература:
- См.: Мирошник С. В. Финансовая система России и мегарегулятор: осмысление новой финансово-правовой реальности// Банковское право. 2015. № 3.
- См.: Демин А. В. Налоговое право России: Учебное пособие. Красноярск: РУМЦ ЮО, 2006.
- См.: Мирошник С. В., Немыкина О. Е., Девятых Н. В. Актуальные вопросы обеспечения налогового контроля// Теория и практика общественного развития. 2015. № 19.
- Определение Конституционного Суда РФ от 25.01.2012 № 172-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Карельская судоходная компания» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 31 и 89 Налогового кодекса Российской Федерации»// СПС «Консультант Плюс».
- Кучеров И. И. Налоговое право России: Курс лекций. М.: ЮрИнфоР, 2001..
- См.: Мирошник С. В. Проблемные вопросы субъективной стороны налогового правонарушения// Государство и право. 2002. № 4.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А. Д. Егорова и Н. В. Чуева»// Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 6.
- План деятельности ФНС России на 2016 год// официальный сайт ФНС России: https://www.nalog.ru (дата обращения 01.04.2016).
