Сбалансированность регионального бюджета: проблемы и пути их преодоления

 

Сбалансированность бюджета — один из главнейших принципов создания и исполнения бюджета, заключающийся в равновесии расходных статей бюджета к источникам их финансирования.

В настоящее время трудности со сбалансированностью бюджетов испытывают многие субъекты Российской Федерации. И неслучайно особое внимание к этим вопросам со стороны федеральных органов власти. Из текста бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 годах следует, что, несмотря на усилия федеральных властей, возросла нагрузка на региональные и местные бюджеты. Также наметилась тенденция негативных изменений структуры бюджетных расходов регионов — падение объемов и доли расходов инвестиционного характера [3].

В подтверждение этому следует выступление на парламентских слушаниях Губернатора Ставропольского края Владимира Владимирова. Глава края проанализировал ряд особенностей межбюджетных отношений, влияющих на темпы развития, как Ставропольского края, так и большинства других регионов России, обозначив пути решения важных для регионов проблем [8].

Одна из главных тенденций — рост расходов региональной казны под влиянием решений, принимаемых федеральными органами. Эти расходы связаны, в частности, с обеспечением гарантированных пенсионных выплат, с обеспечением внесения платежей обязательного медицинского страхования неработающего населения и тех, кто работает по «серым схемам» — не платя налогов в казну, развитием дорожной отрасли, рядом других социальных и инфраструктурных программ. Увеличение их объема значительно опережает рост возможностей регионального бюджета. Это в основном социальные расходы, которые минимизируют возможности государственных вложений в развитие края.

Согласно данным проведенного анализа бюджета Ставропольского края за период с 2013 по 2014 гг., доходы краевого бюджета снижены на 2,8 %, а переданные региону расходные полномочия увеличены более чем в 6 раз. Все вместе это ведет к перекосам в структуре регионального бюджета. Большая часть его объема работает на обеспечение переданных расходов, но даже этого недостаточно.

Поэтому все ранее поставленные цели не потеряли своей актуальности и должны быть достигнуты с учетом условий новой экономической реальности.

Таким образом, первоочередной задачей по оптимизации сбалансированности краевого бюджета является совершенствование законодательной базы, как федерального уровня, так и регионального.

На федеральном уровне основными направлениями для решения проблемы сбалансированности могут стать следующие изменения бюджетного и налогового законодательства РФ:

1.      Четкое законодательное закрепление доходных полномочий, достаточных для выполнения расходных обязательств без ежегодной корректировки норм бюджетного законодательства РФ. В настоящее время Бюджетным кодексом РФ определены доходные полномочия на постоянной основе, однако на региональном и местном уровнях их явно недостаточно для финансирования расходных обязательств.
2.      Полный отказ от практики принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные расходные обязательства без предоставления обоснования источников их финансирования.
3.      Расширение налоговых полномочий государственных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства.
4.      Пересмотр расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований.

Важная роль в обеспечении бюджетной устойчивости и перераспределении бюджетных ассигнований по-прежнему отведена усилению мер по оптимизации расходов краевого бюджета. Правильное использование бюджетных средств не только приостановят фактический рост расходов краевого бюджета, но и поспособствуют экономическому развитию региона.

Согласно реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 г., в соответствии с которым необходимо «обеспечить сокращение в 2015–2017 годах расходов федерального бюджета ежегодно не менее чем на 5 % в реальном выражении за счёт снижения неэффективных затрат», Правительство Ставропольского края планомерно проводит мероприятия по нормированию и ограничению аппаратных расходов, и прежде всего, за счет оптимизации государственных закупок бюджетной сети и численности государственных служащих [2].

Поэтапная реализация Плана мероприятий по оптимизации сети государственных учреждений Ставропольского края на 2014–2016 годы в 2014 году позволила сэкономить 88,1 млн рублей бюджетных средств за счет слияния министерств и ведомств края.

В состав Ставропольского края входят 26 муниципальных районов, 19 городов, 7 поселков городского типа, 284 сельских администрации. В каждый муниципальный район входят от 10 и выше поселений, имеющие свои бюджеты, которые в основном являются дотационными. Их главной проблемой является нехватка собственных средств для покрытия расходных полномочий органов местного самоуправления. В структуре доходов местных бюджетов важное место продолжает занимать финансовая помощь, которая осуществляется в форме дотаций, субвенций, средств фондов финансовой поддержки. Для объединения усилий нескольких муниципальных образований возможно совместное финансирование основных мероприятий по предоставлению гражданам муниципальных услуг.

Таким образом, необходимо рассмотреть целесообразность содержания муниципальных служащих в поселениях, где доходная часть этих бюджетов малозначимая, а расходная часть бюджета состоит из дотаций. На примере слияния администраций города Минеральные Воды и Минераловодского района (14 поселений) в октябре 2015 г. в Минераловодский городской округ можно отметить эффективность снижения расходов на содержание муниципальных служащих. Уменьшение расходов местного бюджета за счет оптимизации территориальной организации местного самоуправления, организации управленческой структуры, направленной на устранение дублирования реализации полномочий на одной территории, предполагает сэкономить около 3 млн рублей в год. Такой подход позволит муниципальным образованиям соблюсти взаимный интерес, путем максимальной нагрузки имеющихся муниципальных учреждений, избегая необходимости расходования бюджетных средств на организацию новых и содержание поселковых муниципальных и бюджетных учреждений.

В целях обеспечения скоординированных действий всех участников бюджетного процесса в достижении сбалансированности краевого бюджета распоряжением Правительства Ставропольского края от 16 декабря 2013 г. № 397-рп утвержден План мероприятий, направленных на увеличение роста доходов и оптимизацию расходов консолидированного бюджета Ставропольского края, совершенствование долговой политики Ставропольского края на период 2013–2016 годов [7].

Основными задачами, решаемыми в рамках выполнения Плана мероприятий, в 2014 году и в перспективу до 2016 года является дальнейшее расширение налоговой базы и достижение устойчивой положительной динамики поступления налогов. Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах предусматривает предоставление освобождений в форме различных льгот и изъятий из объекта налогообложения по региональным и местным налогам. Например, по земельному налогу установлены льготы для более чем 20 категорий юридических и физических лиц и видов земельных участков, а льготы по налогу на имущество физических лиц установлены более чем 10 категориям налогоплательщиков. Кроме того, не полностью мобилизуются доходы местных бюджетов от земельного налога в связи с изъятиями земельных участков из налогообложения. Это приводит к значительным потерям региональных и местных бюджетов. В такой ситуации наиболее рациональный способ решения проблемы — оптимизация установленного на федеральном уровне перечня льгот и изъятий по региональным и местным налогам. Такая работа проводилась в предыдущие годы, отменено значительное количество льгот, но, видимо, этого было недостаточно. Ведь бюджет края формируется из бюджетов муниципальных и поселковых бюджетов. А они практически лишены статуса субъекта собственной налоговой политики.

К сожалению, в настоящее время такие источники дохода, как налоги на землю и имущество, трудно реализуемы. Нет четкого межевания границ, реальной кадастровой оценки, годами не регистрируются построенные на земельных участках дома, не учитывается использование земель сельхоз назначения и других, следовательно — не поступают налоги. Со стороны государства предлагается рассмотреть введение до 2020 года налога на недвижимое имущество физических лиц вместо земельного налога с физических лиц и налога на имущество с физических лиц. Это приведет к увеличению количества объектов налогообложения. Однако сначала необходимо провести полную инвентаризацию неучтенных имущества и земель, и тогда рассматривать вопрос плавного установления налога на недвижимое имущество [5].

Кроме того, есть смысл вернуться к предложению о возможности пересмотра ставок транспортного налога. Этот вопрос требует серьезной детальной проработки, осторожности и взвешенного подхода к дифференцированию налоговых ставок, так как ставки транспортного налога в Ставропольском крае самые низкие в Северо-Кавказском и Южном федеральном округах [6].

Качественно изменить сегодняшнюю ситуацию позволит корректировка существующей системы межбюджетных отношений федерального центра и регионов. В частности, совершенствования требует порядок выделения субъектам Федерации льготных кредитов из средств российского бюджета, осуществления межбюджетных трансфертов, целесообразно изменение структуры расходных обязательств регионов. Тогда стратегическая задача органов власти регионов будет заключаться в том, чтобы определить условия и стимулы для внутренних инвестиций. Ставропольский край для перехода к новому этапу экономического роста нуждается в обновлении основного капитала. Преимущество такой стратегии в том, что она должна стимулировать внутренние воспроизводственные процессы, технический прогресс, рост занятости населения и привлечение доходов в бюджет.

К наиболее действенным формам государственной поддержки инвестиционной деятельности, сложившимся на Ставрополье, относится система предоставления субсидированных кредитов в соответствии с Законом Ставропольского края «О государственной поддержке организаций и индивидуальных предпринимателей, реализующих инвестиционные проекты с привлечением кредитов банков на территории Ставропольского края» [4]. Но более рационально можно рассмотреть использование временно свободных остатков средств федерального бюджета и остатков средств бюджетных и автономных учреждений взамен заимствований в кредитных организациях, а также снижения процентной ставки по привлекаемым кредитам с 10 до 7 % годовых по результатам проведенных торгов на выбор кредитной организации для финансирования дефицита краевого бюджета и погашения долговых обязательств. Повышение доступности «дешевых» бюджетных кредитов представляют выгодную альтернативу дорогостоящим банковским заимствованиям. Наиболее рациональным способом привлечения средств в настоящее время является открытие кредитной линии с правом выбора денежных средств по мере необходимости и возможным досрочным погашением заемных средств. Однако бюджетных средств часто оказывается недостаточно для финансирования жизненно необходимых функций региона.

Привлечение заемных средств в значительных объемах представляется целесообразно только на реализацию инвестиционных проектов с высоким уровнем эффективности, окупаемости, а не покрытие текущих расходов краевого бюджета.

Что касается муниципальных образований, то финансовая помощь должна им предоставляться преимущественно на выравнивание бюджетной обеспеченности, а не на субсидирование расходных обязательств муниципалитетов, как это делается на данный момент.

Важнейшей задачей в ближайшей перспективе является дальнейшее снижение внутреннего государственного долга Ставропольского края и минимизация размера планового дефицита краевого бюджета. Для этого целесообразно направлять сверхплановые доходы краевого бюджета, получаемые в ходе его исполнения, прежде всего, на погашение дефицита краевого бюджета, учитывать необходимость сохранения объемов привлекаемых кредитных ресурсов на уровне займов предыдущего года в целях минимизации объема планового дефицита краевого бюджета на очередной финансовый год.

Ведь основной целью министерства финансов Ставропольского края является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости краевого бюджета. По словам министра финансов Ставропольского края, формирование бюджета на три года дает возможность погашения государственного долга неодномоментно, а в среднесрочный период.

Благодаря качественному управлению государственным долгом Ставропольского края в 2014 году доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов краевого бюджета (без учета расходов, осуществляемых за счет субвенций, предоставляемых из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) снижается. Кроме того, Ставропольским краем соблюдаются ограничения, установленные статьей 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой верхний предел государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (не более 100 %) [1]. Прогнозируется обеспечение своевременного исполнения всех долговых обязательств Ставропольского края.

Итак, пути оптимизации сбалансированности краевого бюджета зависят не только от экономической ситуации по стране и регионе в отдельности, но и от политической. Мероприятия по эффективному решению сбалансированности краевого бюджета зависят от экономической политики государства в целом. На наш взгляд, в данной экономической ситуации необходимо проявить гибкость и осторожность в выборе путей оптимизации сбалансированности краевого бюджета и продолжать совершенствовать бюджетную систему Ставропольского края.

 

Литература:

 

1.      Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.11.2015)
2.      Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014
3.      Бюджетное послание Президента РФ от 13.06.2013 г. «О бюджетной политике в 2014–2016 годах»
4.      Закон Ставропольского края от 12.02.2001 № 14-кз «О государственной поддержке организаций и индивидуальных предпринимателей, реализующих инвестиционные проекты с привлечением кредитов банков на территории Ставропольского края» (с изменениями на 24.04.2014)
5.      Закон Ставропольского края от 26 ноября 2003 года № 44-кз «О налоге на имущество организаций» (с изменениями на: 29.04.2015)
6.      Закон Ставропольского края от 27.11.2002 № 52- кз «О транспортном налоге» (Закон о внесении изменений от 30.17.2014 № 75-кз)
7.      Распоряжение Правительства Ставропольского края от 16 декабря 2013 г. № 397-рп «Об утверждении плана мероприятий, направленных на увеличение роста доходов и оптимизацию расходов консолидированного бюджета Ставропольского края, совершенствование долговой политики на период 2013–2016 годов»
8.      Выступление на парламентских слушаниях по федеральному бюджету Губернатора Ставропольского края
9.      Бережной В. И., Бережная Е. В., Бережная О. В., Вицелярова К. Н., Волкова С. В., Володько Л. П., Воробьева Е. А., Голубина Ж. И., Дешевова Н. В., Егорова Л. А., Косенко С. Г., Кузьмич Н. П., Марцева Т. Г., Марченко С. В., Матевосян М. Г., Милованова Е. А., Новосельцева А. П., Суспицына Г. Г., Табачникова Е. В., Тельнова Н. Н. и др. Модернизация экономики и управления / Под общей редакцией В. И. Бережного. Москва, 2015. Том Книга 1
10. Биндасова Н. А., Погосян В. В. Инвестиции: Учеб. пособие / Н. А. Биндасова, В. В. Погосян — 2-е изд., перераб. и доп. — Пятигорск, РИА-КМВ, 2015. — 156 с.
11. Биндасова Н. А., Погосян В. В. Краткосрочная и долгосрочная финансовая политика: учебное пособие / Биндасова Н. А., Погосян В. В. — Пятигорск, 2011.
12. Биндасова Н. А.Инвестиции: Учебное пособие / Пятигорск, 2012.
13. Голубина Ж. И., Кузнецова Т. Б. Финансовая политика как инструмент управления финансами государства // Kant: Экономика и управление. 2015.№ 1 (4). С. 15–17.
14. Государственные финансы // Российская экономика: прогнозы и тенденции, 2010. — N9. — 10 с.
15. Марченко С. В. Территориальные финансы/С. В. Марченко. -Пятигорск: КМВ, 2009. -178 с.
16. Марченко С. В.К вопросу о финансовой самостоятельности муниципальных образований // Актуальные вопросы экономических наук. 2014.№ 37. С. 188–192.
17. Марченко С. В.Межбюджетные отношения в системе повышения уровня финансовой обеспеченности территорий // автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук Северо-Кавказский государственный технический университет. Ставрополь, 2009
18. Марченко С. В.Зарубежный опыт финансового обеспечения местного самоуправления // В сборнике:Институциональные преобразования национальных экономических систем Университет Вагенинген (Нидерланды), Белградский институт аграрной экономики (Сербия), Чешский университет естественных наук (Чехия), Ставропольский государственный аграрный университет (Россия). 2014. С. 180–185.
19. Марченко С. В.Преодоление проблем в регулировании финансов муниципальных образований // В сборнике:Развитие мировой экономики: современные тенденции и проблемыСборник научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. 2011. С. 120–125.
20. Марченко С. В., Шишкина Л. В.Оценка эффективности реформирования бюджетной системы в Российской Федерации // Kant: Экономика и управление. 2015.№ 1 (4). С. 8–12.
21. Марченко С. В., Дмитриева И. Е., Коломиец Л. Г., Голубина Ж. И. Актуальные проблемыфинансов: учебное пособие для студентов вузов / под редакцией С. В. Марченко. Пятигорск, 2014.
22. Марченко С. В.Межбюджетные отношения в системе повышения уровня финансовой обеспеченности территорий (на материалах Ставропольского края) диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук / Северо-Кавказский государственный технический университет. Ставрополь, 2009
23. Погосян В. В.Перспективы развития банковского сектора // В сборнике:Правовое регулирование отдельных сфер жизнедеятельности общества: теория и практика (опыт Кавказа)Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Ответственный за выпуск: Боков А. В. 2012. С. 217–226.
24. Погосян В. В.Проблемы и перспективы развития кредитования малого и среднего бизнеса на современном этапе развития экономики // Kant. 2015.№ 2 (15). С. 96–100.