Библиографическое описание:

Эдиев М. С. История закрепления принципа законности в государственном управлении в отечественном законодательстве // Молодой ученый. — 2014. — №1. — С. 267-272.

Формирование и внедрение принципа законности в деятельность Российского государства и жизнедеятельность российского общества на протяжении многих веков государственно-правового развития России оставалось, да и остается сейчас, одной из главных тенденций в деятельности верховной государственной власти. Процесс правового оформления требований законности в законодательстве России прошел длительный процесс от первых ростков его закрепления на ранних стадиях правового развития, до достаточно четких и однозначных формулировок и требований в начале XXI в. Поэтому в рамках данной работы предполагается рассмотреть генезис закрепления принципа законности как основополагающего требования к деятельности администрации в российском законодательстве в XVII — начале XXI в.

Вообще, предваряя экскурс в отечественную правовую историю, следует заметить, что законность и правопорядок занимают важное место среди других методов и средств государственного управления. Только законность и правопорядок способны обеспечить достойную жизнь общества и его граждан. Как показала история одной силы недостаточно для осуществления этих целей.

Ещё римские юристы провозглашали широко известные постулаты: «Государством должен править закон», «Закон превыше всего», «Закон выше любой должности». Все эти изречения несут глубокий смысл, опыт, мудрость. Пожалуй, трудно не согласиться с Платоном, который считал, что в плохом государстве над всеми стоят правители, а в разумном — над всеми стоят законы. И что закон призван ограничивать как власть правителей, так и свободу управляемых. На страже законов стоит правосудие. А к отправлению правосудия должны быть причастны все граждане государства [1]. Система римского права явилась юридической базой законности в сфере регулирования имущественных отношений, которая впоследствии реформировалась в более цивилизованные формы, постепенно наполнявшиеся реальным равенством перед законом всех участников общественных отношений.

Рассмотрим истоки определения требования соблюдать законы в русском законодательстве.

Обращение к закону как средству управления социальными процессами уходит своими корнями в период формирования государственности и права на Руси. Как указывает русский историк права М. Ф. Владимирский-Буданов по мере того как «государство постепенно овладевает своею будущею функцией творчества и защиты права» возникает проблема законности в деятельности уже во время формирования Древнерусского государства, да и сам народ стремился «поискати себе князя, который бы владел нами и судил по праву» [2]. В это время начинает зарождаться понимание места и роли законности в российском общественном сознании, которое находит отражение и законодательной деятельности Древнерусского государства. В данном плане показательно создание и использование в юрисдикционной деятельности власти в XI–XII вв. первого сводного акта древнерусского права кодифицированного характера — «Русской Правды», которая выступает в контексте обеспечения законности в правосудии как «руководство для суда». Эту же тенденцию отразило и создание Псковской и Новгородской Судных грамот [3].

Дальнейшее развитие и систематизация законодательства отражали внимание власти к роли закона и законности в государственно-правовом развитии страны, в обеспечении управляемости государственной деятельности и жизни населения. В этом отношении характерно издание Судебника 1497 г.

Развитием данной тенденции стал Судебник 1550 г. В условиях происходившего объединения русских земель вокруг Москвы создание общерусского акта кодифицированного характера отразило и тенденцию к требованиям единой законности в пределах всего государства и устанавливается, как отмечает российский историк права П. Н. Мрочек-Дроздовский «всероссийская законодательная роль московского князя» [4].

В начале XVII в. в условиях завершившегося объединения русских земель и создания централизованного Московского государства проблема повышения роли закона и законности как инструментов социального управления все более осознается властью, которая стремится к совершенствованию законодательства и приведению его в порядок. К тому же был накоплен опыт создания крупных правовых актов, но одновременно были исчерпаны возможности издания законодательных актов кодифицированного характера, ориентированных преимущественно на разрешение возникших ситуаций и реализацию деятельности государства в отдельных сферах правового регулирования (преимущественно судоустройства и судопроизводства). По этому поводу российский историк права Д. Я. Самоквасов весьма красноречиво подчеркивал: «Вывести Русь эпохи смутного нестроения к законному и прочному порядку государственной жизни можно было только посредством издания общеизвестного, общепризнанного и общеобязательного законодательства, перевоспитания исполнителей закона, в направлении преданности интересам царя и отечества, и повсеместного царского контроля государственной службы» [5].

Таким законом стало Соборное уложение 1649 г., издание которого было вызвано комплексом социально-экономических и политических факторов — антиправительственными выступлениями, коррумпированностью приказных и притеснениями с их стороны населения, расстройством управления и суда. Еще в 1637 г. служилые люди в челобитной Земского собора просили судить «по своей государевой уложенной книге» и дали совет, следуя примеру Юстиниана, навести порядок в законах. На Земском соборе 19 июля 1648 г. было подано челобитие о составлении сводного, комплексного законодательного акта, который бы заменил разрозненные акты.

Создание нового закона имело четко определенную задачу — обеспечить деятельность государства необходимой законодательной базой, «чтоб вперед по той Уложенной книге всякие дела делати и вершить» и на этой основе обеспечить законность в деятельности государства и подданных» [6].

Принятое в 1649 г. Соборное уложение представляло собой объемное узаконение со сложной и достаточно строгой системой построения (25 глав, 967 статей). Оно, как отмечает российский историк права Н. П. Загосин, «является рубежом, отграничивающим древнее и новое законодательство» и «продолжало лежать краеугольным камнем в основе русского законодательства до самого издания Свода законов» [7].

Статья 1 Соборного уложения определяла требование законности «судом судити и расправа делами по государеву указу» [8]. Уложение стало первым печатным изданием законодательного акта общего характера, которое систематизировало старые и ввело новые законоположения».

Итак, к концу XVII столетия в российском праве определилось требование соблюдать закон должностными лицами различных государственных органов и судьями. Российская верховная власть начинает осознавать значение законности в повышении эффективности государственного управления и сохранении внутриполитической стабильности в стране.

В XVIII в., по всеобщему признанию, имело место закрепление принципа законности и механизмов его реализации в российском законодательстве.

Правление Петра I и его реформы в государственно-правовой сфере обозначили новую эпоху в осознании верховной властью роли законодательства и законности в государственной политике и управлении. С этого времени единственным источником права в императорскую эпоху, — подчеркивает российский историк права В. Н. Латкин, — признается закон [9]. Становясь основным средством трансляции в общество установок и воли носителя верховной государственной власти, закон в условиях укрепления абсолютизма рассматривался как связующее звено между главой государства и его подданными, как находящимися на государственной службе, так и находящимися вне служебных отношений. В этот период закладываются и законодательно определяются основные требования, связанные с законностью как требованием соблюдать законы и механизмами обеспечения законности в стране. При этом закон становится основным каналом трансляции воли и взглядов носителя верховной государственной власти в решении политико-управленческих проблем. Поэтому требования ознакомления с законами и их соблюдение выделяются в число приоритетных усилий верховной государственной власти.

Петр I в контексте обеспечения законности, прежде всего, обращал внимание на необходимость обеспечивать законодательно выраженную волю и интересы царя. По Генеральному регламенту от 28 февраля 1720 г. предусматривалось, что если коллегия в отношении какого-либо указания Сената усмотрит, что оно «его величества указам и высокому интересу противно», то «не должно его вскоре исполнять, но имеет в сенат о том надлежащее письменное предложение учинить». Но если Сенат подтвердил свое указание, то коллегия, если оставалась при своем мнении, должна была исполнить сенатское распоряжение и донести об этом царю. В таком случае отвечал Сенат, а если царя коллегия не уведомила, — ответственность возлагалась на нее, и она «вся подвержена будет … наказанию по силе вреда». Одновременно подтверждалось требование не исполнять никаких устных распоряжений от имени главы государства — «всякие свои указы в Сенат и коллегии, как же и из Сената в коллегии ж, отправлять письменно», а «словесные указы никогда отправляемы быть не подлежат» [10]. В целом, Петр I предписывал чиновниками следить за качеством и полнотой узаконений.

Определение требований законности продолжилось и в правлениях после Петра I, также характеризовались определенным вниманием верховной власти вопросы соблюдения законности в практике применения узаконений. Императрица Елизавета Петровна, например, в указе от 12 декабря 1741 г. обращала внимание на отступления от требований законодательства Петра I и обязывала все «указы и регламенты наикрепчайшее содержать и по них неотменено поступать во всем» [11].

Правление Екатерины II вносит новые начала в идеологическое обоснование и законодательное закрепление реализации принципа законности в жизнедеятельности российского общества. При вступлении на престол в 1762 г. новая императрица обозначила свое намерение «поднять скипетр … в сохранение правосудия, в искоренение зла и всяких притеснений» [12]. В манифесте от 15 декабря 1763 г. она подчеркивала, что «многие наши верноподданные от разных … правительств, а особливо в отдаленных от резиденции нашей местах, не только не получают в делах своих скорого и справедливого по законам решения, но еще от насилия и лихоимства, или лучше сказать, от самых грабежей во всеконечное разорение и нищенство приходят» [13].

Законодательство Екатерины II продолжает закрепление принципа законности в деятельности всех звеньев государства. Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 г. предписывало должностным лицам, чтобы «правосудия и истина во всех судебных подчиненных ему обитали, и чтоб ни знатность вельмож, ни сила богатых совести и правды помрачать, а бедность вдов и сирот … в делах справедливых утиснена не была», а чиновников и судей «нерадивых о должности своей, или порочных людей приметить, … понуждать и исправлять их разными в законах изображенными образы; а в случае безнадежного исправления имеет власть отрешить от места» [14].

Итак, в XVIII столетии требование соблюдать закон в условиях усиления его роли как средства управления и трансляции «высочайшей воли» начинает приобретать ярко выраженный характер и получает достаточно четкое закрепление в законодательстве. Российская верховная власть не только декларирует принцип законности, но и на законодательном уровне определяет механизмы его реализации, обеспечивает законодательную подготовку чиновничества и усиливает ответственность за игнорирование указанного требования.

В XIX — начале XX в. в законодательстве Российской Империи принципы и требования законности получают дальнейшее закрепление. Александр I в манифесте о новом образовании Государственного совета от 1 января 1810 г. подчеркивал особую роль закона и законности «к утверждению и распространению порядка в государственном управлении» [15]. Николай I в Указе от 30 июля 1832 г. обращает внимание на поступление многочисленных запросов на решение дел из военного ведомства «с явным отступлением от … законов и постановлений». Он предписал начальству всех уровней, «дабы предписания делались только по таким предметам, разрешение которых превышает власть, самому начальственному присвоенную.

Систематизация и издание Полного собрания и свода законов Российской Империи имели решающее значение в реализации стремлений верховной государственной власти к обеспечению законности и порядка в стране. Опубликованные и вновь издаваемые законодательные акты стали доступны для государственного аппарата в рамках Полного собрания законов Российской Империи, первое собрание которого включило узаконения за 1649–1825 гг., а тома второго публиковались по мере издания новых узаконений. Свод законов Российской Империи, изданный в 1832 г. (как и последующие переиздания 1842, 1857, 1886 и 1892 гг.), закрепил принципы и требования законности в разных отраслях инкорпорированноговнем законодательства. Особое значение имело издание в рамках Свода законов Основных государственных законов, определивших исходные требования к законодательной деятельности и законности.

Основные государственные законы 1832 г. подвели итог фрагментарного определения принципа законности в узаконениях XVIII — первой трети XIX в. В статье 47 принцип законности провозглашается как безусловное требование деятельности российского государства и жизнедеятельности подданных: «Империя российская управляется на твердых основаниях положительных законов, уставов и учреждений, от самодержавной власти исходящих» [16].

При этом заметим, что в вопросах усиления роли закона и законности в регулировании различного рода отношений повышается и роль суда.

В соответствии с Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 г., предусматривалось, что если при рассмотрении дела судом «обнаружена неполнота закона и прокурор Окружного суда признает возбудить законодательный вопрос, то, независимо от решения дела судом, … доносит о замеченной неполноте закона прокурору Судебной палаты, от коего зависит представить возбужденный вопрос на усмотрение министра юстиции» [17]. Это положение закрепили Основные государственные законы 1886 г. и 1892 г.

Основные государственные законы в редакции от 23 апреля 1906 г. в ст. 42 в целом сохранили прежний смысл требования законности («Империя российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке»), но дополнила его новым положением в ст. 43: «Сила законов равно обязательна для всех без изъятия подданных и для иностранцев, в Российском государстве пребывающих» [18]. Соответствующие изменения были внесены и в Свод основных государственных законов 1906 г. издания и закреплены в ст. 84–85.

Таким образом, к началу XX в. принцип и режим законности в деятельности государственной администрации в России становится характерной чертой политики российской верховной власти и получает законодательное закрепление.

В советский период, по вполне понятным причинам, вопросам законности уделялось огромное внимание, — как в специальной литературе, так и в нормативных актах, а также программных документах политической партии — монополиста и государства в целом.

Данная ситуация сложилась в силу того, что советское государство само по себе возникло в результате государственного переворота и гражданской войны, — событий, несовместимых с законностью, даже наоборот, ее частных антонимов. На восстановление режима законности в молодом советском государстве потребовались десятилетия, и для ее обеспечения беспощадно применялась машина репрессий [19].

Следует оговориться, что в советский период понимание законности осуществлялось с позиций марксистско-ленинской философии, во многом отличных от тех позиций традиционной демократии, через призму которых воспринимается законность сейчас. Марксистско-ленинская философия, при этом, в значительной степени повлияла на становление и развитие категории законности, и в этом контексте следует не только признать ее роль и значение, но также анализировать теоретическое и практическое наследие.

Важной чертой законности в ее восприятии в советском обществе была излишняя политизированность, на что верно указывает А. В. Мартынов [20]. В фундаментальном труде, посвященном законности, В. И. Ремнев называет последнюю важной составляющей социалистической демократии, инструментом, в частности, позволяющим искоренить эксплуатацию личности и позволяющую обеспечить установление коммунистических отношений в сферах производства и распределения, укрепив и обеспечив, тем самым, права граждан [21].

Иными словами, посредством законности предполагалось обеспечить диктатуру политической воли господствующего класса, и законность, тем самым, служила политике, была обусловлена ею и поставлена в полную зависимость.

Соответствующие обоснования законности отмечались и в нормативно-правовых актах советского периода, — начиная от первых революционных декретов, и вплоть до начала 1990-х годов.

Ноябрьское постановление 1918г. «О революционной законности» констатирует, что за год революционной борьбы рабочий класс республики выработал основы законов, развитие и укрепление статуса которых обеспечит возвышение класса рабочих и крестьян [22].

Революционная законность, как известно в настоящее время, обеспечивалась поистине кровавыми методами — от «красного террора» эпохи Гражданской войны, до сталинских репрессий. Так, революционные, а затем сталинские «тройки», как верно подчеркивает А. В. Мартынов, также руководствовались буквой закона, и, более того, не нарушали законов, вынося «расстрельные» решения [23].

Именно с учетом исторического опыта извращения понимания законности, ее чрезмерной политизации, крайне важно, чтобы на современном этапе в категорию законности не вкладывались политические декларации, а важным элементом ее сущности должен оставаться приоритет прав и свобод индивида с учетом наиболее важных демократических ценностей, что отражено нами в рабочем определении законности в конце первого параграфа раздела.

Рассматривая конструкцию теории социалистической законности, нельзя не отметить, что советская юридическая наука внесла существенный вклад в развитие теоретических аспектов именно правовых вопросов законности. Несмотря на извращенное в некотором роде понимания социальной роли и назначение законов, советские авторы, в частности, А. Е. Лунев, соавт., воспринимали закон как сердцевину категории законности [24], что в настоящее время воспринимается как имманентная характеристика законности.

Многие авторы понимали законность достаточно широко. В частности, такие авторы, как В. А. Юсупов подчеркивали важную роль в обеспечении законности не только собственно нормами права и уровнем сложившегося правосознания, но также и деятельностью органов государственной власти, судебных органов, различных вышестоящих органов управления, прокуратуры, общественных организаций и т. п., в рамках осуществления таковыми контрольно-надзорных функций [25].

Без преувеличения можно сказать, что важной заслугой советской правовой доктрины в разработке теории законности является детальная разработка концепций государственного (ведомственного) и общественного контроля, а также надзорной деятельности прокуратуры как важнейших инструментов (способов) обеспечения законности. В настоящее время, после «очистки» от идеологической составляющей, именно указанные способы обеспечения законности являются наиболее действенными и востребованными, а потенциал общественного контроля в контексте обеспечения законности еще только предстоит в полной мере активизировать.

Необходимо отметить, что в советский период активно развивалась также и категория государственной дисциплины и правопорядка. Указанные три категории находились в тесной взаимосвязи, причем государственная дисциплина поглощала категорию законности, а ее обеспечение в деятельности государственных органов является важнейшей целью государственного управления. Правопорядок же является результатом установления законности и государственной дисциплины.

В настоящее время, после трансформации общественного строя, наблюдается сохранение интереса к категории законности, как среди теоретиков, так и среди практиков права и государственного управления. Законность, при этом, воспринимается в традиционном, принятом в развитых обществах, демократическом понимании, и очищена от идеологических признаков. Принципы законности, как отмечалось выше, нашли отражение не только в правовой доктрине, но и в нормативно-правовых актах, начиная с Основного закона РФ.

В то же время, нельзя говорить, что режим законности является, в целом, характеристикой реального состояния дел в государственном управлении в нашей стране. Следует осуществить множество мероприятий для того, чтобы законность стала реальной характеристикой государственного управления, и речь об этом будет идти в последующих разделах исследования.

Таким образом, категория законность известна в отечественной правовой доктрине и отражена в законодательстве на протяжении многих лет, начиная с Древнерусского государства. Многолетний генезис категории законности привел к восприятию и отражению в доктрине и законодательстве таких важных ее элементов, как главенствующая роль закона, направленность на обеспечение и защиту прав и свобод индивида, необходимость подкрепления системой мер и инструментов, среди которых важное место занимают контроль и надзор.

Литература:

1.         Нижник Н. С. Законность как социоюридический феномен: монография/ Н. С. Нижник, В.В. Папырин; С.-Петерб. ун-т Гос. противопожар. службы МЧС России, С.-Петерб. ун-т МВД России. — СПб., 2012.-189с. — С. 13, 32–34.

2.         Владимирский-Буданов М. Ф. Русская правда. — Киев: Императ. ун-т Св. Владимира, 1911. — С. 17.

3.         Дювернуа Н. Л. Источники права и суд в Древней России. Опыты по истории русского гражданского права. М.: Университет. тип., 1869. — С. 20–22.

4.         Мрочек-Дроздовский П. Н. Главнейшие памятники русского права эпохи местных законов //Юридический вестник. — 1884. — № 5–6. — C. 76

5.         Самоквасов Д. Я. Русские архивы и царский контроль приказной службы в XVII в. — М.: Товарищество тип. А. И. Мамонтова, 1902. — С. 22.

6.         Загоскин Н. П. Уложение царя и великого князя Алексея Михайловича и Земский собор 1648–1649 года. -Казань: Тип. Императ. ун-та, 1879. — С. 3–4, 129.

7.         Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII–XIX ст.). – СПб.: Тип. Монтвида, 1909. –С.3.

8.         Таги-заде А. Г. Законность в контексте реализации прав и свобод человека: философско-правовой анализ/ А. Д. Таги-заде; Юж. федер. ун-т, Сев.-Кавк.науч.центр высш. шк. — Ростов н/Д, 2012. -158с. — С. 23–24.

9.         Галузо В. Н. Законность как форма единообразного исполнения законодательства в Российской Империи 1721–1917// Закон и право. -2013. -№ 9. — С. 41–44.

10.     Сабанцев А. Н. От революционного правосознания к революционной законности (генезис и эволюция советских судебных органов на примере Карелии)/ А. Н. Сабанцев. - Петрозаводск, 2012.-132 c.

11.     Мартынов А. В. Обеспечение законности как важнейшее направление контрольной деятельности в советском государстве// Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. Серия «Право». — 2010. — № 1. — С. 259–260.

12.     Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении. — М.: Наука, 1979. — С.1,12.

13.     Лунев А. Е., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. — М., 1948. — С. 17, 27.

14.     Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. — М.: Юрлит, 1979. — С. 21.

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle