Право собственности представляет собой наиболее широкое по содержанию вещное право, которое дает возможность своему обладателю-собственнику и только ему определять содержание и направления использования принадлежащего ему имущества, осуществляя над ним полное «хозяйственное господство».
В п. 1 ст. 209 Гражданского Кодекса РФ правомочия собственника раскрываются с помощью традиционной для русского гражданского права «триады» правомочий: владения, пользования и распоряжения, охватывающих в своей совокупности все возможности собственника.
Под правомочием владения понимается основанная на законе (юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (фактически обладать им, числить на своем балансе и т. п.). Правомочие пользования представляет собой основанную на законе возможность эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления. Оно тесно связано с правомочием владения, ибо по общему правилу можно пользоваться имуществом, только фактически владея им. Правомочие распоряжения означает аналогичную возможность определения юридической судьбы имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения (отчуждение по договору, передача по наследству, уничтожение и т. д.). У собственника одновременно концентрируются все три названных правомочия.
Сказанное в полной мере относится и к праву государственной и муниципальной собственности. Собственник государственного и муниципального имущества также обладает правомочиями владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом.
Однако характеристика государственной и муниципальной собственности через совокупность правомочий владения, пользования и распоряжения, не позволяет раскрыть существо исследуемого феномена и реального механизма правового регулирования соответствующих отношений. Не менее важную роль здесь призваны играть и обязанности публичного собственника, среди которых можно выделить следующие.
Во-первых, обязанности формировать определенный состав объектов государственной и муниципальной собственности. На первый взгляд, этот тезис может показаться достаточно спорным, однако объясняется он следующим. Дискреция публично-правового образования в решении вопроса обладать либо нет тем или иным имуществом отсутствует либо, по крайней мере, сведена до минимума. Ряд объектов объявлен исключительной государственной собственностью, другие — нет, однако в любом случае все публичное имущество обеспечивает государственные и муниципальные функции. К примеру, если государство гарантировало оказание гражданам бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях (ч. 1 ст. 41 Конституции РФ), то соответствующие имущественные комплексы должны сохраняться в публичной собственности, а при их отсутствии или недостаточности на определенной территории — создаваться новые и поступать в публичную собственность. Именно такую позицию сформулировал Конституционный Суд РФ применительно к проблеме нехватки детских садов: «Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов — право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция РФ непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования — исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства — обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть».
Во-вторых, обязанности использовать объект (обеспечить его использование) или распорядиться им в соответствии с целевым назначением в рамках выполнения той или иной государственной или муниципальной функции. Причем такие обязанности доминируют над усмотрением собственника в реализации принадлежащих ему полномочий. К примеру, обязанность передать гражданину жилое помещение в рамках бесплатной приватизации вряд ли может быть охарактеризовано сугубо с позиций правомочия распоряжения.
В-третьих, обязанности поддерживать государственное и муниципальное имущество в состоянии, обеспечивающем его использование в соответствии с целевым назначением. К примеру, речь может идти об обязанностях содержания, охраны, ремонта различного имущества общего пользования: автодорог, парков, скверов, набережных, лесов, водных объектов и т. д. Равным образом схожие обязанности распространяются и на объекты государственной и муниципальной собственности, на базе которых оказываются государственные и муниципальные услуги (в сфере образования, культуры, здравоохранения и т. д.), в связи с чем они должны соответствовать установленным стандартам [1].
Очевидно, что права и обязанности государства и муниципалитетов как собственников имущества тесно переплетены между собой и не могут быть реализованы в отрыве друг от друга. Причем, если правомочия публичного собственника в целом допустимо толковать с гражданско-правовых позиций (не забывая при этом о комплексе публично-правовых ограничений в их реализации), то его обязанности имеют сугубо публично-правовую природу, поскольку они основаны на конституционной идее общего блага и административно-правовых механизмах его достижения, реализующихся через деятельность публичной администрации [2].
Объем и характер обязанностей публичного собственника несопоставимы с обязанностями частного собственника. Последний не несет бремени выполнения государственных и муниципальных функций, он преследует свой личный интерес и свободен в реализации принадлежащих ему правомочий до тех пор, пока это не причиняет вред другим лицам. Отдельные обязанности, возлагаемые законом на частного собственника, носят, как правило, пассивный характер, они не способны поколебать общедозволительный тип правового регулирования. Качественно иное значение приобретают обязанности публичного собственника, которые за счет своего объема (интенсивности распространения) и характера выполняют активную функцию, устанавливают требуемую модель поведения в рамках выполнения той или иной государственной либо муниципальной функции и тем самым всецело обеспечивают достижение общего блага, что соответствует разрешительному типу правового регулирования.
В результате совокупность прав и обязанностей публичного собственника заметно влияет на содержание рассматриваемого вещного права (в сравнении с классическим правом частной собственности), видоизменяя его, а равно на содержание соответствующих имущественных правоотношений. Реализации правомочий публичного собственника всегда сопутствует выполнение тех или иных публичных обязанностей, которые часто выходят на первый план, либо, сужая потенциальную свободу собственника до меры должного поведения (обязанность предоставить земельный участок собственнику недвижимости в порядке ст. 36 Земельного Кодекса РФ), либо существенно ограничивая ее (особый порядок изменений границ территории общего пользования городского округа). Таким образом, публичный собственник одновременно выступает в качестве обязанной стороны правоотношений. Особой спецификой отличаются отношения, возникающие по поводу государственного и муниципального имущества общего пользования, где субъективными публично-вещными правами наделен неопределенный круг граждан, а государство или муниципальное образование, будучи собственниками, напротив, обязаны обеспечить беспрепятственное и комфортное общее пользование.
Государственная и муниципальная собственность, прежде всего, обязывает к достижению общего блага, удовлетворению потребностей частных лиц за счет государственного и муниципального имущества, и лишь для этого органы власти в необходимых пределах наделяются компетенцией на реализацию правомочий собственника. В результате рассматриваемые правомочия и обязанности трансформируются в полномочия публичной администрации, осуществляющей деятельность по имущественному обеспечению государственных и муниципальных функций [3].
Важнейшим полномочием по имущественному обеспечению государственных и муниципальных функции, является, полномочие по управлению государственной и муниципальной собственностью. Одним из первых фундаментальное исследование данного вопроса предпринял А. В. Венедиктов и, раскрывая суть управления государственной собственностью, предложил выделять три его уровня: общее плановое руководство соответствующей отраслью хозяйства; планирование и регулирование деятельности определенного круга госпредприятий; непосредственное оперативное управление (управление, осуществляемое самими госпредприятиями). При этом только первые два вида, по мнению ученого, могут быть подведены под общепринятое в советской юридической литературе понятие управления как административной деятельности (исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления). Непосредственное оперативное управление стало прообразом современных ограниченных вещных прав на имущество — права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Концепция А. В. Венедиктова оказала значительное влияние не только на дальнейшие научные исследования в сфере государственной собственности, но и на развитие советского законодательства. Практически все последующие работы в данной сфере в той или степени опирались на теоретическую базу, разработанную выдающимся ученым. Вместе с тем многие сделанные А. В. Венедиктовым выводы и сформулированные предложения уже не отвечают современным социально-экономическим условиям ввиду кардинального пересмотра роли государства в экономике, развития рыночных отношений, изменения форм и методов публичного администрирования и т. д.
Наиболее распространенный в настоящее время подход к управлению публичным имуществом заключается в рассмотрении этой категории с позиции правомочий собственника. Его обоснование можно встретить еще в трудах отечественных цивилистов 60-х годов минувшего столетия (Д. М. Генкин, Ю. К. Толстой и др.). О том же писал Ю. М. Козлов, характеризуя «управление вещами» через оснащенную атрибутами власти триаду правомочий государства-собственника [4]. Близкую точку зрения сегодня занимает Е. А. Суханов, по мнению которого управление имуществом не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника; в гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения; иначе говоря, управление является только одной из форм осуществления права собственности. Э. В. Талапина также приходит к выводу, что в узко-правовом смысле управление государственной собственностью можно определить как осуществление уполномоченными государственными органами посредством механизма управления правомочий владения, пользования и распоряжения государственной собственностью [5].
По мнению других ученых, управление является самостоятельным (четвертым) правомочием государства-собственника наряду с правомочиями владения, пользования и распоряжения. Этот подход получил распространение в середине XX в. (Г. А. Аксененок, А. М. Турубинер, Л. И. Дембо), поддерживается он некоторыми авторам и в настоящее время. Рассматриваемая концепция в определенной степени подкрепляется законодательными актами, в которых категории «управление» и «распоряжение» используются как парные, что наводит на мысль об их употреблении в качестве правомочий собственника. Однако в литературе приведены достаточно убедительная ее критика и аргументация в пользу того, что управление имуществом как правомочие вполне охватывается «классической триадой».
В литературе встречаются и некоторые промежуточные точки зрения. В. А. Дозорцев, в частности, не относил управление имуществом к числу гражданских правомочий и склонялся к тому, что под ним следует иметь в виду комплекс гражданско-правовых и публично-правовых полномочий.
С. А. Зинченко, отказываясь от «классической триады» правомочий, полагает, что сущностное содержание права государственной и муниципальной собственности должно быть выражено через одно правомочие — управление, чем обеспечивается выход на управленческую природу права общенародной собственности [6]. По его мнению, правомочие управления, будучи общим и абстрактным, реализуется через более конкретные формы (правомочия): планирование (прогнозирование, моделирование, доведение программы до управляемой системы), осуществление программы (организация, контроль, регулирование), учет.
Позиция С. А. Зинченко представляет безусловный интерес, позволяет подчеркнуть особенности и публично-правовую форму осуществления правомочий государства-собственника. Однако такая глубинная замена традиционных правомочий категорией управления не разрешает существующих проблем, но подрывает сложившийся универсальный инструментарий правового регулирования отношений собственности. Следствием подобного нововведения может стать чрезмерно широкое понимание управления, которое не вписывается в рамки правомочий и обязанностей публичного собственника, включая в него чужеродные элементы (прежде всего нормативное регулирование).
На основании проведенного анализа различных точек зрения на управление государственным и муниципальным имуществом сформулируем следующие его особенности.
Во-первых, в качестве объекта управления государственным и муниципальным имуществом следует рассматривать сугубо объекты государственной и муниципальной собственности, но не субъективные права собственности или общественные отношения собственности. В связи с этим в рамках повышения юридической техники предлагается отказаться от законодательного употребления терминов «управление государственной собственностью», «управление муниципальной собственностью» ввиду многозначности термина «собственность», создающей предпосылки для появления методологически необоснованных норм права, правоприменительных решений и научных исследований.
Во-вторых, термин «управление государственным и муниципальным имуществом» означает не сами правомочия (обязанности) публичного собственника, а их осуществление (исполнение). Другими словами, управление не предстает в статичном виде, а характеризуется динамикой — это совершение фактических дозволенных или предписанных действий компетентным органом, уполномоченным публичным собственником. Таким образом, субъектом управления государственным и муниципальным имуществом как целенаправленной деятельности следует называть не самого собственника, а уполномоченный им орган власти.
В-третьих, управление государственным и муниципальным имуществом приобретает значение особой целенаправленной деятельности применительно к сформированным составам публичного имущества, обеспечивающим выполнение государственных и муниципальных функций. Управление государственным и муниципальным имуществом не охватывает реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника, которые связаны с формированием состава необходимого и достаточного публичного имущества (разграничение, перераспределение, отчуждение, перепрофилирование, пополнение). Другими словами, формирование состава государственного и муниципального имущества предшествует управлению им, выступает его предпосылкой.
В-четвертых, правомочия собственника обладают разным значением в объеме понятия управления государственным и муниципальным имуществом. Управление — это прежде всего осуществление правомочия распоряжения, оно отражает динамику отношений собственности. Реализации полномочий владения и пользования (в их классическом понимании) в чистом виде мы практически не наблюдаем со стороны публичного собственника в лице его компетентных органов. Целевой характер государственного и муниципального имущества обусловливает его непрерывное использование (эксплуатацию), которое в подавляющем большинстве случаев осуществляется специально созданными государством или муниципалитетом организациями, частными лицами, которыми передано публичное имущество, либо же в принципе неопределенным кругом лиц (применительно к публичному имуществу общего пользования).
В-пятых, управление государственным и муниципальным имуществом охватывает не только реализацию правомочия, но и выполнение обязанностей собственника. Предоставление органом власти в собственность гражданину квартиры в рамках бесплатной приватизации жилья укладывается в понятие «управление», равно как и передача земельного участка в аренду собственнику объекта недвижимости. Подобные действия представляют собой распоряжение имуществом, однако их совершение компетентным органом власти продиктовано отнюдь не субъективным правом, реализация которого основана на усмотрении (мерой возможного поведения), а юридической обязанностью публичного собственника совершить предписанные законом распорядительные действия при возникновении к тому оснований (мерой должного поведения).
Таким образом, полагаю, что управление является способом осуществления собственником принадлежащих ему правомочий, одной из форм реализации правомочия распоряжения. Поэтому управление нельзя рассматривать в качестве самостоятельного (четвертого) правомочия государства-собственника наряду с правомочиями владения, пользования и распоряжения.
Процесс управления и распоряжения объектами собственности регулируется нормативными правовыми актами, как на федеральном, так и на региональном уровнях. На местном уровне процесс управления и распоряжения муниципальной собственностью регулируется правовыми актами органов местного самоуправления, к которым относятся Устав соответствующего муниципального образования и решения представительных и исполнительных органов, принятые по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с Уставом.
Итак, управление государственным и муниципальным имуществом необходимо определить как деятельность органов публичной администрации по реализации посредством издания административных актов и заключения договоров предоставленных ей полномочий, направленных на осуществление прав и исполнение обязанностей публичного собственника в целях выполнения государственных и муниципальных функций.
Управление является способом осуществления собственником принадлежащих ему правомочий, одной из форм реализации правомочия распоряжения. Поэтому управление нельзя рассматривать в качестве самостоятельного (четвертого) правомочия государства-собственника наряду с правомочиями владения, пользования и распоряжения.
Литература:
- Еремин С. Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью: учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2014. С. 112;
- Дойников И. В. Управление государственной собственностью: Уч. пособие / Рос. акад. образования Моск. психол.-соц. ун-т. М.: Изд-во моск. психол.-соц. ин-та; МОДЭК, 2012. С. 96;
- Соловьев М. М. Государственная собственность — ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3–5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В. А. Трапезникова РАН, 2011. С. 158;
- Социально-экономические аспекты развития государственной и муниципальной собственности в регионе: Монография / Т. Ф. Лушникова, О. А. Хэгай, Е. Н. Елисеева и др. // Челяб. гос. ун-т. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. С. 115;
- Талапина Э. В. Вопросы организации управления государственной собственностью. // Журнал Российского права. 2011. № 3. С. 74;
- Зинченко С., Корх С. Вопросы собственности: законодательство и практика // Хозяйство и право. 2010. № 6. С. 51.
